ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1672/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința nr. 105 din 23 iulie 2009, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Administrației și Internelor și a Guvernului României, pentru acesta din urmă numai în ceea ce privește capătul de cerere privind anularea deciziilor nr. 336 din 11 martie 2009 și nr. 400 din 30 martie 2009 emise de Primul Ministru, respingând acțiunea față de acești pârâți ca fiind îndreptată împotriva unor persoane lipsite de calitate procesuală pasivă. Față de pârâții P.V. și T.C.M., prima instanță a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a acestora.

Cererea de chemare în judecată formulată și precizată de reclamanta P.Z. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Primul Ministru al Guvernului României, prin Secretariatul General al Guvernului, având ca obiect suspendarea executării H.G. nr. 250 din 11 martie 2009, a deciziei nr. 336 din 11 martie 2009, a H.G. nr. 249 din 11 martie 2007 și H.G. nr. 251 din 11 martie 2009, anularea acestor acte administrative, precum și a Deciziei nr. 400 din 30 martie 2009, act subsecvent H.G. nr. 250 din 11 martie 2009 și recunoașterea calității de înalt funcționar public, titular al funcției de subprefect al județului Mureș, potrivit Deciziei nr. 579 din 29 decembrie 2005, reintegrarea în funcția publică deținută și repararea pagubei ce i-a fost cauzată prin emiterea actelor administrative atacate, a fost respinsă ca inadmisibilă.

Pentru a pronunța această sentință, prima instanță a reținut că prin H.G. nr. 250 din 11 martie 2009 s-a aplicat mobilitatea pentru doamna P.Z. din funcția publică de subprefect al județului Mureș în funcția publică de inspector guvernamental, iar prin decizia nr. 336 din 11 martie 2009 emisă de Primul Ministru, reclamanta a fost numită în funcția publică de inspector guvernamental, atribuțiile acestea în cadrul Secretariatului General al Guvernului la nivelul județului Olt, fiind stabilite prin decizia nr. 400 din 30 martie 2009. Prin H.G. nr. 249 din 11 martie 2009, pentru exercitarea cu caracter temporar a funcției publice de subprefect al județului Mureș a fost numit domnul P.V.

A reținut instanța de fond că este întemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României în raport de Deciziile nr. 336 din 11 martie 2009 și nr. 400 din 30 martie 2009, emitentul celor două acte administrative fiscal, fiind Primul Ministru în virtutea atribuțiilor ce-i revin în această calitate, conform art. 19 din Legea nr. 90/2001 și art. 33 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 391/2007. De asemenea, a reținut instanța de fond, este lipsit de capacitate procesuală pasivă și pârâtul Ministerul Administrației și Internelor, întrucât nici unul dintre actele administrative contestate nu este emis de acest pârât, iar notele de fundamentare la H.G. nr. 248/2009, nr. 250/2009 și nr. 251/2009 și referatul de aprobare la Decizia nr. 336/2009 nu pot fi reținute ca operațiuni administrative care să producă efecte de suspendare de sine stătătoare în înțelesul art. 2 lit. c) și art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Cât privește calitatea procesuală pasivă a pârâților P.V. și T.C., prima instanță a statuat că prin H.G. nr. 249/2009 și H.G. nr. 251/2009, aceștia au fost numiți cu caracter temporar în funcția publică de subprefecți ai județului Mureș, cele două Hotărâri de Guvern fiind contestate, inclusiv legalitatea acestora, de către reclamantă, astfel că au calitate procesuală pasivă în cauză, concluzia impunându-se și din rațiuni de opozabilitate a efectelor hotărârii judecătorești ce va fi pronunțată în cauză.

În raport de dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care prevăd că „înainte de a se adresa instanței de judecată, cel vătămat într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea în tot sau în parte a acestuia”, dispoziții ce nu au fost respectate de către reclamantă, prima instanță a reținut că în lipsa plângerii prealabile prevăzută de acest text de lege, acțiunea formulată și precizată de reclamantă este inadmisibilă. Cât privește Decizia nr. 400 din 31 martie 2009, obiect al precizării de acțiune, prima instanță a apreciat că acțiunea este prematur formulată, din moment ce reclamanta nu a așteptat să primească răspunsul la reclamația administrativă formulată și nici împlinirea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, în termen legal, reclamanta criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, invocând motivele de modificare prevăzute de art. 304 pct. 9 și art. 10 C. proc. civ., „hotărârea pronunțată este lipsită de temei legal, ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii”, respectiv „instanța nu s-a pronunțat asupra unui mijloc de apărare sau asupra unei dovezi administrate, care erau hotărâtoare pentru dezlegarea pricinii”. A fost invocat și textul art. 304 1 C. proc. civ., cauza urmând a fi analizată sub toate aspectele. Recurenta-reclamantă prin motivele de recurs formulate, susține în esență următoarele: - admițând excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerul Administrației și Internelor instanța de fond a aplicat greșit legea, deoarece cu privire la H.G.

