ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1007/2015

Circumstanțele cauzei. Obiectul excepției de nelegalitate; La data de 11 februarie 2013, pe rolul Tribunalului Botoșani a fost înregistrat Dosarul nr. x/40/2013, în care reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., R., S., T., U., V., X., Z., Y., A.A. și B., au solicitat, în contradictoriu cu pârâții C.C. Botoșani, D.D. și E.E., să se constate nelegalitatea, ca efect al admiterii excepției de nelegalitate, a deciziilor prin care au fost stabilite salariile reclamanților în anii 2011, 2012 și 2013. Având în vedere complexitatea obiectului cauzei, instanța, prin încheierea de ședință din data de 15 mai 2013, a dispus disjungerea acesteia pentru fiecare reclamant în parte și formarea de noi dosare. Dosarul nr. x/40/2013, ce face obiectul prezentei cauze, s-a format ca urmare a disjungerii Dosarului nr. x/40/2013 cu privire la acțiunea formulată de către reclamanta Vieru Crina, în contradictoriu cu pârâții: C.C. Botoșani, D.D. București și E.E. București prin care se solicită: - să se constate nelegalitatea, ca efect al admiterii excepției de nelegalitate, a deciziilor prin care au fost stabilite salariile reclamantei în anii 2011, 2012, a Deciziilor nr. 26 din 28 ianuarie 2011, nr. 96 din 1 septembrie 2011, nr. 52 din 12 aprilie 2012 și nr. 109 din 14 iunie 2012; - să se dispună anularea Deciziei nr. 215 din 18 decembrie 2012 prin care pârâta a stabilit salariul reclamantei începând cu luna decembrie 2012 și respectiv ianuarie 2013; - obligarea pârâtei să emită o nouă decizie de stabilire a salariului reclamantei, începând cu data de 18 decembrie 2012, prin care, pe de o parte, să introducă în salariul de bază drepturile bănești acordate din fondurile constituite în temeiul O.G. nr. 92/2003, O.G. nr. 29/2004 și Legii nr. 116/2004, urmând ca sporurile de care beneficiază reclamanta să fie calculate în funcție de salariul de bază astfel stabilit, pe de altă parte, salariile de bază să fie calculate cu respectarea dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 285/2010 prin raportare la salariul din luna octombrie 2010 și în al treilea rând, să acorde sporul pentru condiții periculoase și vătămătoare în cuantum de 10% din salariul de bază; - obligarea pârâtei la plata diferențelor salariale dintre salariul calculat potrivit solicitării de la punctul 3 și salariul efectiv plătit începând cu luna decembrie 2012; - obligarea pârâtei la plata de daune interese corespunzătoare devalorizării drepturilor salariale neîncasate începând cu luna decembrie 2012, daune ce urmează a fi calculate de la data scadenței și până la plata efectivă a diferenței de drepturi salariale; - obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată. La termenul de judecată din data de 18 septembrie 2013, reclamanta a invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011 emis de E.E. și prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 emis de F.F. și excepția de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605/29 aprilie 2009 emis de E.E. și respectiv a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77 din 30 aprilie 2009 emis de D.D. solicitându-se, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, forma aplicabilă la data introducerii acțiunii, să se dispună sesizarea Curții de Apel Suceava -Secția de contencios administrativ și fiscal în vederea soluționării excepțiilor, iar până la soluționarea excepțiilor invocate să se dispună suspendarea judecății. Prin încheierea din data de 6 noiembrie 2013, Tribunalul Botoșani a sesizat Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în vederea pronunțării asupra excepției de nelegalitate invocate de reclamanta A.A., suspendând judecarea cauzei, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acesteia. Dosarul a fost înregistrat pe rolul Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 15 noiembrie 2013. Pârâta D.D. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea excepției de nelegalitate ca nefondată.

