ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5865/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5865/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată la 28 septembrie

2009 și precizată la 19 mai 2010, reclamantul B.V. a solicitat ca în

contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Primul-Ministru și Secretariatul

General al Guvernului să se dispună anularea H.G. nr. 195/2009 privind

aplicarea mobilității din funcția publică de prefect al județului Gorj în

funcția publică de inspector guvernamental, a Deciziei nr. 282/2009 și a

Deciziei nr. 442/2009 privind numirea prin mobilitate a reclamantului în

funcția publică de inspector guvernamental, cu repunerea acestuia în situația

anterioară emiterii actelor administrative contestate.

În motivarea

acțiunii, reclamantul a arătat că prin Hotărârea Guvernului nr. 195/2009 a fost

eliberat în mod abuziv din funcția de prefect al județului Gorj, fără a i se

comunica motivele măsurii dispuse. Reclamantul a mai arătat că mobilitatea a

fost aplicată în cazul său cu încălcarea dispozițiilor art. 27 alin. (3) lit.

b) din H.G. nr. 341/2007, ignorându-se calitatea sa de avertizor în interesul

legii și faptul că se afla în concediu medical la data eliberării din funcție.

Pârâtul

Primul-Ministru al României a invocat excepția lipsei calității sale procesuale

pasive în cererea de anulare a H.G. nr. 195/2009 și excepția lipsei procedurii

prealabile pentru cererea de anulare a Deciziei nr. 442/2009.

Pârâții Guvernul

României și Secretariatul General al Guvernului au invocat excepția lipsei

calității lor procesuale pasive în cererea de anulare a Deciziilor nr. 282/2009

și nr. 442 din 30 martie 2009, arătând că nu sunt emitenții deciziilor atacate,

iar calitatea de parte în proces trebuie să corespundă calității de titular al

dreptului, respectiv al obligației din raportul juridic de drept material dedus

judecății.

La data de 24

februarie 2010, Ministerul Administrației și Internelor a formulat cerere de

intervenție în interesul pârâtului Guvernul României și a solicitat respingerea

acțiunii ca nefondată, motivând că prin măsura adoptată cu privire la

mobilitatea înalților funcționari publici nu s-a adus atingere unui drept

recunoscut de lege sau unui interes legitim al reclamantului.

Curtea de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a pronunțat

Sentința civilă nr. 2420 din 19 mai 2010, prin care a admis excepția lipsei

calității procesuale pasive a pârâtului Secretariatul General al Guvernului și

a respins acțiunea formulată de reclamant împotriva acestui pârât, a admis

excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României în

cererea de anulare a Deciziilor nr. 442/2009 și nr. 282/2009 și excepția lipsei

calității procesuale pasive a pârâtului Primul-Ministru al României în cererea

de anulare a Hotărârii Guvernului nr. 195/2009, respingând excepția lipsei

plângerii prealabile.

Prin aceeași sentință,

a fost admisă acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâții Guvernul României

și Primul-Ministru, au fost anulate H.G. nr. 195/2009, Deciziile nr. 282/2009

și nr. 442/2009 emise de Primul-Ministru, s-a dispus reintegrarea reclamantului

în funcția de prefect al județului Gorj, deținută anterior emiterii actelor

anulate și a fost respinsă ca nefondată cererea de intervenție formulată de

Ministerul Administrației și Internelor.

Excepția lipsei

calității procesuale pasive a pârâtului Secretariatul General al Guvernului a

fost admisă de instanța de fond, reținând că acesta nu a emis actele contestate

în cauză și nu este parte în raportul juridic de drept administrativ stabilit

pentru exercitarea funcției publice deținute de reclamant.

Pentru aceleași

considerente, a fost admisă excepția lipsei calității procesuale pasive a

pârâtului Guvernul României în cererea de anulare a Deciziilor nr. 282/2009 și

nr. 442/2009, precum și excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului

Primul-Ministru în cererea de anulare a H.G. nr. 195/2009.

