ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1672/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1672/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin sentința nr. 105 din 23 iulie 2009,

Curtea de Apel Târgu Mureș, secția comercială, de contencios

administrativ și fiscal, a admis excepția lipsei calității

procesuale pasive a Ministerului Administrației și Internelor și

a Guvernului României, pentru acesta din urmă numai în ceea ce

privește capătul de cerere privind anularea deciziilor nr. 336 din 11

martie 2009 și nr. 400 din 30 martie 2009 emise de Primul Ministru,

respingând acțiunea față de acești pârâți ca fiind

îndreptată împotriva unor persoane lipsite de calitate procesuală

pasivă.

Față de pârâții P.V.

și T.C.M., prima instanță a respins excepția lipsei

calității procesuale pasive a acestora.

Cererea de chemare în judecată

formulată și precizată de reclamanta P.Z. în contradictoriu cu

pârâții Guvernul României, Primul Ministru al Guvernului României, prin

Secretariatul General al Guvernului, având ca obiect suspendarea

executării H.G. nr. 250 din 11 martie 2009, a deciziei nr. 336 din 11 martie 2009, a H.G. nr. 249 din 11 martie 2007 și H.G. nr. 251

din 11 martie 2009, anularea acestor acte administrative, precum și a

Deciziei nr. 400 din 30 martie 2009, act subsecvent H.G. nr. 250 din 11 martie

2009 și recunoașterea calității de înalt funcționar

public, titular al funcției de subprefect al județului Mureș,

potrivit Deciziei nr. 579 din 29 decembrie 2005, reintegrarea în funcția

publică deținută și repararea pagubei ce i-a fost

cauzată prin emiterea actelor administrative atacate, a fost respinsă

ca inadmisibilă.

Pentru a pronunța această

sentință, prima instanță a reținut că prin H.G. nr.

250 din 11 martie 2009 s-a aplicat mobilitatea pentru doamna P.Z. din

funcția publică de subprefect al județului Mureș în

funcția publică de inspector guvernamental, iar prin decizia nr. 336

din 11 martie 2009 emisă de Primul Ministru, reclamanta a fost numită

în funcția publică de inspector guvernamental, atribuțiile

acestea în cadrul Secretariatului General al Guvernului la nivelul

județului Olt, fiind stabilite prin decizia nr. 400 din 30 martie 2009.

Prin H.G. nr. 249 din 11 martie 2009,

pentru exercitarea cu caracter temporar a funcției publice de subprefect

al județului Mureș a fost numit domnul P.V.

A reținut instanța de fond

că este întemeiată excepția lipsei calității

procesuale pasive a Guvernului României în raport de Deciziile nr. 336 din 11

martie 2009 și nr. 400 din 30 martie 2009, emitentul celor două acte

administrative fiscal, fiind Primul Ministru în virtutea atribuțiilor ce-i

revin în această calitate, conform art. 19 din Legea nr. 90/2001 și

art. 33 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 391/2007.

De asemenea, a reținut instanța

de fond, este lipsit de capacitate procesuală pasivă și pârâtul

Ministerul Administrației și Internelor, întrucât nici unul dintre

actele administrative contestate nu este emis de acest pârât, iar notele de

fundamentare la H.G. nr. 248/2009, nr. 250/2009 și nr. 251/2009 și

referatul de aprobare la Decizia nr. 336/2009 nu pot fi reținute ca

operațiuni administrative care să producă efecte de suspendare

de sine stătătoare în înțelesul art. 2 lit. c) și art. 18

alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Cât privește calitatea

procesuală pasivă a pârâților P.V. și T.C., prima

instanță a statuat că prin H.G. nr. 249/2009 și H.G. nr. 251/2009,

aceștia au fost numiți cu caracter temporar în funcția

publică de subprefecți ai județului Mureș, cele două Hotărâri

de Guvern fiind contestate, inclusiv legalitatea acestora, de către

reclamantă, astfel că au calitate procesuală pasivă în

cauză, concluzia impunându-se și din rațiuni de opozabilitate a

efectelor hotărârii judecătorești ce va fi pronunțată

în cauză.