Hotărârea Curții de apel; Prin sentința nr. 297 din 17 februarie 2014, Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d), și e) din Ordinul comun al G.G. și H.H. nr. 42/77/2011, art. 1 pct. 3 din Ordinul G.G. nr. 605/2009 și art. 1 pct. 3 din Ordinul G.G. nr. 77/2009, invocată de reclamanta A.A., în contradictoriu cu pârâții C.C. Botoșani, C.C., E.E. și F.F. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a apreciat că nu poate fi reținută apărarea intimatului cu privire la lipsa de obiect a excepțiilor de nelegalitate pe motiv că actele supuse controlului de nelegalitate sunt acte cu caracter normativ, întrucât legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuală, și cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal și abstract. De asemenea, prima instanță a reținut că instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea excepției de nelegalitate este abilitată să verifice concordanța actului administrativ supus analizei, cu actele normative cu forță juridică superioară, în temeiul și în executarea căruia a fost emis, ținând cont de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Verificarea conformității actului administrativ în raport cu actele legislative ulterioare adoptării/emiterii actului administrativ, reprezintă o problemă de aplicare a actului administrativ, când instanța sesizată cu un litigiu născut din aplicarea acelui act administrativ este datoare să verifice dacă actul administrativ mai este sau nu în vigoare și dacă a fost modificat/abrogat în mod expres sau implicit. În concluzie, atât timp cât excepțiile de nelegalitate vizează perioada în care au fost în vigoare și au produs efecte juridice, abrogarea lor, nu împiedică verificarea legalității și conformității lor cu actele juridice cu forță juridică superioară, în executarea cărora este dat. Pe fondul cauzei, relativ la excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 42/77/2011 emis de G.G. și F.F., prima instanță, a constatat că nu este întemeiată. Potrivit art. 1 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, publicată în M. Of. nr. 441 din 30 iunie 2010, cuantumul brut al drepturilor salariale stabilite în conformitate cu prevederile Legii nr. 330/2009 și ale O.U.G. nr. 1/2010 se diminuează cu 25%, în situația în care ar rezulta o valoare mai mică decât salariul de bază minim brut, acordându-se suma de 600 lei. Prin art. 16 s-a dispus ca această diminuare să se aplice până la 31 decembrie 2010, așadar în intervalul iulie-decembrie 2010, ultima lună a anului cu salariul și celelalte drepturi salariale nediminuate fiind iunie 2010. Prin art. 1 din Legea nr. 285/2010, privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, pentru anul 2011 s-a prevăzut asigurarea, începând cu luna ianuarie 2011, a unei recuperări parțiale a diminuării cu 25% dispuse prin Legea nr. 118/2010, respectiv cu un procent de 15%, stabilindu-se ca bază de calcul drepturile salariale aferente lunii octombrie 2010. Conform art. 4 alin. (2) și (3) din Legea nr. 285/2010, în anul 2011 nu se aplică valoarea de referință și coeficienții de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare, prevăzuți în anexele la Legea cadru nr. 284/2010, privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice care se reîncadrează, începând cu 1 ianuarie 2011, în raport cu funcția, vechimea, gradul și treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010. Același act normativ prevede la art. 14 că, începând cu 1 ianuarie 2011, pentru personalul care beneficiază de drepturi bănești în baza O.G. nr. 92/2003 și O.G. nr. 29/2004, salariile de bază se calculează prin includerea nivelului mediu al acestor drepturi aferente lunii octombrie 2010, care nu se majorează cu procentul de 15%. În executarea Legii nr. 285/2010 au fost emise normele metodologice aprobate prin ordinul comun în litigiu, care stabilesc atât modalitatea de reîncadrare a personalului plătit din fonduri publice, cât și formula corectă de calcul a drepturilor salariale pentru anul 2011. Astfel, cum s-a prevăzut în Legea nr. 285/2010, salariile de bază pentru anul 2011 nu vor fi determinate pe baza valorii de referință și a coeficienților de ierarhizare prevăzuți de Legea cadru nr. 284/2010, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcției de bază/salariilor funcției de bază/indemnizațiilor de încadrare urmând să fie determinat prin majorarea cuantumului avut în luna octombrie 2010 cu 15% (lit. a) alin. (1)și (2)). De asemenea, normele prevăd că la data reîncadrării personalului, cuantumul brut al sporurilor, indemnizațiilor, compensațiilor și al celorlalte elemente care fac parte din salariul brut/solda lunară brută/salariul lunar brut/indemnizația brută de încadrare va fi determinat prin majorarea cuantumului avut în luna octombrie 2010 cu 15% (lit. b) alin. (1)). Normele a căror nelegalitate s-a invocat prevăd la litera C situația calculării salariului de bază și a sporurilor pentru respectarea nivelului salariului de bază minim brut pe țară stabilit potrivit art. 16 din Legea nr. 285/2010, pentru perioada iulie-decembrie 2010 la suma de 600 lei, la litera D situația personalului care desfășoară activități noi, al cărui salariu va fi majorat cu numărul de clase suplimentare acordate, iar la lit. e) stabilindu-se că nu se majorează cu cota de 15% drepturile salariale care