Excepția lipsei

plângerii prealabile a fost respinsă, cu motivarea că reclamantul a dovedit

îndeplinirea procedurii administrative cu privire la toate actele

administrative deduse judecății.

Pe fondul cauzei,

instanța de fond a apreciat că actele întocmite pentru aplicarea mobilității în

privința reclamantului nu cuprind o motivare adecvată a măsurilor adoptate,

existând numai o presupunere cu privire la incidența dispozițiilor art. 87

alin. (1) lit. a) din Legea nr. 188/1999 și art. 27 alin. (1) lit. a) din H.G.

nr. 341/2007 referitoare la eficientizarea activității autorităților și

instituțiilor publice sau a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. b) din Legea

nr. 188/1999 și art. 27 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 341/2007 referitoare la

modificarea raporturilor de serviciu în interes public.

Caracterul

discreționar al măsurilor adoptate de pârâți a fost constatat și față de

împrejurarea că, la momentul aplicării mobilității prin H.G. nr. 195 din 4

martie 2009, nu s-a stabilit care va fi înalta funcție publică ocupată de

reclamant și că aceasta a fost determinată după aproape o lună, prin Decizia

nr. 442 din 30 martie 2009 de numire în funcția de inspector guvernamental la

nivelul județului Brașov pentru exercitarea de atribuții din sfera de

competență a Ministerului Transporturilor și Infrastructurii.

Deși s-a recunoscut

competența exclusivă a pârâților de a dispune modalitățile prin care se

realizează mobilitatea înalților funcționari publici, instanța de fond a

considerat că actele administrative contestate reprezintă măsuri care depășesc

limita puterii discreționare conferite autorității publice, plasându-se în zona

arbitrariului, astfel că este întrunită ipoteza normei cuprinse în art. 2 alin.

(1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, care definește abuzul de putere ca fiind

exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea

limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și

libertăților cetățenilor.

Ca urmare a admiterii

acțiunii formulate de reclamant, a fost respinsă ca nefondată cererea de

intervenție accesorie formulată de Ministerul Administrației și Internelor în

interesul pârâtului Guvernul României.

Prin încheierea dată

în același dosar, în ședința publică de la 09 februarie 2011, a fost respinsă

ca neîntemeiată cererea formulată de reclamantul B.V. pentru învestirea cu

formulă executorie a Sentinței civile nr. 2420 din 19 mai 2010, avându-se în

vedere dispozițiile art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora

recursul declarat împotriva hotărârii pronunțate de instanța de contencios

administrativ suspendă executarea.

Împotriva acestei

încheieri, a declarat recurs reclamantul, solicitând modificarea încheierii, în

sensul admiterii cererii de învestire cu formulă executorie a Sentinței civile

nr. 2420 din 19 mai 2010, arătând că judecătorul fondului a aplicat greșit

dispozițiile art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care

acestea nu prevăd suspendarea executării silite din cauza declarării

recursului, iar la data cererii de învestire cu formulă executorie nici nu era

înregistrată o cerere de recurs în cauză.

Recurentul-reclamant

a mai arătat că, față de caracterul mixt, de drept administrativ și de dreptul

muncii al raportului său de funcție, instanța de fond avea obligația să aplice

dispozițiile art. 278 C. proc. civ., potrivit cărora, hotărârea dată cu privire

la drepturile salariale este executorie de drept.

Împotriva Sentinței

civile nr. 2420 din 19 mai 2010 au declarat recurs pârâții Guvernul României,

Primul-Ministru al României și intervenientul Ministerul Administrației și

Internelor, solicitând ca în temeiul dispozițiilor art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ., să fie modificată hotărârea atacată, în sensul respingerii

cererii reclamantului de anulare a H.G. nr. 195/2009 și a Deciziilor nr.

282/2009 și nr. 442/2009 emise de Primul-Ministru.

Recurenții au

criticat soluția de anulare a H.G. nr. 195/2009, arătând că aceasta a fost

adoptată cu respectarea principiului mobilității în funcție a înalților

funcționari publici, prevăzut de art. 93 din Legea nr. 188/1999, republicată,

și art. 29 din H.G. nr. 341/2007.