În raport de dispozițiile art. 7

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care prevăd că „înainte de a se

adresa instanței de judecată, cel vătămat într-un drept al

său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual

trebuie să solicite autorității publice emitente sau

autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în

termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea în tot sau

în parte a acestuia”, dispoziții ce nu au fost respectate de către

reclamantă, prima instanță a reținut că în lipsa

plângerii prealabile prevăzută de acest text de lege, acțiunea

formulată și precizată de reclamantă este

inadmisibilă.

Cât privește Decizia nr. 400 din 31

martie 2009, obiect al precizării de acțiune, prima

instanță a apreciat că acțiunea este prematur

formulată, din moment ce reclamanta nu a așteptat să

primească răspunsul la reclamația administrativă

formulată și nici împlinirea termenului de 30 de zile prevăzut

de art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Împotriva acestei sentințe a

declarat recurs, în termen legal, reclamanta criticând-o pentru nelegalitate

și netemeinicie, invocând motivele de modificare prevăzute de art. 304

pct. 9 și art. 10 C. proc. civ., „hotărârea pronunțată este

lipsită de temei legal, ori a fost dată cu încălcarea sau

aplicarea greșită a legii”, respectiv „instanța nu s-a

pronunțat asupra unui mijloc de apărare sau asupra unei dovezi

administrate, care erau hotărâtoare pentru dezlegarea pricinii”.

A fost invocat și textul art. 304

1

C. proc. civ., cauza urmând a fi analizată sub toate aspectele.

Recurenta-reclamantă prin motivele

de recurs formulate, susține în esență următoarele:

- admițând excepția lipsei

calității procesuale pasive a Ministerul Administrației și

Internelor instanța de fond a aplicat greșit legea, deoarece cu

privire la H.G. nr. 250, 249 și 252/2009 ministrul a emis Notele de

fundamentare care au generat modificarea raportului de serviciu al acesteia,

mobilizarea sa făcându-se în scopul „eficientizării activității

autorităților și instituțiilor publice, la solicitarea

ministrului administrației și internelor, pentru funcții de

prefect și subprefect”.

- admiterea în parte a excepției

lipsei calității procesuale a Guvernul României în ceea ce

privește petitul vizând anularea Deciziilor nr. 336 din 11 martie 2009

și nr. 400 din 30 martie 2009 emise de Primul Ministru este

incorectă, Guvernul României având și el calitatea procesuală

pasivă alături de Primul Ministru, care este de fapt reprezentantul

Guvernului, iar cu privire la H.G. nr. 250, 249 și 251/2009, deasemeni au

calitate procesuală pasivă pentru că aparatul de lucru al

Guvernului prin Secretariatul General a asigurat ambelor categorii de acte

derularea operațiunilor tehnico-judiciare;

- cererea de chemare în judecată,

precizată, susține recurenta-reclamantă a fost respinsă ca

inadmisibilă, în contradictoriu cu pârâții chemați în

judecată, mai puțin cu Ministerul Administrației și

Internelor, față de care s-a reținut lipsa calității

procesuale pasive, ceea ce echivalează cu o nepronunțare a

instanței în raport de acest pârât;

- admiterea excepției

inadmisibilității acțiunii este o gravă eroare de fapt

și de drept, în aplicarea legii, la dosar existând dovezile răspunsului

autorității pârâte la reclamația administrativă, dovada îndeplinirii

procedurii prealabile fiind pe deplin făcută în raport de prima zi de

înfățișare – 23 iulie 2009, care nu se poate confunda cu primul

termen de judecată – 10 aprilie 2009.

Din moment ce la prima zi de

înfățișare au fost complinite condițiile existenței

plângerii prealabile, inclusiv a răspunsurilor autorităților

emitente, acest fapt fiind determinat de lipsa oricăror comunicări a

actelor administrative, instanța de fond nu putea reține ca nefiind îndeplinită

condiția plângerii prealabile.

Au depus întâmpinări Ministerul

Administrației și Internelor și Guvernul României, solicitând

respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii

instanței de fond ca fiind legală și temeinică.

Recursul este nefondat astfel că va

fi respins în baza art. 312 C. proc. civ., potrivit considerentelor ce se vor

arăta în continuare.