se includ în salariul de bază în temeiul art. 14 din aceeași lege. Este real faptul că normele metodologice aprobate prin ordin comun conțin exemple de calcul în care se pornește de la salariul din luna iunie 2010, dinainte de aplicarea diminuării cu 25%, tocmai pentru a se evidenția că, majorarea de 15% acordată de la 1 ianuarie 2011 se aplică la salariile diminuate începând cu luna iulie 2010, raportarea la luna octombrie 2010 fiind făcută deoarece, potrivit emitenților actului, aceasta ar fi cea mai stabilă lună a anului și ar constitui și baza de calcul pentru alocațiile bugetare aferente cheltuielilor de personal stabilite prin legile bugetelor de stat. Referitor la excepția de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605/2009 emis de E.E. și a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77/2009 emis de D.D., prima instanță a constatat de asemenea că nu este întemeiată. În primul rând, instanța a reținut, că deși s-a indicat art. (1) pct. 3 din Ordinul nr. 77/2009, în realitate e vorba de pct. 4 întrucât acesta reglementează sporul pentru condiții vătămătoare. Argumentele esențiale ale reclamantei sunt acelea că diminuarea sporului a fost făcută discreționar, prin abuz de putere cu încălcarea art. 16 din O.G. nr. 6/2007. Potrivit art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 6/2007, sporul este de „până la 10%” iar cuantumul concret se stabilește prin actul administrativ, al ordonatorului principal de credite, cu încadrarea în cheltuielile de personal precizate în bugetul aprobat (alin. 2 art. 16). Așadar, a concluzionat instanța că ordinele contestate pe calea excepției de nelegalitate au fost emise cu respectarea acestor texte de lege, cuantumul fiind stabilit în marja de până la 10%,. Prima instanță a constatat că nu se poate reține caracterul abuziv și discreționar al voinței autorității administrative, deoarece la baza emiterii ordinelor contestate se află atât O.G. nr. 6/2007, cât și Legea nr. 188/1999, O.G. nr. 10/2008, O.G. nr. 119/1999, O.G. nr. 35/2009. Art. 9 din O.U.G. nr. 35/2009 stipulează că ordonatorii principali de credite au obligația de a se încadra în limitele de cheltuieli cu personal, așa cum acestea sunt prevăzute în legea bugetară anuală. Din preambulul O.U.G. nr. 35/2009 rezultă că această măsură s-a impus luând în considerare „presiunile și riscurile determinate de evoluțiile economice interne și externe, necesitatea susținerii economice și reducerii inflației". În același preambul se precizează că „pentru evitarea riscurilor semnalate și, implicit, a riscului declanșării procedurii de deficit excesiv, este necesară adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare și de abordare mai prudentă a deficitului bugetar". Așadar, a concluzionat instanța că în raport cu intenția legiuitorului, măsura luată prin ordinele contestate nu a fost una discreționară și abuzivă, fiind determinată de constrângeri bugetare. În aceste condiții, s-a reținut că instanța de judecată nu poate stabili cuantumul noului salariu și nici nu poate cenzura măsura de reducere a acestuia, în condițiile în care nu a fost făcută dovada unui exces de putere, întrucât ar însemna să intervină în atribuțiile unei autorități administrative și să se substituie acesteia.

Recursul declarat de A.A.; Împotriva sentinței primei instanțe a formulat recurs autoarea excepției de nelegalitate, invocând dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Recurenta a susținut că se impune reformarea hotărârii atacate, întrucât: - au fost ignorate dispozițiile art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, prin aceea că art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, aprobate prin Ordinul comun emis de intimate contravine dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 285/2010; în mod greșit s-a impus ordonatorilor de credite să aplice majorarea salarială de 15% la salariul de bază brut din luna iunie 2010 (redus cu 25%), în loc de a se aplica majorarea la salariul brut din luna octombrie 2010; - soluția nu ține seama de precedentul judiciar; se invocă în acest sens hotărârile pronunțate în două Dosare ale Tribunalului Botoșani (nr. x/40/2011 și nr. x/40/2012); - în privința excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 1 pct. 3 din Ordinul nr 605/2009 al G.G., respectiv art. 1 pct. 4 din Ordinul nr. 77/2009 emis de D.D., recurenta subliniază că soluția administrativă de diminuare a sporului acordat anterior în cuantum de 10% din salariul de bază la 1% din același salariu nu are suport legal; prin Ordinul nr. 99/2008, D.D. a dispus ca, pe baza buletinelor de determinare emise de I.I., sporul pentru condiții vătămătoare și periculoase să se acorde în cuantum de 10% tuturor funcționarilor publici și personalului contractual din subordine; - prin Decizia nr. 3619/2011 Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, a admis o excepție de nelegalitate similară;

