ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3601/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3601/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Iași

reclamanții U.S.L.I.P. Iași ș.a. au solicitat obligarea pârâților M.E.C.T., I.Ș.J.

Iași și unitățile școlare indicate la plata drepturilor bănești reprezentând diferența

drepturilor salariale aferente perioadei septembrie 2008 - iulie 2009,

actualizate cu rata inflației.

În cadrul acestei acțiuni în justiție,

reclamanta U.S.L.I.P. Iași a ridicat excepția de elegalitate a Ordinului Ministrului

Educației nr. 5600 din 7 octombrie 2008, excepție înaintată spre competentă

soluționare Curții de Apel lași prin încheierea din data de 06 octombrie 2010.

Motivând excepția, reclamanta a

arătat că Ordinul nr. 5600 din 7 octombrie 2008 nu a fost publicat niciodată în

Monitorul Oficial al României, sancțiunea fiind aceea a inexistenței actului

emis, conform deciziilor pronunțate în spețe similare de către Înalta Curte de

Casație și Justiție.

Ordinul stabilea reglementări

începând cu data de 1 septembrie 2008, încălcând principiul neretroactivității.

Totodată, conținea o greșeală evidentă: făcea referire la anexa nr. 1.2. din

O.G. nr. 15/2008 (care reglementează funcțiile de conferențiar universitar, șef

lucrări/lector universitar, asistent universitar și preparator universitar), în

loc de anexa 2 (cea care reglementează funcțiile didactice de predare și

pregătire/instruire practică din învățământul preuniversitar).

O lună mai târziu, la data de 14

noiembrie 2008, în M. Of. nr. 768 este publicat Ordinul Ministrului Educației

Cercetării și Tineretului nr. 5869 din 10 noiembrie 2008 privind modalitatea de

aplicare a unor prevederi ale O.G. nr. 15/2008 privind creșterile salariale ce

se vor acorda în anul 2008 personalului din învățământ, care abroga Ordinul nr.

5600/2008 și reglementează din nou salarizarea absolvenților ciclului I

Bologna, dar tot în același sens.

Ordinul trebuia să realizeze, în

baza actelor în care a fost emis, încadrarea membrilor de sindicat reclamanți

în calitate de profesori și, implicit, o salarizare conform noii încadrări.

S-a mai invocat și excepția de

nelegalitate a Ordinului nr. 5869/2009, întrucât nu îndeplinește condițiile

cumulative de legalitate ale unui act administrativ, și anume nu este conform

cu conținutul legii în baza căruia este emis și cu actele normative cu forță

juridică superioară, nu corespunde scopului urmărit de legea pe care o pune în

executare și nu este actual și oportun. Astfel, el contravine Legii nr. 288/2004,

întrucât menține funcția de institutor pentru reclamanți în pofida diplomelor

de licență pe care se menționează că sunt profesori.

Prin întâmpinare, M.E.C.T.S. a

invocat inadmisibilitatea excepției, susținând că aceasta poate viza doar

actele administrative unilaterale cu caracter individual, cele cu caracter

normativ fiind exceptate.

Prin notele scrise, același pârât a

susținut lipsa de interes a reclamantului privind invocarea excepției de

nelegalitate a Ordinului Ministrului Educației Eercetării și Inovării nr. 5600/2008,

iar pe fond a solicitat respingerea excepției.

Curtea de Apel Iași, secția de

contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 114 din 10 mai

2010 a respins excepția de nelegalitate invocată ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel prima

instanță a reținut următoarele:

Reclamantul a invocat nelegalitatea

Ordinului Ministrului Educației Cercetării și Tineretului nr. 5600 din 7

octombrie 2008 care reglementa modalitatea de plată a absolvenților studiilor

ciclului universitar de licență 2008 (ciclul 1 Bologna), încadrați în

învățământul preșcolar, primar și secundar inferior, începând cu anul școlar

2008 - 2009, ordin care nu a fost publicat în Monitorul Oficial.

În M. Of. al României nr. 768 din 14

noiembrie 2008 a fost publicat Ordinul Ministrului Educației Cercetării și

Tineretului nr. 5869 din 10 noiembrie 2008, care reglementează aceeași materie.

Este de observat că instanța de

contencios administrativ a fost sesizată doar cu excepția de nelegalitate a

Ordinului Ministrului Educației Cercetării și Tineretului nr. 5600 din 7

octombrie 2008 nu și cu nelegalitatea Ordinului Ministrului Educației

Cercetării și Tineretului nr. 5869 din 10 noiembrie 2008, astfel încât

susținerile reclamantului cu privire la acest ordin și neconcordanța lui cu

dispozițiile legale cu forță juridică superioară nu pot face obiectul excepției

de nelegalitate. atât timp cât instanța de fond, investită cu acțiunea

principală, a înaintat doar excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 5600/2008

spre soluționare.

Cum, însă, excepția de nelegalitate

poate viza și un act administrativ abrogat, susținerile pârâtului în sensul

lipsei de interes privind invocarea excepției de nelegalitate a Ordinului nr. 5600/2008

nu pot fi primite, chiar dacă aceeași situație juridică a fost reglementată

ulterior printr-un ordin publicat în Monitorul Oficial.