nr. 250, 249 și 252/2009 ministrul a emis Notele de fundamentare care au generat modificarea raportului de serviciu al acesteia, mobilizarea sa făcându-se în scopul „eficientizării activității autorităților și instituțiilor publice, la solicitarea ministrului administrației și internelor, pentru funcții de prefect și subprefect”. - admiterea în parte a excepției lipsei calității procesuale a Guvernul României în ceea ce privește petitul vizând anularea Deciziilor nr. 336 din 11 martie 2009 și nr. 400 din 30 martie 2009 emise de Primul Ministru este incorectă, Guvernul României având și el calitatea procesuală pasivă alături de Primul Ministru, care este de fapt reprezentantul Guvernului, iar cu privire la H.G.

nr. 250, 249 și 251/2009, deasemeni au calitate procesuală pasivă pentru că aparatul de lucru al Guvernului prin Secretariatul General a asigurat ambelor categorii de acte derularea operațiunilor tehnico-judiciare; - cererea de chemare în judecată, precizată, susține recurenta-reclamantă a fost respinsă ca inadmisibilă, în contradictoriu cu pârâții chemați în judecată, mai puțin cu Ministerul Administrației și Internelor, față de care s-a reținut lipsa calității procesuale pasive, ceea ce echivalează cu o nepronunțare a instanței în raport de acest pârât; - admiterea excepției inadmisibilității acțiunii este o gravă eroare de fapt și de drept, în aplicarea legii, la dosar existând dovezile răspunsului autorității pârâte la reclamația administrativă, dovada îndeplinirii procedurii prealabile fiind pe deplin făcută în raport de prima zi de înfățișare – 23 iulie 2009, care nu se poate confunda cu primul termen de judecată – 10 aprilie 2009. Din moment ce la prima zi de înfățișare au fost complinite condițiile existenței plângerii prealabile, inclusiv a răspunsurilor autorităților emitente, acest fapt fiind determinat de lipsa oricăror comunicări a actelor administrative, instanța de fond nu putea reține ca nefiind îndeplinită condiția plângerii prealabile.

Au depus întâmpinări Ministerul Administrației și Internelor și Guvernul României, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii instanței de fond ca fiind legală și temeinică. Recursul este nefondat astfel că va fi respins în baza art. 312 C. proc. civ., potrivit considerentelor ce se vor arăta în continuare. Contrar celor susținute de recurenta-reclamantă, excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Guvernul României și Ministerul Administrației și Internelor a primit o rezolvare corectă din partea instanței de fond. Calitatea procesuală pasivă presupune existența identității între persoana pârâtului și cel despre care se pretinde că este obligat în raportul juridic dedus judecății.

În cadrul unui litigiu având ca obiect o acțiune pronunțată în temeiul art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, o autoritate publică poate avea calitate de pârât numai în măsura în care are calitatea de emitent al actului administrativ contestat sau nu a soluționat în termenul legal ori a refuzat nejustificat să rezolve o cerere a reclamantului referitor la un drept sau la un interes legitim. Ca atare, așa cum în mod corect a reținut instanța de fond, Guvernul României nu poate avea calitate procesuală pasivă în raport de deciziile nr. 336 din 11 martie 2009 și nr. 400 din 30 martie 2009, decizii care au fost emise de către Primul Ministru, în funcție de atribuțiile exclusive ce-i revin în această calitate potrivit art. 19 din Legea nr. 90/2001 și art. 33 alin. (1) lit. d) din H.G.

nr. 341/2007. Susținerea recurentei-reclamante, cum că, potrivit art. 11 din Legea nr. 90/2001 Guvernul României are ca atribuție „exercitarea conducerii generale a administrației publice” fiind reprezentat în fața instanțelor de judecată de către Secretariatul General al Guvernului, iar Primul Ministru, potrivit art. 102 din această lege (90/2001) este „conducătorul și coordonatorul activității membrilor Guvernului României”, ceea ce conferă calitate procesuală pasivă Guvernului României chiar și pentru actele emise de Primul Ministru, nu poate fi primită, atâta timp cât, așa cum s-a precizat, această calitate este dată pârâtului efectiv de calitatea de „emitent al actului administrativ contestat”, practica instanțelor de contencios administrativ fiind constantă în acest sens.

Același argument a fost avut în vedere de către instanța de fond și în situația pârâtului Ministerul Administrației și Internelor, pentru care s-a constatat în mod corect lipsa calității procesuale pasive în proces, acesta nefiind emitentul actelor administrative a căror suspendare, respectiv anulare, s-a solicitat. Precizarea făcută de recurenta-pârâtă în sensul că deși nu este emitentul direct al H.G. nr. 250 din 11 martie 2009, H.G. nr. 249 din 11 martie 2009 și H.G. nr. 251/2009, din punctul de vedere al normelor de tehnică legislativă este generatorul și autorul acestora, prin ministrul său, deoarece prin Notele de fundamentare a fundamentat și generat modificarea raportului de serviciu al recurentei, iar cele trei hotărâri de guvern au fost contrasemnate de vice-priministrul și ministrul administrației și internelor, nu constituie un argument convingător pentru a reține calitatea procesuală pasivă a Ministerului Administrației și Internelor în cauză.

