ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 433/2015

Decizia nr. 433/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

La data de 11 februarie 2013, pe rolul Tribunalului Botoșani a fost înregistrat Dosarul nr. x/40/2013, având ca obiect anulare act administrativ fiscal în care reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., R., S., T., U., V., X., Z., Y., A.A. și B.B., au solicitat, în contradictoriu cu pârâții C.C. Botoșani, D.D. și E.E., ca prin hotărârea ce se va pronunța să se constate nelegalitatea, ca efect al admiterii excepției de nelegalitate, a deciziilor prin care au fost stabilite salariile reclamanților în anii 2011, 2012 și 2013.

Având în vedere complexitatea obiectului cauzei, instanța prin încheierea de ședință din data de 15 mai 2013 a dispus disjungerea cauzei pentru fiecare reclamant în parte și formarea de noi dosare.

În prezenta cauză, obiectul judecății îl constituie cererea reclamantei U., în contradictoriu cu C.C. Botoșani, D.D. București și E.E. București prin care se solicită:

- să se constate nelegalitatea, ca efect al admiterii excepției de nelegalitate, a Deciziilor prin care au fost stabilite salariile reclamantului în anii 2011, 2012, a Deciziilor nr. 30 din 28 ianuarie 2011, nr. 58 din 12 aprilie 2012 și nr. 114 din 14 iunie 2012;

- să se constate nelegalitatea, ca efect al admiterii excepției de nelegalitate a Deciziei nr. 82 din 30 aprilie 2009, prin care pârâta a dispus diminuarea sporului pentru condiții periculoase și vătămătoare de la 10% la 1%;

- anularea ca nelegală a Deciziei nr. 220 din 18 decembrie 2012 prin care pârâta a stabilit salariul reclamantei începând cu luna decembrie 2012 și respectiv ianuarie 2013;

- obligarea pârâtei să emită altă Decizie de stabilire a salariului reclamantului începând cu data de 18 decembrie 2012, prin care, pe de o parte, să introducă în salariul de bază drepturile bănești acordate din fondurile constituite în temeiul O.G. nr. 92/2003, O.G. nr. 29/2004 și Legii nr. 116/2004, urmând ca sporurile de care beneficiază reclamantul să fie calculate în funcție de salariul de bază astfel stabilit, pe de altă parte, salariile de bază să fie calculate cu respectarea disp. art. 1 din Legea nr. 285/2010 prin raportare la salariul din luna octombrie 2010 și în al treilea rând, să acorde sporul pentru condiții periculoase și vătămătoare în cuantum de 10% din salariul de bază;

- obligarea pârâtei la plata diferențelor salariale dintre salariul calculat potrivit solicitării de la punctul 4 și salariul efectiv plătit începând cu luna decembrie 2012;

- obligarea pârâtei la plata de daune interese corespunzătoare devalorizării drepturilor salariale neîncasate începând cu luna decembrie 2012, daune ce urmează a fi calculate de la data scadenței și până la plata efectivă a diferenței de drepturi salariale precum și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

La termenul de judecată din data de 04 septembrie 2013, reclamanta a invocat prin înscrisurile depuse la dosar (filele 75 - 79 dosar tribunal), excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011 emis de prim - pârât și prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 emis de secund - pârât și excepția de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de prim-pârât și respectiv a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77 din 30 aprilie 2009 emis de secund - pârât și, a solicitat ca în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, forma aplicabilă la data introducerii acțiunii să se dispună sesizarea Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, în vederea soluționării excepțiilor.

Prin sentința civilă nr. 332 din 29 noiembrie 2013, Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins ca inadmisibilă, excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011 emis de E.E. și prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 emis de F.F., excepție formulată de către reclamanta U., în contradictoriu cu pârâții C.C. Botoșani, D.D., București, E.E. București și F.F.

Totodată, a respins excepția de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de E.E. și excepția de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77 din 30 aprilie 2009 emis de D.D. ca nefondate.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a analizat cu prioritate excepția invocată de pârâtul E.E. și a constatat că aceasta este întemeiată.

Astfel, este neîndoielnic că Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011 emis de E.E. și prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 emis de F.F. este un act administrativ cu caracter normativ.

În cauză nu există dispoziții tranzitorii care să justifice ultraactivitatea legii vechi. Asemenea dispoziții tranzitorii sunt prevăzute în art. 24 din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și în art. 3 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a C. proc. civ. dar se referă la normele de procedură reglementate prin N.C.P.C. Dispozițiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 au fost introduse prin Legea nr. 76/2012 care conține, pe lângă norme de punere în aplicare a N.C.P.C., și dispoziții modificatoare ale unor legi speciale.

Cum Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ reprezintă legea specială, s-a apreciat că dispozițiile procedurale prevăzute în acest act normativ sunt de imediată aplicare nefiind afectate de dispozițiile tranzitorii prevăzute în Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ. care este dreptul comun.