Contrar celor susținute de

recurenta-reclamantă, excepția lipsei calității procesuale

pasive a pârâților Guvernul României și Ministerul

Administrației și Internelor a primit o rezolvare corectă din

partea instanței de fond.

Calitatea procesuală pasivă

presupune existența identității între persoana pârâtului și

cel despre care se pretinde că este obligat în raportul juridic dedus

judecății.

În cadrul unui litigiu având ca obiect o

acțiune pronunțată în temeiul art. 1 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ, o autoritate publică poate avea calitate de

pârât numai în măsura în care are calitatea de emitent al actului

administrativ contestat sau nu a soluționat în termenul legal ori a

refuzat nejustificat să rezolve o cerere a reclamantului referitor la un

drept sau la un interes legitim.

Ca atare, așa cum în mod corect a

reținut instanța de fond, Guvernul României nu poate avea calitate

procesuală pasivă în raport de deciziile nr. 336 din 11 martie 2009

și nr. 400 din 30 martie 2009, decizii care au fost emise de către

Primul Ministru, în funcție de atribuțiile exclusive ce-i revin în

această calitate potrivit art. 19 din Legea nr. 90/2001 și art. 33

alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 341/2007.

Susținerea recurentei-reclamante, cum

că, potrivit art. 11 din Legea nr. 90/2001 Guvernul României are ca

atribuție „exercitarea conducerii generale a administrației publice” fiind

reprezentat în fața instanțelor de judecată de către

Secretariatul General al Guvernului, iar Primul Ministru, potrivit art. 102 din

această lege (90/2001) este „conducătorul și coordonatorul activității

membrilor Guvernului României”, ceea ce conferă calitate procesuală

pasivă Guvernului României chiar și pentru actele emise de Primul

Ministru, nu poate fi primită, atâta timp cât, așa cum s-a precizat,

această calitate este dată pârâtului efectiv de calitatea de „emitent

al actului administrativ contestat”, practica instanțelor de contencios

administrativ fiind constantă în acest sens.

Același argument a fost avut în

vedere de către instanța de fond și în situația pârâtului

Ministerul Administrației și Internelor, pentru care s-a constatat în

mod corect lipsa calității procesuale pasive în proces, acesta nefiind

emitentul actelor administrative a căror suspendare, respectiv anulare,

s-a solicitat.

Precizarea făcută de

recurenta-pârâtă în sensul că deși nu este emitentul direct al

H.G. nr. 250 din 11 martie 2009, H.G. nr. 249 din 11 martie 2009 și H.G. nr.

251/2009, din punctul de vedere al normelor de tehnică legislativă

este generatorul și autorul acestora, prin ministrul său, deoarece

prin Notele de fundamentare a fundamentat și generat modificarea

raportului de serviciu al recurentei, iar cele trei hotărâri de guvern au

fost contrasemnate de vice-priministrul și ministrul administrației

și internelor, nu constituie un argument convingător pentru a

reține calitatea procesuală pasivă a Ministerului

Administrației și Internelor în cauză.

Așa cum bine a reținut prima

instanță, operațiunile administrative despre care vorbește

recurenta-reclamantă, nu produc efecte de sine stătătoare în

înțelesul art. 2 lit. c) și art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004,

ele au stat la baza emiterii actelor administrative supuse judecății,

chiar și legalitatea acestora neputând fi verificată decât în cadrul

verificării legalității actului administrativ emis în final.

Cât privește respingerea

acțiunii formulată și precizată, ca inadmisibilă,

pentru lipsa plângerii prealabile, trebuie reținut că rezolvarea

dată de instanța de fond este legală și temeinică.

Legea nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ stabilește imperativ și fără echivoc

condițiile exercitării acțiunii în contencios administrativ,

art. 7 alin. (1) condiționând introducerea acțiunii de îndeplinirea

procedurii prealabile, condiție obligatorie, a cărei neîndeplinire

afectează însuși exercițiul dreptului la acțiune în

contencios administrativ.