Conform acestei

reglementări, s-a arătat că autoritățile publice au competența exclusivă de a

dispune mutarea unui înalt funcționar public dintr-o funcție publică

corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici în alta, fără ca

dispunerea acestei măsuri să fie condiționată de acordul înalților funcționari

publici. De asemenea, s-a arătat că această modificare a raportului de serviciu

nu echivalează cu o retrogradare, deoarece mobilitatea în vederea

eficientizării activității instituției publice este una din obligațiile pe care

un înalt funcționar public trebuie să le execute în virtutea funcției pe care o

îndeplinește.

Recurenții au arătat

că în mod greșit s-a reținut în sentința atacată nelegalitatea H.G. nr.

195/2009 pentru nerespectarea cerințelor de formă prevăzute în Legea nr.

24/2000 și în H.G. nr. 1226/2007 de aprobare a Regulamentului privind

procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea

proiectelor de acte normative spre adoptare.

Recurenții au

criticat și concluzia instanței de fond privind adoptarea H.G. nr. 195/2009 cu

exces de putere, motivând că acest act administrativ fost emis prin exercitarea

în limitele conferite de lege a dreptului de apreciere de care dispune

autoritatea publică, iar nu în mod arbitrar și discreționar.

Cu privire la

Deciziile nr. 282/2009 și nr. 442/2009, s-a susținut că a fost de asemenea în

mod greșit admisă cererea de anulare, fără a se avea în vedere că acestea sunt

acte administrative subsecvente H.G. nr. 195/2009, care au fost emise de

Primul-Ministru în limitele atribuțiilor sale și cu respectarea prevederilor

art. 19 din Legea nr. 90/2001, ale art. 19 alin. (1) lit. b) din Legea nr.

188/1999, republicată, și art. 33 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 341/2007.

Astfel, s-a învederat

că, Decizia nr. 282/2009 a fost emisă avându-se în vedere măsurile luate de

reorganizare a aparatului de lucru al Guvernului ca o structură performantă și

competitivă în raport cu structurile din țările membre ale Uniunii Europene,

iar prin Decizia nr. 442/2009 i-au fost stabilite atribuțiile reclamantului în

calitate de inspector guvernamental în cadrul Secretariatului General al

Guvernului.

Analizând actele și

lucrările dosarului, în raport și cu dispozițiile art. 304 și art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat de

reclamantul B.V. împotriva încheierii date în ședința publică de la 09

februarie 2011, constatându-se că nu erau îndeplinite în cauză cerințele impuse

de lege pentru învestirea cu formulă executorie a unei hotărâri judecătorești.

Potrivit

dispozițiilor art. 22 din Legea nr. 554/2004, hotărârile judecătorești

definitive și irevocabile prin care s-au respins acțiunile formulate în baza

acestei legi și s-au acordat cheltuieli de judecată se învestesc cu formulă

executorie și se execută silit, conform dreptului comun.

În art. 24 alin. (1)

din aceeași lege, se prevede că, dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea

publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul

administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni

administrative, executarea hotărârii definitive și irevocabile se face în

termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în

cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.

Din interpretarea

coroborată a acestor dispoziții legale, rezultă că se învestesc cu formulă

executorie numai hotărârile prevăzute de art. 22, întrucât celelalte hotărâri

intră sub incidența prevederilor art. 24 din lege, nefiind necesară învestirea

lor cu formulă executorie, justificat de faptul că acestea se execută de drept,

în temeiul legii, în termenul prevăzut în cuprinsul lor, iar în lipsa unui

astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a

hotărârii.

Față de specificul

executării hotărârii judecătorești în materia contenciosului administrativ,

instanța de fond a respins întemeiat cererea formulată de recurentul-reclamant

pentru învestirea cu formulă executorie a Sentinței civile nr. 2420 din 19 mai

2010.