Nici excepția inadmisibilității

invocată de pârât nu poate fi primită.

Deși legiuitorul a eliminat, din

cuprinsul art. 4 din Legea nr. 554/2004, orice referire la categoria actelor

administrative cu caracter normativ concluzia nu este aceea că aceste acte sunt

sustrase cenzurii instanțelor de contencios administrativ în procedura

excepției de nelegalitate. Jurisprudența Înalta Curte de Casație și Justiție în

această materie și interpretarea dată de către instanță în prezenta cauză

conduc la ideea că, în ciuda acestei inadvertențe legislative, excepția de

nelegalitate poate fi invocată și cu privire la actele administrative cu

caracter normativ, atât timp cât un asemenea tip de act poate fi atacat oricând

în privința fondului său, pe calea acțiunii directe, precum și pentru

considerente ce țin de respectarea principiului de drept conform căruia legea

se interpretează în sensul de a produce efecte.

In ceea ce privește nepublicarea în Monitorul

Oficial al României a Ordinului nr. 5600/2008, instanța reține că acest fapt nu

a produs o vătămare reclamanților, ei luând cunoștință de act, astfel încât

scopul urmărit prin obligativitatea publicării a fost totuși atins.

Pe fondul excepției de nelegalitate.

Curtea a reținut următoarele:

In baza Legii nr. 288/2004 privind

organizarea studiilor universitare și ca urmare a finalizării studiilor

universitare de licență de către primele promoții (ciclul I Bologna) s-a

prevăzut dreptul absolvenților de a ocupa posturi didactice în învățământul

preuniversitar, conform Metodologiei privind mișcarea personalului didactic din

învățământul preuniversitar.

Ordinul nr. 5600/2008 și, ulterior, nr.

5869/2008 au fost emise pentru a se reglementa salarizarea absolvenților

ciclului I de studii superioare de licență, care au ocupat posturi didactice în

învățământul preuniversitar începând din 1 septembrie 2008, deci în

considerarea datei ocupării efective a posturilor.

Dispozițiile Ordinului nr. 5600/2008,

preluate în Ordinul nr. 5869/2008, prevăd că, potrivit Legii nr. 128/1997

privind statutul personalului didactic, cu modificările în vigoare până la

modificarea prin O.U.G. nr. 40/2009, începând cu 1 septembrie 2008, salarizarea

absolvenților ciclului I de studii universitare de licență se face astfel:

-salarizarea corespunzătoare

funcției de institutor 1 pentru absolvenții studiilor ciclului I de studii

universitare de licență încadrați pe posturi de educatoare și învățător în

învățământul preșcolar și primar;

-salarizarea corespunzătoare

funcției de profesor S pentru absolvenții studiilor ciclului 1 de studii

universitare de licență încadrați în învățământul secundar inferior.

Aceste tipuri de încadrare și

salarizare nu contravin prevederilor din alte acte normative cu forță juridică

superioară, pentru a atrage nelegalitatea ordinului contestat.

Funcțiile didactice de profesor

pentru învățământul preșcolar și primar, condițiile de ocupare a acestor

funcții și salarizarea aferentă au fost introduse prin O.U.G. nr. 40/2009

pentru modificarea și completarea Legii învățământului nr. 84/1995 și a Legii nr.

128/1997 privind statutul personalului didactic.

Pe de altă parte, în O.U.G. nr. 15/2008

funcția de institutor cu studii superioare de lungă durată este prevăzută cu

salarizare diferită față de cea de institutor cu studii superioare de scurtă

durată, astfel încât funcțiile și salarizările prevăzute prin Ordinul contestat

și preluate în Ordinul nr. 5869/2008 nu contravin nici acestor dispoziții

legale.

In ceea ce privește funcțiile de

profesor pentru învățământul primar/preșcolar, acestea nu erau prevăzute în

Legea nr. 128/1997, astfel încât învățătorii și educatorii care au absolvit în

anul 2008 ciclul I Bologna au putut fi încadrați ca institutori cu studii

superioare de lungă durată.

Cum anterior modificării Legii nr. 128/1997

prin O.U.G. nr. 40/2009 funcțiile didactice erau de educatori și institutori în

învățământul preșcolar, respectiv de învățători și institutori în învățământul

primar, prevederile Ordinului nr. 5600/2008 nu contravin nici acestor

dispoziții legale, nici în privința funcțiilor posibil a fi ocupate, în ceea ce

privește salarizarea.

Împotriva acestei sentințe a

declarat recurs reclamanta U.S.L.I.P. Iași.

În motivele de recurs s-a arătat că

Ordinul nr. 5600 din 7 octombrie 2009 a încălcat principiul neretroactivității,

situație n care este aplicabilă sancțiunea nulității actului normativ în baza art.

105 alin. (2) C. proc. civ.

S-a invocat inexistența actului ca

urmare a nepublicării în Monitorul Oficial.

Pe fond, s-a precizat că Ordinul nr.