În considerarea celor arătate, curtea a respins excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011 emis de E.E. și prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 emis de F.F. ca inadmisibilă.

Referitor la excepția de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605/2009 emis de E.E. și a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77/2009 emis de D.D., Curtea a constatat de asemenea că nu este întemeiată.

Pentru început Curtea a reținut că deși cu privire la Ordinul nr. 77/2009 emis de D.D. s-a indicat alin. 1 pct. 3, în realitate e vorba de pct. 4 întrucât acesta reglementează sporul pentru condiții vătămătoare.

Argumentele esențiale ale reclamantei sunt acela că diminuarea sporului a fost făcută discreționar, prin abuz de putere cu încălcarea art. 16 din O.G. nr. 6/2007.

Curtea a reținut că potrivit art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 6/2007, sporul e de „până la 10%”, iar cuantumul concret se stabilește prin actul administrativ, al ordonatorului principal de credite, cu încadrarea în cheltuielile de personal precizate în bugetul aprobat (alin. (2) art. 16).

Așadar ordinele contestate au fost emise cu respectarea acestor texte de lege, cuantumul fiind stabilit în marja de până la 10%.

Nu este dat caracterul abuziv și discreționar al voinței autorității administrative pentru următoarele considerente:

La baza emiterii ordinelor contestate nu a stat numai O.G. nr. 6/2007 ci și Legea nr. 188/199, O.G. nr. 10/2008, O.G. nr. 119/ 1999, O.G. nr. 35/2009.

Art. 9 din O.U.G. nr. 35/2009 stipulează că ordonatorii principali de credite au obligația de a se încadra în limitele de cheltuieli cu personalul, așa cum acestea sunt prevăzute în legea bugetară anuală.

Din preambulul O.U.G. nr. 35/2009 rezultă că această măsură s-a impus luând în considerare „presiunile și riscurile determinate de evoluțiile economice interne și externe, necesitatea susținerii economice și reducerii inflației”.

În același preambul se precizează că „pentru evitarea riscurilor semnalate și, implicit, a riscului declanșării procedurii de deficit excesiv, este necesară adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare și de abordare mai prudentă a deficitului bugetar”.

Așadar măsura luată prin ordinele contestate nu a fost una discreționară și abuzivă, fiind determinată de constrângeri bugetare.

În aceste condiții instanța de judecată nu a putut stabili cuantumul noului salariu și nici nu poate cenzura măsura de reducere a acestuia, în condițiile în care nu a fost făcută dovada unui exces de putere, întrucât ar însemna să intervină în atribuțiile unei autorități administrative și să se substituie acesteia.

Față de cele arătate, au fost respinse excepțiile de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605/29 aprilie 2009 emis de E.E. și a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77 din 30 aprilie 2009 emis de D.D. ca nefondate.

Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, reclamanta G.G. a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta invocă următoarele aspecte:

- în privința excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011 emis de prim-pârâtul chemat în judecată și prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 emis de secund-pârât, susține că nelegalitatea dispozițiilor sus-menționate constă în aceea că ele contravin disp. art. 1 din Legea nr. 285/2010, acest din urmă act normativ având o forță legislativă superioară în temeiul disp. art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

În concret, nelegalitatea constă în faptul că în mod greșit s-a impus ordonatorilor de credite să aplice majorarea salarială de 15% la salariul de bază brut din luna iunie 2010 (redus cu 25%) în loc ca, potrivit art. 1 din Legea nr. 285/2010, majorarea să se aplice la salariul brut din luna octombrie 2010.

- în privința excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de prim-pârât si respectiv a art. 1 pct. 4 din Ordinul nr. 77 din 30 aprilie 2009 emis de secund-pârâtă, menționează că la baza emiterii de către pârâtă a deciziilor de diminuare a sporului a stat Ordinul nr. 77 din 30 aprilie 2009 emis de D.D., iar la baza acestuia a stat Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de E.E.

Pe baza aceluiași Ordin nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de E.E. a fost emis și Ordinul nr. 482 din 29 aprilie 2009 al H.H. prin care, în art. 1 pct. 3, s-a dispus diminuarea la 1% a aceluiași spor pentru toți salariații din subordine.

Dispozițiile art. 1 pct. 3 și respectiv ale art. 1 pct. 4 din ordinele în litigiu prin care s-a dispus diminuarea sporului pentru condiții periculoase și vătămătoare sunt nelegale întrucât diminuarea sporului a fost dispus discreționar și abuziv, în lipsa unei justificări obiective și a unor criterii clar determinate în raport de natura funcției publice ocupate și de condițiile concrete în care și-a desfășurat activitatea flecare salariat, cu precizarea că toți salariații au ocupat aceleași funcții și au lucrat în aceleași condiții concrete de muncă până-n prezent.

Așa fiind, întrucât a intervenit o altă situație de fapt decât cea avută în vedere la acordarea sporului și nici nu au fost motivate circumstanțele reținute pentru reducerea sporului, pârâtele au adus atingere în mod nelegal dreptului salarial recunoscut de art. 16 din O.G. nr. 6/2007.