Astfel, s-a apreciat

cu just temei că nu se poate emite titlul executoriu în condițiile prevăzute de

art. 22 din Legea nr. 554/2004, întrucât hotărârea instanței de contencios

administrativ nu era irevocabilă, fiind atacată cu recurs și exercitarea căii

de atac a determinat suspendarea executării, în conformitate cu dispozițiile

art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Susținerea

recurentului-reclamant privind incidența în cauză a dispozițiilor art. 278 C.

proc. civ. este neîntemeiată, întrucât procedura de executare este reglementată

cu caracter derogatoriu de Capitolul III din Legea nr. 554/2004 în materia

contenciosului administrativ. Pe de altă parte, se reține că însuși

recurentul-reclamant a invocat aplicarea normelor de drept comun privind

executarea de drept a hotărârilor pronunțate cu privire la drepturile

salariale, recunoscând implicit că prezentul litigiu nu corespunde acestei ipoteze

juridice, vizând legalitatea actelor administrative contestate și raportul său

de funcție publică.

Recursurile declarate

de pârâții Guvernul României, Primul-Ministru al României și de intervenientul

Ministerul Administrației și Internelor împotriva Sentinței civile nr. 2420 din

19 mai 2010 sunt întemeiate și urmează a fi admise pentru motivul de recurs

prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., când hotărârea pronunțată este

lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii.

Instanța de fond a

constatat greșit nelegalitatea H.G. nr. 195/2009 privind aplicarea mobilității

pentru reclamantul B.V. din funcția publică de prefect al județului Gorj în

funcția publică de inspector guvernamental.

Conform notei de

fundamentare întocmite pentru acest act administrativ, măsura de aplicare a

mobilității a fost adoptată în considerarea interesului public și a

reorganizării aparatului de lucru al Guvernului, ca o structură performantă și

competitivă în raport cu structurile din țările membre ale Uniunii Europene.

Temeiul de drept al

măsurii dispuse l-au constituit dispozițiile art. 33 alin. (1) lit. c) din H.G.

nr. 341/2007, care prevăd că mobilitatea pentru eficientizarea activității

autorităților și instituțiilor publice se dispune prin hotărâre a Guvernului,

la solicitarea motivată a ministrului internelor și reformei administrative,

pentru funcțiile publice de prefect și subprefect.

Această condiție

legală a fost respectată la emiterea Hotărârii nr. 195/2009, întrucât nota de

fundamentare cuprinde propunerea motivată de ministrul administrației și

internelor prin măsurile organizatorice necesare pentru atingerea obiectivelor

stabilite prin Programul de Guvernare 2009 - 2012.

Aplicarea

prevederilor Programului de Guvernare 2009 - 2012 a impus atât eficientizarea

activității conducerii instituției prefectului, cât și stabilirea de măsuri

organizatorice pentru asigurarea capacității de coordonare și armonizare a

acțiunilor la nivel central, regional sau local, de către inspectorii guvernamentali,

conform priorităților strategice de reformă a administrației publice.

Actul administrativ

pentru aplicarea mobilității reclamantului în corpul înalților funcționari

publici a fost emis în exercitarea competențelor recunoscute autorității

publice prin dispozițiile art. 19 din Legea nr. 90/2001, art. 19 alin. (1) lit.

b) din Legea nr. 188/1999, republicată, art. 33 alin. (1) lit. d) din H.G. nr.

341/2007 și în limitele dreptului de apreciere, fiind respectate condițiile

legale care limitează libertatea de decizie a administrației în alegerea făcută

între mai multe soluții sau chiar posibilitatea de a nu alege una dintre

soluții.

Depășirea limitelor

dreptului de apreciere la adoptarea H.G. nr. 195/2009, prin săvârșirea de către

autoritatea emitentă a unui abuz de putere, a fost greșit constatată de

instanța de fond în condițiile în care măsura de aplicare a mobilității a fost

motivată prin elementele de fapt și de drept expuse în cuprinsul actului și în

nota de fundamentare, care a stat la baza acestui act.

