ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3601/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Iași reclamanții U.S.L.I.P. Iași ș.a. au solicitat obligarea pârâților M.E.C.T., I.Ș.J. Iași și unitățile școlare indicate la plata drepturilor bănești reprezentând diferența drepturilor salariale aferente perioadei septembrie 2008 - iulie 2009, actualizate cu rata inflației. În cadrul acestei acțiuni în justiție, reclamanta U.S.L.I.P. Iași a ridicat excepția de elegalitate a Ordinului Ministrului Educației nr. 5600 din 7 octombrie 2008, excepție înaintată spre competentă soluționare Curții de Apel lași prin încheierea din data de 06 octombrie 2010. Motivând excepția, reclamanta a arătat că Ordinul nr. 5600 din 7 octombrie 2008 nu a fost publicat niciodată în Monitorul Oficial al României, sancțiunea fiind aceea a inexistenței actului emis, conform deciziilor pronunțate în spețe similare de către Înalta Curte de Casație și Justiție.

Ordinul stabilea reglementări începând cu data de 1 septembrie 2008, încălcând principiul neretroactivității. Totodată, conținea o greșeală evidentă: făcea referire la anexa nr. 1.2. din O.G. nr. 15/2008 (care reglementează funcțiile de conferențiar universitar, șef lucrări/lector universitar, asistent universitar și preparator universitar), în loc de anexa 2 (cea care reglementează funcțiile didactice de predare și pregătire/instruire practică din învățământul preuniversitar). O lună mai târziu, la data de 14 noiembrie 2008, în M. Of. nr. 768 este publicat Ordinul Ministrului Educației Cercetării și Tineretului nr. 5869 din 10 noiembrie 2008 privind modalitatea de aplicare a unor prevederi ale O.G.

nr. 15/2008 privind creșterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învățământ, care abroga Ordinul nr. 5600/2008 și reglementează din nou salarizarea absolvenților ciclului I Bologna, dar tot în același sens. Ordinul trebuia să realizeze, în baza actelor în care a fost emis, încadrarea membrilor de sindicat reclamanți în calitate de profesori și, implicit, o salarizare conform noii încadrări. S-a mai invocat și excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 5869/2009, întrucât nu îndeplinește condițiile cumulative de legalitate ale unui act administrativ, și anume nu este conform cu conținutul legii în baza căruia este emis și cu actele normative cu forță juridică superioară, nu corespunde scopului urmărit de legea pe care o pune în executare și nu este actual și oportun.

Astfel, el contravine Legii nr. 288/2004, întrucât menține funcția de institutor pentru reclamanți în pofida diplomelor de licență pe care se menționează că sunt profesori. Prin întâmpinare, M.E.C.T.S. a invocat inadmisibilitatea excepției, susținând că aceasta poate viza doar actele administrative unilaterale cu caracter individual, cele cu caracter normativ fiind exceptate. Prin notele scrise, același pârât a susținut lipsa de interes a reclamantului privind invocarea excepției de nelegalitate a Ordinului Ministrului Educației Eercetării și Inovării nr. 5600/2008, iar pe fond a solicitat respingerea excepției. Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 114 din 10 mai 2010 a respins excepția de nelegalitate invocată ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut următoarele: Reclamantul a invocat nelegalitatea Ordinului Ministrului Educației Cercetării și Tineretului nr. 5600 din 7 octombrie 2008 care reglementa modalitatea de plată a absolvenților studiilor ciclului universitar de licență 2008 (ciclul 1 Bologna), încadrați în învățământul preșcolar, primar și secundar inferior, începând cu anul școlar 2008 - 2009, ordin care nu a fost publicat în Monitorul Oficial. În M. Of. al României nr. 768 din 14 noiembrie 2008 a fost publicat Ordinul Ministrului Educației Cercetării și Tineretului nr. 5869 din 10 noiembrie 2008, care reglementează aceeași materie.

Este de observat că instanța de contencios administrativ a fost sesizată doar cu excepția de nelegalitate a Ordinului Ministrului Educației Cercetării și Tineretului nr. 5600 din 7 octombrie 2008 nu și cu nelegalitatea Ordinului Ministrului Educației Cercetării și Tineretului nr. 5869 din 10 noiembrie 2008, astfel încât susținerile reclamantului cu privire la acest ordin și neconcordanța lui cu dispozițiile legale cu forță juridică superioară nu pot face obiectul excepției de nelegalitate. atât timp cât instanța de fond, investită cu acțiunea principală, a înaintat doar excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 5600/2008 spre soluționare. Cum, însă, excepția de nelegalitate poate viza și un act administrativ abrogat, susținerile pârâtului în sensul lipsei de interes privind invocarea excepției de nelegalitate a Ordinului nr. 5600/2008 nu pot fi primite, chiar dacă aceeași situație juridică a fost reglementată ulterior printr-un ordin publicat în Monitorul Oficial.