5600/2008 contravine Legii nr. 288/2004 întrucât menține funcția de institutor

pentru reclamanți deși aceștia au diplomă de licență cu mențiunea că sunt

profesori, situație în care până la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 40/2009

aceștia nu au fost încadrați ca profesori.

Înalta Curte examinând motivele de

recurs, Ordinul nr. 5600/2008 sentința primei instanțe constată că recursul

este nefondat, potrivit motivării ci se va efectua în continuare.

Prin Ordinul nr. 5600/2008 s-a

reglementat modul de salarizare al absolvenților studiilor ciclului universitar

de licență 2008 (ciclul I Bologna).

Ordinul a fost emis în baza Legii nr.

288/2004 și Legii nr. 84/1995.

Reclamantul a considerat că acest

ordin contravine Legii nr. 288/2004, conținând o serie de greșeli, în sensul că

se impunea salarizarea absolvenților cu licență din anul 2008 ca profesori

pentru învățământul primar.

Legea nr. 554/2004 art. 4, alin.

(1): „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual,

indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui

proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”.

O.U.G. nr. 40/2009, art. I pct. 2:

„La art. 151 alin. (2), lit. a) și b) se modifică și vor avea următorul

cuprins:

"a) educatoare, profesori

pentru învățământul preșcolar - în învățământul preșcolar;

b) învățători, profesori pentru

învățământul primar - în învățământul primar;".

Legea nr. 84/1995, art. 151, alin. (2),

lit. b), c):

„Personalul didactic este format

din:

b) învățători/învățătoare - în

învățământul primar;

c) institutori - în învățământul

preșcolar și primar.”

Legea nr. 128/1997, art. 5, pct. 1 lit.

b):

„(1) Funcțiile didactice sunt:

b) în învățământul primar:

învățător/învățătoare; institutor/institutoare; profesor pentru învățământul

primar; profesor”.

Excepția de nelegalitate care

formează obiectul cauzei vizează nelegalitatea Ordinului nr. 5600/2008 emis de

M.E.C., în raport de prevederile Legii nr. 288/2004 și Legii nr. 84/1995.

În cadrul examinării excepției de

nelegalitate instanța sesizată analizează dacă textul actului administrativ

este conform cu legea în baza căruia a fost adoptată.

Încadrarea absolvenților studiilor

ciclului universitar de licență 2008 ca profesori în învățământul primar și

salarizarea corespunzătoare acestei profesii nu se regăsește actele normative

primare, respectiv Legea nr. 288/2004 și Legea nr. 84/1995.

Funcția didactică de profesor în învățământul

primar a fost creată prin O.U.G. nr. 40/2009 care a modificat Legea nr. 84/1995.

Până la 30 aprilie 2009, data

publicării O.U.G. nr. 40/2009 în învățământul primar funcționau învățători și

institutori și nicidecum profesori cu titulatura „profesor pentru învățământul

primar”.

Astfel fiind ordinul nu nesocotește

Legea nr. 84/1995 și Legea nr. 288/2004.

În ceea ce privește inexistența

actului administrativ ca urmare a nepublicării acestuia, această cerere nu se

circumscrie obiectului de control judiciar al instanței de contencios

administrativ, în cadrul procedurii speciale a excepției de nelegalitate.

Instanța de contencios administrativ

se pronunță numai asupra legalității unui act administrativ, respectiv numai în

sensul verificării condițiilor de legalitate a actului, adică a conformității

acestuia cu actul normativ cu forță juridică superioară în baza căruia a fost

emis.

Inexistența actului administrativ

este o sancțiune care constă în lipsirea de efecte juridice a actelor care nu

au fost publicate în forma și condițiile cerute de lege pentru publicarea acestora.

Așadar, nelegalitatea și inexistența

sunt instituții juridice sancționatoare, aplicabile în materia dreptului

administrativ, însă acestea sunt fundamental diferite, ele intervenind în

situații distincte.

Revenim și arătăm că nelegalitatea

actului administrativ apare în situația în care actul respectiv nu respectă

condițiile din legea sau actul normativ, cu forță juridică superioară, în baza

căruia a fost emis, iar inexistența intervine în caz de nerespectare a formelor

de publicitate cerute de lege pentru respectiva categorie de acte.

În aceste condiții critica formulată

de reclamantă este nerelevantă sub aspectul dezlegării cauzei pentru că

inexistența nu constituie obiectul controlului judiciar în cadrul procedurii

speciale a excepției de nelegalitate, reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004,

republicată.

În ceea ce privește aplicarea

sancțiunii nulității prevăzute de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., Înalta

Curte arată că textul normativ invocat se referă la nulitatea actelor de

procedură, adică a acelor acte îndeplinite în cursul unui proces civil și nu

are aplicabilitate în materia actului administrativ.

Având în vedere considerentele

acestei decizii, Înalta Curte constată că sentința primei instanțe este legală,

că motivele de recurs sunt neîntemeiate, astfel că în baza art. 312 C. proc.

civ., recursul se va respinge, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de U.S.L.I.P.

Iași împotriva sentinței civile nr. 114 din 10 mai 2010 a Curții de Apel Iași, secția

de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 19 august 2010.