Din acest

considerent, nu se poate reține caracterul arbitrariu al măsurii de aplicare a

mobilității, cum neîntemeiat a considerat judecătorul fondului, prin preluarea

susținerilor reclamantului, fără a avea în vedere obligațiile statutare ale

acestuia, determinate de funcția publică deținută și de principiul mobilității

înalților funcționari publici.

Astfel, se reține că

reclamantul B.V. este încadrat în categoria înalților funcționari publici și

conform dispozițiilor art. 93 din Legea nr. 188/1999, republicată, înalții

funcționari publici sunt supuși mobilității în funcție și prezintă

disponibilitate la numirile în funcțiile publice. De asemenea, dispozițiile

art. 29 din H.G. nr. 341/2007 prevăd că înalții funcționari publici prezintă

disponibilitate la numirile în funcțiile corespunzătoare categoriei înalților

funcționari publici, prin mobilitate, în condițiile Legii nr. 188/1999.

Principiul

mobilității presupune numirea unui înalt funcționar public într-o funcție

corespunzătoare categoriei căreia îi aparține, ceea ce în cauză s-a respectat

prin numirea reclamantului într-o altă funcție publică, dar tot în corpul

înalților funcționari publici, respectiv prin mobilitatea dispusă la aceeași

dată din funcția de prefect în funcția de inspector guvernamental.

Instanța de fond a

reținut fără temei că numirea în funcția de inspector guvernamental a

intervenit la o lună de la eliberarea din funcția de prefect, deși statutul și

cariera reclamantului de înalt funcționar public nu au fost afectate prin

aplicarea mobilității, întrucât H.G. nr. 195/2009 a stabilit atât eliberarea

din funcția publică de prefect, cât și numirea ca inspector guvernamental, prin

efectul mobilității prevăzute de lege pentru corpul înalților funcționari

publici.

Cum actul de aplicare

a mobilității nu afectat în mod real calitatea de care s-a prevalat

reclamantul, aceea de înalt funcționar public, fiind o consecință a regimului

statutar prevăzut pentru funcția publică deținută, nu se poate constata

îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

pentru admiterea acțiunii în anulare pe calea contenciosului administrativ.

Reclamantul nu a

dovedit susținerile sale din acțiune privind vătămarea unui drept recunoscut de

lege sau a unui interes legitim prin H.G. nr. 195/2009. Aceeași concluzie se

impune și cu privire la deciziile nr. 282/2009 și nr. 442/2009 emise de

Primul-Ministru în executarea măsurii de mobilitate aplicată prin H.G. nr.

195/2009.

De altfel, nici

reclamantul nu a invocat cu privire la cele două acte administrative

subsecvente alte motive de nelegalitate decât cele referitoare la H.G. nr.

195/2009.

Susținerile din

acțiune privind emiterea actelor contestate cu încălcarea prevederilor art. 36

și art. 94 din Legea nr. 188/1999, republicată, sunt de asemenea nefondate,

întrucât măsura de mobilitate aplicată nu a modificat raportul de serviciu al

reclamantului, iar raportul său de serviciu nu a fost suspendat de drept

datorită concediului pentru incapacitate temporară de muncă, întrucât durata

acestuia nu a fost mai mare de o lună.

Față de

considerentele care au fost expuse, în baza dispozițiilor art. 312 alin. (1) C.

proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite

recursurile declarate de Guvernul României, de Primul-Ministru și Ministerul

Administrației și Internelor, va modifica hotărârea atacată, în sensul că va

admite cererea de intervenție formulată în interesul Guvernului României de

Ministerul Administrației și Internelor și va respinge ca nefondată acțiunea

formulată de reclamantul B.V.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Respinge recursul

declarat de B.V. împotriva Încheierii din 09 februarie 2011 a Curții de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite recursurile

declarate de Guvernul României, Primul-Ministru și Ministerul Administrației și

Internelor împotriva Sentinței nr. 2420 din 19 mai 2010 a Curții de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică hotărârea

atacată în sensul că admite cererea de intervenție formulată de Ministerul

Administrației și Internelor și respinge acțiunea formulată de reclamantul

B.V., ca nefondată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 7 decembrie 2011.