În concluzie, dispozițiile art. 1 pct. 3 si respectiv art. 1 pct. 4, contravin dispozițiilor art. 16 din O.G. nr. 6/2007, acest din urmă act normativ având forță legislativă superioară în temeiul disp. art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

Împrejurarea reținută de instanța de fond că ordonatorul de credite trebuia să se încadreze în cheltuielile de personal și că măsura luată a fost determinată de constrângeri bugetare nu înlătură obligația acestuia de a motiva actele administrative emise prin precizarea unor criterii obiective clar determinate de natura funcției publice ocupate și de condițiile concrete în care își desfășoară activitatea fiecare funcționar public.

Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurentă și a dispozițiilor art. 304

1

C. proc. civ., față de materialul probator și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, însă în limitele și pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Înalta Curte reține că este nefondată soluția instanței de fond referitoare la faptul că este inadmisibilă excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011 emis de E.E. și prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 emis de F.F., excepție formulată de către reclamanta U.

După cum se constată, excepția de nelegalitate a fost invocată într-o cauză înregistrată pe rolul Tribunalului Botoșani la 11 februarie 2013.

Întrucât excepția a fost invocată într-o cauză înregistrată anterior datei de 15 februarie 2013, având în vedere prevederile art. 24 C. proc. civ., cât și soluția de principiu adoptată în ședința judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal, a Înaltei Curți din 20 mai 2013, aplicabile în cauză sunt dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, anterioare modificării acestora prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., care sunt incidente numai în cazul proceselor începute după data de 15 februarie 2013, când a intrat în vigoare C. proc. civ. aprobat prin Legea nr. 134/2010.

În altă ordine, în mod injust instanța de fond nu a făcut aplicabilitatea dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, incidente la data nașterii litigiului în care a fost invocată excepția, nereținând că pot forma obiect al excepției de nelegalitate și actele administrative normative.

De altfel, în acest sens este și jurisprudența unitară și constantă a Înaltei Curții de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, statuată și prin soluția de principiu adoptată la 29 septembrie 2008, potrivit căreia este admisibilă excepția de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ unilateral cu caracter normativ, în temeiul dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007.

Din expunerea de motive la proiectul Legii nr. 262/2007 rezultă că modificarea textului art. 4 din Legea nr. 554/2004 viza includerea ambelor categorii de acte (cu caracter normativ și cu caracter individual) în sfera de cuprindere a excepției de nelegalitate. Modificarea textului art. 4 din Legea nr. 554/2004 a urmărit includerea expresă în sfera actelor supuse controlului de legalitate pe calea excepției de nelegalitate și a actelor cu caracter individual, iar nu excluderea actelor cu caracter normativ.

Mai mult, principiul coerenței legislative impune soluția admisibilității excepției de nelegalitate atât pentru actele individuale, cât și pentru cele normative, pentru ca acest mijloc de apărare să nu își piardă funcția pentru care a fost creat. Dacă legiuitorul a înțeles să pună la îndemâna justițiabililor un mijloc de apărare pe cale de excepție pentru acte individuale, pe baza argumentului de logică juridică a fortiori, un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit persoanelor și în privința actelor normative a căror adresabilitate este generală și ale căror efecte se pot produce ori constata nu doar imediat după emiterea lor, ci și mult ulterior acestui moment.

De altfel, din reglementarea aparentă a Legii nr. 554/2004, așa cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 262/2007, nu rezultă nici un argument în favoarea ideii că legiuitorul ar fi urmărit instituirea unui regim juridic diferit în privința actului administrativ cu caracter individual, față de actul administrativ cu caracter normativ, în ceea ce privește includerea acestora în sfera actelor administrative ce pot face obiectul excepției de nelegalitate.

Această concluzie apare cu atât mai întemeiată în contextul în care actul administrativ cu caracter normativ poate fi atacat, în principiu, oricând (art. 7 alin. (1)¹), pe calea unei acțiuni principale, condiții în care, în virtutea principiului qui potest plus, potest minus, părții îi va fi deschisă și calea excepției, ca instrument prin care se urmărește, în esență, înlăturarea efectelor unui act administrativ considerat nelegal.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că sentința instanței de fond, ce apreciază inadmisibilă excepția de nelegalitate invocată în speță, este nefondată, și, ca urmare, va admite recursul formulat, fără a mai fi necesară examinarea celorlalte critici ale recurentului.

Întrucât, soluționând cauza în baza dispozițiilor art. 137 C. proc. civ., prima instanță nu a mai procedat la analiza fondului cererii reclamantului-recurent, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (5) C. proc. civ., Înalta Curte va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare instanței de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de G.G., în calitate de succesoare a defunctei U. împotriva sentinței civile nr. 332 din 29 noiembrie 2013 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 5 februarie 2015.