Or, recurenta-reclamantă s-a adresat

instanței de contencios administrativ la data de 16 martie 2009

fără ca în prealabil să se adreseze autorității emitente

pentru a solicita revocarea în tot au în parte a actelor administrative atacate

în termen de 30 de zile de la comunicarea acestora, deci cu nerespectarea

condiției impusă de art. 7 din lege.

Este adevărat, că pe parcursul

judecării cauzei s-a adresat cu reclamanții administrative

autorităților emitente a actelor administrative contestate, primind

și răspunsurile cu nr. 15 A/2836/CA din 19 mai 2009 de la Secretariatul General al Guvernului României, nr. 819/Adm din 22 mai 2009 de la Ministerul Administrației și Internelor și adresa nr. 1890978 din 20 mai 2009

de la A.N.A.F., însă acest comportament al său nu suplinește

absența plângerii prealabile la momentul introducerii acțiunii.

Rațiunea pentru care textul de lege

- art. 7 - prevede ca o condiție obligatorie, anterior introducerii

acțiunii, parcurgerea procedurii prealabile administrative,

urmărește de fapt evitarea unor litigii privind posibilitatea pentru

emitentul actului de a-l revoca dacă va considera că este nelegal,

iar pentru destinatarul actului de a aprecia, după ce primește

răspuns de la autoritatea publică respectivă, dacă se mai

impune promovarea unei acțiuni în justiție.

Chiar denumirea procedurii indică

faptul că trebuie îndeplinite „în prealabil”, astfel încât toate

justificările pe care recurenta-reclamantă încearcă să le

aducă cu privire la legalitatea procedurii prealabile formulate în cursul

procesului, după introducerea acțiunii, nu au nici o rațiune

legală, și cu atât mai mult susținerea că momentul în

raport de care trebuie considerată a fi îndeplinită procedura

prealabilă este raportat la prima zi de înfățișare, când

părțile legal citate pot pune concluzii (23 iulie 2009) și nu

data introducerii acțiunii ( 16 martie 2009).

Cât privește aprecierea

instanței ca fiind prematură acțiunea recurentei-reclamante cu

privire la anularea Deciziei nr. 400 din 30 martie 2009 (care reprezintă

de fapt o completare a acțiunii pe parcursul procesului la data de 21

aprilie 2009), instanța de fond, în acord cu practica Înaltei Curți

de Casație și Justiție, a stabilit în mod corect acest fapt,

deoarece recurenta-reclamantă și-a precizat acțiunea cu

această cerere fără a mai aștepta răspunsul de la

autoritatea emitentă și nici împlinirea termenului legal de 30 de

zile prevăzut de art. 8 din Legea contenciosului administrativ.

Pe de altă parte, Decizia nr. 400

din 30 martie 2009 prin care au fost stabilite atribuțiile

recurentei-reclamante în cadrul Secretariatului General al Guvernului la

nivelul județului Olt, este un act subsecvent H.G. nr. 250 din 11 martie

2009 prin care s-a aplicat mobilitatea acesteia din funcția publică

de subprefect al Județului Mureș în funcția publică de

inspector guvernamental, pentru care recurenta-reclamantă nu a efectuat

procedura prealabilă condiție obligatorie, înainte de a se adresa instanței

de contencios administrativ.

Așadar, în mod legal instanța

de fond a statuat asupra inadmisibilității acțiunii în

contencios administrativ formulată de reclamanta P.Z., respingând

acțiunea în contradictoriu cu Guvernul României, Primul Ministru al

Guvernului României, prin Secretariatul General al Guvernului, P.V. și T.C.

Față de Ministerul

Administrației și Internelor, instanța a respins acțiunea

ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsite de calitate

procesuală pasivă ca urmare a admiterii acestei excepții,

instanța deci pronunțându-se și în raport de pârâtul Ministerul

Administrației și Internelor, contrar celor susținute de

recurentă.

Pentru toate aceste considerente,

constatând că recursul declarat de reclamanta P.Z. împotriva

sentinței instanței de fond nr. 105 din 23 iulie 2009 este nefondat, în

baza art. 312 C. proc. civ., acesta va fi respins, menținându-se ca

legală și temeinică sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de P.Z.

împotriva sentinței nr. 105 din 23 iulie 2009 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția comercială, de contencios administrativ

și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 24 martie 2010.