Nici excepția inadmisibilității invocată de pârât nu poate fi primită. Deși legiuitorul a eliminat, din cuprinsul art. 4 din Legea nr. 554/2004, orice referire la categoria actelor administrative cu caracter normativ concluzia nu este aceea că aceste acte sunt sustrase cenzurii instanțelor de contencios administrativ în procedura excepției de nelegalitate. Jurisprudența Înalta Curte de Casație și Justiție în această materie și interpretarea dată de către instanță în prezenta cauză conduc la ideea că, în ciuda acestei inadvertențe legislative, excepția de nelegalitate poate fi invocată și cu privire la actele administrative cu caracter normativ, atât timp cât un asemenea tip de act poate fi atacat oricând în privința fondului său, pe calea acțiunii directe, precum și pentru considerente ce țin de respectarea principiului de drept conform căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte.

In ceea ce privește nepublicarea în Monitorul Oficial al României a Ordinului nr. 5600/2008, instanța reține că acest fapt nu a produs o vătămare reclamanților, ei luând cunoștință de act, astfel încât scopul urmărit prin obligativitatea publicării a fost totuși atins. Pe fondul excepției de nelegalitate. Curtea a reținut următoarele: In baza Legii nr. 288/2004 privind organizarea studiilor universitare și ca urmare a finalizării studiilor universitare de licență de către primele promoții (ciclul I Bologna) s-a prevăzut dreptul absolvenților de a ocupa posturi didactice în învățământul preuniversitar, conform Metodologiei privind mișcarea personalului didactic din învățământul preuniversitar.

Ordinul nr. 5600/2008 și, ulterior, nr. 5869/2008 au fost emise pentru a se reglementa salarizarea absolvenților ciclului I de studii superioare de licență, care au ocupat posturi didactice în învățământul preuniversitar începând din 1 septembrie 2008, deci în considerarea datei ocupării efective a posturilor. Dispozițiile Ordinului nr. 5600/2008, preluate în Ordinul nr. 5869/2008, prevăd că, potrivit Legii nr. 128/1997 privind statutul personalului didactic, cu modificările în vigoare până la modificarea prin O.U.G.

nr. 40/2009, începând cu 1 septembrie 2008, salarizarea absolvenților ciclului I de studii universitare de licență se face astfel: -salarizarea corespunzătoare funcției de institutor 1 pentru absolvenții studiilor ciclului I de studii universitare de licență încadrați pe posturi de educatoare și învățător în învățământul preșcolar și primar; -salarizarea corespunzătoare funcției de profesor S pentru absolvenții studiilor ciclului 1 de studii universitare de licență încadrați în învățământul secundar inferior. Aceste tipuri de încadrare și salarizare nu contravin prevederilor din alte acte normative cu forță juridică superioară, pentru a atrage nelegalitatea ordinului contestat. Funcțiile didactice de profesor pentru învățământul preșcolar și primar, condițiile de ocupare a acestor funcții și salarizarea aferentă au fost introduse prin O.U.G.

nr. 40/2009 pentru modificarea și completarea Legii învățământului nr. 84/1995 și a Legii nr. 128/1997 privind statutul personalului didactic. Pe de altă parte, în O.U.G. nr. 15/2008 funcția de institutor cu studii superioare de lungă durată este prevăzută cu salarizare diferită față de cea de institutor cu studii superioare de scurtă durată, astfel încât funcțiile și salarizările prevăzute prin Ordinul contestat și preluate în Ordinul nr. 5869/2008 nu contravin nici acestor dispoziții legale. In ceea ce privește funcțiile de profesor pentru învățământul primar/preșcolar, acestea nu erau prevăzute în Legea nr. 128/1997, astfel încât învățătorii și educatorii care au absolvit în anul 2008 ciclul I Bologna au putut fi încadrați ca institutori cu studii superioare de lungă durată.

Cum anterior modificării Legii nr. 128/1997 prin O.U.G. nr. 40/2009 funcțiile didactice erau de educatori și institutori în învățământul preșcolar, respectiv de învățători și institutori în învățământul primar, prevederile Ordinului nr. 5600/2008 nu contravin nici acestor dispoziții legale, nici în privința funcțiilor posibil a fi ocupate, în ceea ce privește salarizarea. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta U.S.L.I.P. Iași. În motivele de recurs s-a arătat că Ordinul nr. 5600 din 7 octombrie 2009 a încălcat principiul neretroactivității, situație n care este aplicabilă sancțiunea nulității actului normativ în baza art. 105 alin. (2) C. proc. civ. S-a invocat inexistența actului ca urmare a nepublicării în Monitorul Oficial.

