ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1560/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Reclamanții V.E., C.M., B.C., I.D., P.E., M.D.E., A.G., E.V., C.F.D. au chemat în judecată pârâtul Procurorul General al Parchetului de pe lângă î nalta Curte de Casație, solicitând suspendarea executării Ordinului nr. 1472 din 02 iulie 2009 emis de pârât. În motivarea cererii, întemeiată în drept pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, reclamanții au arătat că prin acest ordin a fost suspendată aplicarea Ordinului nr. 526 din 03 martie 2009, motivat de faptul că prin adresa nr. 293378/2009 Ministerul Finanțelor Publice a comunicat suspendarea plății sporului pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, întrucât această plată ar intra sub incidența O.U.G.

nr. 71/2009, privind eșalonarea drepturilor salariale ale personalului din sectorul bugetar, drepturi devenite executorii până la 31 decembrie 2009. Reclamanții au apreciat că este îndeplinită condiția cazului bine justificat, ordinul atacat fiind nelegal, emis cu încălcarea art. 15 alin. (2) din Constituția României, întrucât prin acesta se încalcă în mod evident principiul neretroactivității legii. Deși este emis la data de 02 iulie 2009, prin acesta se dispune suspendarea aplicării ordinului nr. 526/2009 începând cu o dată anterioară, respectiv 01 iunie 2009. S-a apreciat că este îndeplinită și condiția pagubei iminente, aceasta constând în scăderea considerabilă a veniturilor salariale ale procurorilor, în condițiile în care acest spor a fost recunoscut prin hotărâri judecătorești definitive și irevocabile, fiind invocată și decizia î naltei Curți de Casație și Justiție, Secțiile Unite, nr. XXI/2008.

Pârâtul a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei de Interes a acț iunii întrucât ordinul a fost deja suspendat de Curtea de Apel București și fiind vorba despre un act administrativ unilateral cu caracter normativ, odată pronunțată suspendarea acestuia lipsește actul de efecte juridice în totalitatea sa. Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 4079 din 24 noiembrie 2009 a respins excepția lipsei de interes și pe cale de consecință a admis acțiunea formulată de reclamanți, dispunând suspendarea executării Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 emis de pârât, până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța această sentință instanța a reținut că excepția lipsei de interes este neîntemeiată, întrucât atâta vreme cât reclamanților nu le-a fost plătit acest spor după suspendarea executării Ordinului de către instanța menționată de pârât, nu se poate considera că aceștia nu mai au interes pentru a solicita suspendarea executării respectivului ordin. Pe fondul cauzei, instanța a reținut că cererea de suspendare a executării este întemeiată, fiind îndeplinite cumulativ cele două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube.

Astfel, reține instanța, reprezintă o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a actului administrativ contestat, împrejurarea că acesta retroactivează, el având incidență asupra drepturilor salariale cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009, deși este emis la data de 2 iulie 2009. Pe de altă parte, s-a reținut că prin acest ordin, drepturile salariale au fost diminuate retroactiv și prin aceasta s-a produs un prejudiciu reclamanților care aveau o speranță legitimă cu privire la valoarea patrimonială pe care urmau să o primească pentru prestarea activității din luna iunie 2009. Împotriva acestei sentințe considerată nelegală și netemeinică a declarat recurs Ministerul Public, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Recurentul a susținut, în esență, că reiterează excepția lipsei de interes a reclamanților în promovarea acțiunii, având în vedere că prin mai multe hotărâri pronunțate în cauze cu aceleași obiect, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a dispus suspendarea Ordinului nr. 1472 /2009; cum ordinul este un act administrativ cu caracter normativ, suspendarea lui odată pronunțată, lipsește actul de efecte juridice în totalitatea sa. Printr-un alt motiv de recurs, recurentul a susținut că instanța de fond a dispus în mod nelegal suspendarea executării actului administrativ atacat, depășind atribuțiile puterii judecătorești prin adăugarea la legea specială de salarizare a magistraților.

Astfel, arată recurentul, nu se poate susține că există o îndoială serioasă în privința actului atacat atâta timp cât prin emiterea acestuia se suspendă plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică din motive strict financiare. De asemenea, nu se poate vorbi de existența unei pagube, de vreme ce reclamanții sunt beneficiari ai unor hotărâri judecătorești, ce vor fi executate în condițiile O.U.G. nr. 71/2009. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare.

Referitor la excepția lipsei de interes a reclamanților în promovarea acțiunii, se va reține că nu este întemeiată, interesul fiind justificat de suspendarea efectelor actului contestat, împrejurarea că această măsură ar fi fost, deja, dispusă prin alte hotărâri judecătorești neavând relevanță, întrucât aceste hotărâri își limitează efectele la părțile procesului în care au fost pronunțate. Cu privire la cererea de suspendare, se va reține, de asemenea, că soluția atacată este temeinică șl legală. Astfel, așa cum s-a arătat, obiectul acțiunii deduse judecății îl constituie suspendarea executării Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 emis de procurorul general al Parchetului de pe lângă î nalta Curte de Casație și Justiție, prin care s-a dispus, cu începere de la data de 01 iunie 2009, suspendarea plății sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze și pentru viitor.

în plus, se arată că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. î n ceea ce privește această măsură legală, trebuie precizat faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Suspendarea actelor juridice este măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă); de aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este, el însuși, titlu executoriu. Așadar, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Dispozițiile legale care reglementează măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele ale art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, potrivit cărora, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Rezultă din textul legal susmenționat că, pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ, este necesar să se constate, în primul rând, existența unui caz bine justificat. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, este de subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei: cetățeanul și statul. În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate.

Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret au obligația să o realizeze; așadar, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. În speța de față, î nalta Curte constată că există un caz bine justificat în raport de următoarele argumente: î n primul rând, prin actul administrativ analizat, emis la data de 2 iulie 2009, s-a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009. Prin această măsură, î nalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că a fot încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se impune a preciza ca securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului. În jurisprudența instanțelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative. Trebuie precizat, de asemenea, că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. În cauza de față, î nalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G.

nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege. De asemenea, un alt aspect care vădește aparența de nelegalitate a actului contestat îl constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturile salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială. î n raport cu aceste prevederi legale, plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare. î n ceea ce privește noțiunea de pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, o definește ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Această condiție legală este, de asemenea, îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat. Față de cele arătate, apreciind că în mod corect instanța de fond a reținut că, în cauză, sunt întrunite condițiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor administrative, î nalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul declarat, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Public, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, împotriva sentinței civile nr. 4079 din 24 noiembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 18 martie 2010.