ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5482/2009
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5482/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată la data de 22 mai 2009, la Curtea de Apel
Cluj, reclamantul V.B. a chemat în judecată pârâta A.P.I.A. solicitând
suspendarea executării actului administrativ reprezentat de decizia nr. 617 din
24 aprilie 2009 emisă de autoritatea pârâtă, până la pronunțarea instanței de
fond, cu obligarea părții adverse la plata cheltuielilor de judecată.
Î
n motivarea cererii, reclamantul a arătat că,
prin decizia a cărei suspendare o solicită, s-a dispus desființarea funcției
publice de conducere, director executiv la C.J. Sălaj din cadrul A.P.I.A., în
condițiile în care actul administrativ atacat are ca temei juridic art. III alin.
(l) din O.U.G. nr. 37/2009.
Pe cale de consecință, prin același act administrativ s-a dispus
încetarea raportului său de serviciu, prin eliberarea din funcția publică de
conducere, la data expirării termenului de preaviz.
Î
n concepția reclamantului, măsura este
nelegală, întrucât instituția la care ocupa postul de director executiv nu
constituie un serviciu public deconcentrat al ministerelor sau al altor organe
ale administrației publice centrale din unitățile administrativ - teritoriale,
în sensul ordonanței anterior indicate.
Î
n al doilea rând, reclamantul a arătat că
funcția ocupată de el nu constituie o funcție publică din cele vizate de art. III
alin. (l) din O.U.G. nr. 37/2009.
Reclamantul a mai precizat că desființarea postului nu se justifică din
perspectiva faptului că atribuțiile aferente specifice acestuia nu se modifică
în proporție de peste 50 % și nici nu au fost modificate condițiile specifice
de ocupare a postului respectiv, referitoare la studii, condiții impuse de alin.
(4) al art. 100 din Legea nr. 188/1999.
În altă ordine de idei, reclamantul a mai arătat că atât O.U.G. nr. 37/2009,
cât și decizia dată în baza sa constituie o încălcare a prevederilor art. 115 alin.
(6) din Constituție și că acestea îi afectează dreptul la muncă, la protecția
socială a muncii și la un nivel de trai decent, drepturi care sunt consfințite
de art. 41 și art. 47 alin. (l) din Constituție.
În optica reclamantului, aceste drepturi complexe includ dreptul la
salariu și dreptul la condiții rezonabile de viață. Or, menținerea efectelor
actului administrativ atacat va avea drept consecință imediată încetarea
raporturilor de serviciu și pierderea tuturor drepturilor de natură salarială
aferente.
În drept, cererea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 14 din Legea nr.
554/2004.
Pârâta a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea
cererii de suspendare, ca neîntemeiată, cu motivarea că, în speță, nu sunt
întrunite condițiile impuse de textul normativ indicat ca temei juridic de
către reclamant.
Prin sentința nr. 338 din 30 iunie 2009, Curtea de Apel Cluj, secția
comercială și de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea, a dispus
suspendarea executării deciziei nr. 617 din 24 aprilie 2009 emisă de pârâtă,
până la pronunțarea instanței de fond, iar pârâta a fost obligată la 10,3 lei
cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunța o asemenea soluție, instanța de fond a reținut, în
esență, că sunt îndeplinite dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Î
n cazul de fată, s-a considerat că reclamantul
a făcut dovada plângerii prealabile, solicitând revocarea în tot a deciziei
pentru motive de nelegalitate și netemeinicie, obligație impusă de prevederile art.
106 alin. (l) din Legea nr. 188/1999 raportat la art. 7 alin. (l) din legea
contenciosului administrativ.
Î
n concepția primei instanțe, efectele juridice
ale deciziei atacate pot determina consecințe grave pentru reclamant, care,
urmare a încetării raporturilor de serviciu, prin eliberarea din funcția
publică de conducere, își va pierde practic locul de muncă.
Instanța a mai constatat că, datorită incompatibilității legale în
raport cu funcția publică și ținând cont de caracterul alimentar al salariului,
punerea în aplicare a deciziei ar determina pentru reclamant prejudicii
importante, mai ales că temeiul eliberării din funcție, O.U.G. nr. 37/2009,
este contestat pentru neconstituționalitate.
Î
mpotriva acestei hotărâri judecătorești a fost
promovat recurs, în termen legal, de către pârâta A.P.I.A., care a solicitat
admiterea recursului, casarea sentinței și respingerea cererii de suspendare ca
netemeinică.
Î
n opinia recurentei pârâte, partea adversă nu
se afla în situația de a i se produce un prejudiciu iminent, prin lipsirea de
mijloace materiale (salariu) ori prin pierderea locului de muncă.
