ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 582/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 582/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a

VlII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții B.A., C.D., Ș.V., T.A.,

O.C., N.J., T.E., Z.N., H.C., H.A., P.M., T.R., N.G., C.F., T.T., R.N., P.M.,

I.M., B.L., P.V., I.A., G.R., D.A., D.E., F.C., S.A., D.V., G.M. au solicitat

în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești

(în prezent Ministerul Justiției) suspendarea adresei nr. 76602 din 3 iulie

2009 emisă de acesta, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În motivarea cererii, s-a arătat că, prin adresa sus menționată, s-a

dispus ca, începând cu data de 10 iulie 2009, să fie achitate drepturile

salariale aferente lunii iunie 2009 fără a include și sporul de 50 % pentru

risc și suprasolicitare neuropsihică, modalitate de calcul ce se va păstra și

pentru viitor, plata sporului urmând să se efectueze conform eșalonării

prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009, privind plata unor sume prevăzute în titluri

executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din

sectorul bugetar.

Au susținut că adresa contestată, ce reprezintă un act administrativ,

întrunește cerința cazului bine justificat, pentru că refuzul plății acestui

spor pe o perioadă nedeterminată încalcă dispozițiile art. 74 alin. (2) din

Legea nr. 303/2004, modificarea nefiind realizată prin lege specială sau

printr-un act juridic de același fel, cât și prevederile art. 1 paragraf 4 din

Constituție, aducând atingere principiul separației puterilor în stat, ale art.

15 alin. (2) din Constituția României, care stipulează că legea dispune numai

pentru viitor, precum și ale art. 8 alin. (1) din C.O.I.M. privind protecția

salariatului nr. 95/1949, ratificată de România prin Decretul nr. 284/1973.

Este îndeplinită și condiția prevenirii unei pagube iminente, ce constă refuzul

plății acestui spor pe o perioadă nedeterminată încalcă dispozițiile art. 74

alin. (2) din Legea nr. 303/2004, modificarea nefiind realizată prin lege

specială sau printr-un act juridic de același fel, cât și prevederile art. 1

paragraf 4 din Constituție, aducând atingere principiul separației puterilor în

stat, ale art. 15 alin. (2) din Constituția României, care stipulează că legea

dispune numai pentru viitor, precum și ale art. 8 alin. (1) din C.O.I.M. privind

protecția salariatului nr. 95/1949, ratificată de România prin Decretul nr.

284/1973. Este îndeplinită și condiția prevenirii unei pagube iminente, ce

constă în diferența de salariu, de care sunt lipsiți în mod abuziv contrar

dispozițiile art. 44 din Constituția României (drepturile salariale fiind

asimilate bunurilor mobile) cât și ale art. 1 din Protocolul 1 la C.A.D.L.F.O.

S-a formulat întâmpinare din partea pârâtului, prin care s-a invocat

excepția inadmisibilității acțiunii, pe motiv că adresa în cauză nu constituie

un act administrativ ci o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor

secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a

unui nou act normativ, O.U.G. nr. 71/2009.

P.Ș., M.C.N., N.M., I.N., M.I. au formulat cerere de intervenție în

interes propriu, cerere admisă în principiu de Curtea de Apel București.

Curtea de Apel București, secția a VlII-a contencios administrativ și

fiscal, prin sentința nr. 3276 din 14 octombrie 2009, a respins excepția

inadmisibilității acțiunii ca neîntemeiată, a admis acțiunea, a suspendat

executarea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de pârât, până la

soluționarea fondului acțiunii în anularea actului respectiv.

Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut faptul

că, adresa în discuție reprezintă, cel puțin la nivel de aparență, un act

administrativ, în condițiile în care a fost emisă în regim de putere publică,

cu consecințe directe asupra raporturilor de serviciu ale reclamanților.

În opinia curții, adresa atacată pare a contraveni legalității,

deoarece preia, în mare parte, prevederi din O.U.G. nr. 75/2008, care a fost

declarată neconstituțională, prin decizia nr. 784 din 12 mai 2009 a Curții

Constituționale.

De asemenea, adresa mai sus individualizată a consemnat o intervenție

cu caracter retroactiv din partea pârâtului cu privire la plata drepturilor

bănești cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009, în condițiile în care

aceștia își desfășuraseră activitatea în acea lună.

În aceeași ordine de idei, curtea arată că refuzul plății sporului de

risc și suprasolicitare neuropsihică pe o perioadă nedeterminată încalcă și

dispozițiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004.

În concepția Curții, paguba materială suportată de reclamanți constă în

privarea acestora de primirea sporului de 50 % din salariul de bază, odată cu

achitarea salariului lunar.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești (în prezent Ministerul Justiției) care a

solicitat admiterea recursului, respingerea acțiunii ca inadmisibilă, în

principal, și în subsidiar ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304

pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate

ale sentinței:

Adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii

nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în

sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese;

în concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a

ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării

în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr.

500/2002.

Adresa în discuție nu preia prevederi din O.U.G. nr. 75/2008, motiv

pentru care, în speță, nu este întrunită condiția cazului bine justificat,

nefiind vorba despre o aparență de nelegalitate a acestui act;

- în cauză nu este îndeplinită nici condiția pagubei iminente, întrucât

reclamanții nu a fost lezați în drepturile salariale ce li se cuvin.

Analizând sentința atacată, în raport cu motivul de recurs formulat,

cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte

reține că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în

continuare.

Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl

reprezintă suspendarea executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de

recurentul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești.

Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009,

drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și

sporul de 50 % pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași

autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor

salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat

urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009

privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect

acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr.

554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei

pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice

care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată

poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului

administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, o primă

cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a

efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea

act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat,

prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter

individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere

publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a

legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În speța de față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul

negării caracterului de act administrativ al adresei solicitate a fi

suspendate.

În mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se

modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente între

judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului

salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim

de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de

lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr.

18/2009.

Așadar, nu se poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni

administrative de comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de

credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării

actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția

autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării

principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se

află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului

contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra

celor vizați.

După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă

operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul

dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la

rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se

afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod

real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul

administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în

baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput

într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație

constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative

reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios

administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse

de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se

dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată,

cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de

drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este

îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile

cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui

act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul

legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar

acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei

(cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art.

1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional

precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale

și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în

Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea

caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării,

în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere

discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a

executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod

necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz

bine justificat în raport de următoarele argumente:

- în primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul

administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit

în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna

iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în

sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivitătii, consacrat de

art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai

pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică

impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de

momentul emiterii actului.

Trebuie arătat faptul că interdicția retroactivității actelor

administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează

însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta Curte consideră că există un argument juridic

aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în

litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G.

nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

În altă ordine de idei, o altă aparență de nelegalitate o constituie

încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit

cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi

diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar

salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu

poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiții decât cele

prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată,

prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și

previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei

autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală

este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale;

acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul

derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat.

Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza

a Il-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004,

modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU

ACESTE MOTIVE

ÎN

NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești (în prezent Ministerul Justiției) împotriva sentinței nr. 3276 din

14 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VlII-a contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 4 februarie 2010.