Pe fond, s-a precizat că Ordinul nr. 5600/2008 contravine Legii nr. 288/2004 întrucât menține funcția de institutor pentru reclamanți deși aceștia au diplomă de licență cu mențiunea că sunt profesori, situație în care până la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 40/2009 aceștia nu au fost încadrați ca profesori. Înalta Curte examinând motivele de recurs, Ordinul nr. 5600/2008 sentința primei instanțe constată că recursul este nefondat, potrivit motivării ci se va efectua în continuare. Prin Ordinul nr. 5600/2008 s-a reglementat modul de salarizare al absolvenților studiilor ciclului universitar de licență 2008 (ciclul I Bologna). Ordinul a fost emis în baza Legii nr. 288/2004 și Legii nr. 84/1995.

Reclamantul a considerat că acest ordin contravine Legii nr. 288/2004, conținând o serie de greșeli, în sensul că se impunea salarizarea absolvenților cu licență din anul 2008 ca profesori pentru învățământul primar. Legea nr. 554/2004 art. 4, alin. (1): „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”. O.U.G.

nr. 40/2009, art. I pct. 2: „La art. 151 alin. (2), lit. a) și b) se modifică și vor avea următorul cuprins: "a) educatoare, profesori pentru învățământul preșcolar - în învățământul preșcolar; b) învățători, profesori pentru învățământul primar - în învățământul primar;". Legea nr. 84/1995, art. 151, alin. (2), lit. b), c): „Personalul didactic este format din: b) învățători/învățătoare - în învățământul primar; c) institutori - în învățământul preșcolar și primar.” Legea nr. 128/1997, art. 5, pct. 1 lit. b): „(1) Funcțiile didactice sunt: b) în învățământul primar: învățător/învățătoare; institutor/institutoare; profesor pentru învățământul primar; profesor”. Excepția de nelegalitate care formează obiectul cauzei vizează nelegalitatea Ordinului nr. 5600/2008 emis de M.E.C., în raport de prevederile Legii nr. 288/2004 și Legii nr. 84/1995.

În cadrul examinării excepției de nelegalitate instanța sesizată analizează dacă textul actului administrativ este conform cu legea în baza căruia a fost adoptată. Încadrarea absolvenților studiilor ciclului universitar de licență 2008 ca profesori în învățământul primar și salarizarea corespunzătoare acestei profesii nu se regăsește actele normative primare, respectiv Legea nr. 288/2004 și Legea nr. 84/1995. Funcția didactică de profesor în învățământul primar a fost creată prin O.U.G. nr. 40/2009 care a modificat Legea nr. 84/1995. Până la 30 aprilie 2009, data publicării O.U.G. nr. 40/2009 în învățământul primar funcționau învățători și institutori și nicidecum profesori cu titulatura „profesor pentru învățământul primar”.

Astfel fiind ordinul nu nesocotește Legea nr. 84/1995 și Legea nr. 288/2004. În ceea ce privește inexistența actului administrativ ca urmare a nepublicării acestuia, această cerere nu se circumscrie obiectului de control judiciar al instanței de contencios administrativ, în cadrul procedurii speciale a excepției de nelegalitate. Instanța de contencios administrativ se pronunță numai asupra legalității unui act administrativ, respectiv numai în sensul verificării condițiilor de legalitate a actului, adică a conformității acestuia cu actul normativ cu forță juridică superioară în baza căruia a fost emis. Inexistența actului administrativ este o sancțiune care constă în lipsirea de efecte juridice a actelor care nu au fost publicate în forma și condițiile cerute de lege pentru publicarea acestora.

Așadar, nelegalitatea și inexistența sunt instituții juridice sancționatoare, aplicabile în materia dreptului administrativ, însă acestea sunt fundamental diferite, ele intervenind în situații distincte. Revenim și arătăm că nelegalitatea actului administrativ apare în situația în care actul respectiv nu respectă condițiile din legea sau actul normativ, cu forță juridică superioară, în baza căruia a fost emis, iar inexistența intervine în caz de nerespectare a formelor de publicitate cerute de lege pentru respectiva categorie de acte. În aceste condiții critica formulată de reclamantă este nerelevantă sub aspectul dezlegării cauzei pentru că inexistența nu constituie obiectul controlului judiciar în cadrul procedurii speciale a excepției de nelegalitate, reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004, republicată.

În ceea ce privește aplicarea sancțiunii nulității prevăzute de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte arată că textul normativ invocat se referă la nulitatea actelor de procedură, adică a acelor acte îndeplinite în cursul unui proces civil și nu are aplicabilitate în materia actului administrativ. Având în vedere considerentele acestei decizii, Înalta Curte constată că sentința primei instanțe este legală, că motivele de recurs sunt neîntemeiate, astfel că în baza art. 312 C. proc. civ., recursul se va respinge, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de U.S.L.I.P. Iași împotriva sentinței civile nr. 114 din 10 mai 2010 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 19 august 2010.