Apărările intimaților; În recurs, au formulat întâmpinări toți cei trei intimați, solicitând respingerea recursului ca nefondat. În esență, intimații au susținut că prevederile atacate din normele metodologice sunt legale, câtă vreme trimiterea la luna iunie 2010 era necesară, fiind ultima lună înaintea reducerilor salariale operate prin Legea nr. 118/2010 și a avut doar rațiuni de calcul, fără a fi afectate drepturile salariale. Cât privește ordinele prin care s-a stabilit un procent de 1% din salariul brut cu titlu de spor pentru condiții vătămătoare, acestea au fost emise în temeiul O.U.G. nr. 35/2009 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul cheltuielilor de personal în sectorul bugetar, prevederea criticată fiind impusă de restricțiile bugetare, după cum bine a punctat curtea de apel. În fine, referitor la jurisprudența în materie, intimații au arătat că soluțiile indicate de recurentă au fost izolate, practica majoritară fiind în sensul sentinței atacate.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului; Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor intimaților, cât și sub toate aspectele, în temeiul art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că se impune respingerea căii de atac exercitate. În esență, în optica recurentei, nelegalitatea dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, aprobate prin Ordinul nr. 42 sin 13 ianuarie 2011, emis de E.E. și prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 emis de F.F., invocată pe calea excepției reglementate în art. 4 din Legea nr. 554/2004, se fundamentează pe reperul temporal indicat de emitenții actului administrativ normativ: luna iunie 2010, în loc de luna octombrie a aceluiași an, cum era prevăzut în art. 1 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice. Prima instanță a explicat convingător că formulele de calcul pentru drepturile salariale din anul 2011, conținute în normele metodologice, nu contravin actului normativ în temeiul căruia au fost elaborate, trimiterea la salariul brut din luna iunie 2010 fiind justificată de împrejurarea că aceasta a fost ultima lună dinaintea aplicării diminuării salariale cu 25% și pentru a se evidenția că majorarea cu 15% acordată de la 1 ianuarie 2011 se aplică la salariile diminuate începând cu luna iulie 2010. Recurenta nu a susținut că dispozițiile atacate cu excepția de nelegalitate ar conduce la stabilirea unor drepturi salariale inferioare celor calculate prin raportare la luna octombrie 2010. Cât privește jurisprudența favorabilă invocată în susținerea recursului său, Înalta Curte constată că hotărârile judecătorești la care se referă au reprezentat soluții izolate. Începând cu data de 20 mai 2013, urmare soluției de principiu adoptate în condițiile art. 33 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, la nivelul acestei secții practica judiciară s-a unificat în sensul acestei decizii. Referitor la excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605/2009 al E.E. și art. 1 pct. 4 din Ordinul nr. 77/2009 al D.D., nemulțumirea recurentei vizează, în principal, faptul că începând cu 15 aprilie 2009 sporul pentru condiții periculoase și vătămătoare de care beneficia, de 10% din salariul de bază, s-a diminuat la 1% din salariul de bază, deși condițiile de muncă au rămas neschimbate. Înalta Curte constată că actele administrative atacate au fost emise în temeiul O.U.G. nr. 35/2009 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul cheltuielilor de personal în sectorul bugetar. În expunerea de motive, Guvernul României a arătat că a luat în considerare „presiunile și riscurile determinate de evoluțiile economice interne și externe, necesitatea susținerii creșterii economice și reducerii inflației, precum și asigurarea cu prioritate a sumelor destinate finanțării proiectelor de infrastructură și cofinanțării proiectelor finanțate din fonduri europene și a contribuției României la bugetul comunitar” și a avut în vedere: „opiniile și recomandările Comisiei Europene și ale organismelor financiare internaționale referitoare la reducerea cheltuielilor bugetare, rezultând că, pentru evitarea riscurilor semnalate și, implicit, a riscului declanșării procedurii de deficit excesiv, este necesară adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare și de abordare mai prudentă a deficitului bugetar.” De asemenea, la art. 19 din ordonanța de urgență s-a precizat că „ordonatorii principali de credite au obligația de a se încadra în limitele de cheltuieli cu personalul, așa cum sunt acestea prevăzute în legea bugetară anuală",în același sens fiind de altfel și dispozițiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice. În contextul acestor restricții bugetare, orientarea către limita minimă a sporului reglementat prin art. 16 alin. (2) din O.G. nr. 6/2007 (de până la 10% din salariul de bază) este justificată, fiind nerelevantă împrejurarea că nu s-au schimbat condițiile de muncă. Și în această privință Înalta Curte constată că jurisprudența ezitantă inițial s-a consolidat în sensul acestei decizii, relevante fiind din această perspectivă Deciziile Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal nr. 295/2015, nr. 406/2015 ori nr. 534/2015. Conchizând, Înalta Curte constată că toate dispozițiile cuprinse în actele administrative atacate cu excepția de nelegalitate au fost emise cu respectarea principiului ierarhiei forței juridice a actelor normative, limitându-se la cadrul stabilit de actele normative pe baza și în executarea cărora au fost adoptate, în sensul art. 77 și 78 din Legea nr. 24/2000. Ca urmare, în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și al art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., se va respinge recursul de față ca nefondat.