Î
n plus, recurenta a mai susținut că actul
administrativ contestat a fost emis în conformitate și în executarea
dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009 și că, în prezenta cauză, nu sunt îndeplinite
condițiile speciale de admisibilitate prevăzute de art. 14 alin. (l) din Legea nr.
554/2004.
În drept, calea extraordinară de atac a fost întemeiată pe dispozițiile
art. 299 raportat la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., ale art. 14 alin. (4) din
Legea nr. 554/2004, ale Legii contenciosului administrativ și ale Legii nr. 188/1999.
Analizând sentința atacată, în raport de criticile formulate, cât și
din oficiu, în baza art. 304
1
C. proc. civ., Înalta Curte apreciază
că se impune, în temeiul art. 312 alin. (l) teza a II-a C. proc. civ., prin
raportare la art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, respingerea recursului
ca nefondat.
Sentința atacată este legală și temeinică, în speță, nefiind întrunite
cerințele impuse de art. 304 și art. 304
1
C. proc. civ., în vederea
casării sau modificării sentinței.
Instanța de fond a reținut corect situația de fapt în raport de
materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică
adecvată în funcție de situația faptică.
Așa cum rezultă din actul administrativ solicitat a fi suspendat
decizia nr. 617 din 24 aprilie 2009, prin care Directorul General al A.P.I.A. a
dispus, în temeiul art. III alin. (l) din O.U.G. nr. 37/2009, desființarea
funcției publice de conducere de D.E.C.J. Sălaj din cadrul A.P.I.A. Totodată,
conducătorul instituției pârâte a dispus încetarea raportului de serviciu al
reclamantului, prin eliberarea sa din funcția publică de conducere, la data
expirării termenului de preaviz de 30 de zile calendaristice. Temeiul juridic
al actului administrativ este reprezentat de art. 97 lit. c), art. 99 alin. (l)
lit. b) din Legea nr. 188/1999, art. III alin. (l) din O.U.G. nr. 37/2009.
Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl
reprezintă suspendarea executării actului administrativ individualizat
anterior.
Prin sentința atacată cu recurs în prezenta cauză, instanța de
contencios administrativ a dispus suspendarea executării actului administrativ
mai sus indicat.
Instanța de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de
recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., pentru
considerentele care vor fi expuse în continuare.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,
modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube
iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a
emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să
ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului
administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.
Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă
cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a
efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea
act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat,
prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter
individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere
publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a
legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.
Î
n mod evident, decizia aflată în discuție
adoptă o măsură prin care se modifică raportul de serviciu existent între o
autoritate publică și un funcționar public: mai precis, este vorba de
eliberarea din funcția de director executiv de la C.J. Sălaj din cadrul A.P.I.A.,
în temeiul O.U.G. nr. 37/2009.
Î
n plus, măsura supusă analizei în cauza de
față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării
unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 37/2009.
Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării
actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția
autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării
principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se
află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului
contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra
celor vizați.
După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă
operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul
dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.
Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la
rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se
afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod
real a decis autoritatea emitentă).
De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul
administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în
baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput
într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație
constituțională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative
reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios
administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse
de Legea nr. 554/2004.
Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se
dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată,
cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de
drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința
legalității actului administrativ.
Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este
îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile
cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui
act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
Î
n acest context, trebuie subliniat faptul că,
în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate
sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către
destinatarii ei (cetățeanul și statul).
Î
n cazul actelor administrative, legalitatea
înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până
în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază
de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei
organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod
necesar un raport de subordonare.
Î
n speța de față, Înalta Curte constată că
suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de împrejurarea că O.U.G.
nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională, prin decizia nr. 1257 din 7
octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională.
Or, actul administrativ aflat în discuție a fost emis tocmai pentru a
se asigura punerea în executare a unei norme cu putere de lege, respectiv, a
ordonanței anterior individualizate.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată,
prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și
previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei
autorități publice sau a unui serviciu public.
În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală
este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale;
acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, chiar în
condițiile acceptării unei alte funcții publice de către intimatul reclamant,
așa cum susține recurenta pârâtă.
Pe de altă parte, se poate afirma faptul că măsura adoptată în privința
intimatului, datorită, pe de-o parte, caracterului său imprevizibil iar, pe de
altă parte, funcției de conducere deținute de acesta, poate genera o perturbare
previzibilă gravă a funcționării serviciului public.
Prin urmare, în speța de față, sunt întrunite cerințele impuse de art. 14
alin. (l) din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării
actului administrativ atacat, până la pronunțarea instanței de fond.
Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza
a Il-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004,
modificată, va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de A.P.I.A. împotriva sentinței nr. 338 din
30 iunie 2009 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ,
ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi 2 decembrie 2009.