Așa cum bine a reținut prima instanță, operațiunile administrative despre care vorbește recurenta-reclamantă, nu produc efecte de sine stătătoare în înțelesul art. 2 lit. c) și art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, ele au stat la baza emiterii actelor administrative supuse judecății, chiar și legalitatea acestora neputând fi verificată decât în cadrul verificării legalității actului administrativ emis în final. Cât privește respingerea acțiunii formulată și precizată, ca inadmisibilă, pentru lipsa plângerii prealabile, trebuie reținut că rezolvarea dată de instanța de fond este legală și temeinică. Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ stabilește imperativ și fără echivoc condițiile exercitării acțiunii în contencios administrativ, art. 7 alin. (1) condiționând introducerea acțiunii de îndeplinirea procedurii prealabile, condiție obligatorie, a cărei neîndeplinire afectează însuși exercițiul dreptului la acțiune în contencios administrativ.

Or, recurenta-reclamantă s-a adresat instanței de contencios administrativ la data de 16 martie 2009 fără ca în prealabil să se adreseze autorității emitente pentru a solicita revocarea în tot au în parte a actelor administrative atacate în termen de 30 de zile de la comunicarea acestora, deci cu nerespectarea condiției impusă de art. 7 din lege. Este adevărat, că pe parcursul judecării cauzei s-a adresat cu reclamanții administrative autorităților emitente a actelor administrative contestate, primind și răspunsurile cu nr. 15 A/2836/CA din 19 mai 2009 de la Secretariatul General al Guvernului României, nr. 819/Adm din 22 mai 2009 de la Ministerul Administrației și Internelor și adresa nr. 1890978 din 20 mai 2009 de la A.N.A.F., însă acest comportament al său nu suplinește absența plângerii prealabile la momentul introducerii acțiunii.

Rațiunea pentru care textul de lege - art. 7 - prevede ca o condiție obligatorie, anterior introducerii acțiunii, parcurgerea procedurii prealabile administrative, urmărește de fapt evitarea unor litigii privind posibilitatea pentru emitentul actului de a-l revoca dacă va considera că este nelegal, iar pentru destinatarul actului de a aprecia, după ce primește răspuns de la autoritatea publică respectivă, dacă se mai impune promovarea unei acțiuni în justiție.

Chiar denumirea procedurii indică faptul că trebuie îndeplinite „în prealabil”, astfel încât toate justificările pe care recurenta-reclamantă încearcă să le aducă cu privire la legalitatea procedurii prealabile formulate în cursul procesului, după introducerea acțiunii, nu au nici o rațiune legală, și cu atât mai mult susținerea că momentul în raport de care trebuie considerată a fi îndeplinită procedura prealabilă este raportat la prima zi de înfățișare, când părțile legal citate pot pune concluzii (23 iulie 2009) și nu data introducerii acțiunii ( 16 martie 2009). Cât privește aprecierea instanței ca fiind prematură acțiunea recurentei-reclamante cu privire la anularea Deciziei nr. 400 din 30 martie 2009 (care reprezintă de fapt o completare a acțiunii pe parcursul procesului la data de 21 aprilie 2009), instanța de fond, în acord cu practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, a stabilit în mod corect acest fapt, deoarece recurenta-reclamantă și-a precizat acțiunea cu această cerere fără a mai aștepta răspunsul de la autoritatea emitentă și nici împlinirea termenului legal de 30 de zile prevăzut de art. 8 din Legea contenciosului administrativ.

Pe de altă parte, Decizia nr. 400 din 30 martie 2009 prin care au fost stabilite atribuțiile recurentei-reclamante în cadrul Secretariatului General al Guvernului la nivelul județului Olt, este un act subsecvent H.G. nr. 250 din 11 martie 2009 prin care s-a aplicat mobilitatea acesteia din funcția publică de subprefect al Județului Mureș în funcția publică de inspector guvernamental, pentru care recurenta-reclamantă nu a efectuat procedura prealabilă condiție obligatorie, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ. Așadar, în mod legal instanța de fond a statuat asupra inadmisibilității acțiunii în contencios administrativ formulată de reclamanta P.Z., respingând acțiunea în contradictoriu cu Guvernul României, Primul Ministru al Guvernului României, prin Secretariatul General al Guvernului, P.V.

și T.C. Față de Ministerul Administrației și Internelor, instanța a respins acțiunea ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă ca urmare a admiterii acestei excepții, instanța deci pronunțându-se și în raport de pârâtul Ministerul Administrației și Internelor, contrar celor susținute de recurentă. Pentru toate aceste considerente, constatând că recursul declarat de reclamanta P.Z. împotriva sentinței instanței de fond nr. 105 din 23 iulie 2009 este nefondat, în baza art. 312 C. proc. civ., acesta va fi respins, menținându-se ca legală și temeinică sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de P.Z. împotriva sentinței nr. 105 din 23 iulie 2009 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 24 martie 2010.