ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5865/2011

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată la 28 septembrie 2009 și precizată la 19 mai 2010, reclamantul B.V. a solicitat ca în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Primul-Ministru și Secretariatul General al Guvernului să se dispună anularea H.G. nr. 195/2009 privind aplicarea mobilității din funcția publică de prefect al județului Gorj în funcția publică de inspector guvernamental, a Deciziei nr. 282/2009 și a Deciziei nr. 442/2009 privind numirea prin mobilitate a reclamantului în funcția publică de inspector guvernamental, cu repunerea acestuia în situația anterioară emiterii actelor administrative contestate.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că prin Hotărârea Guvernului nr. 195/2009 a fost eliberat în mod abuziv din funcția de prefect al județului Gorj, fără a i se comunica motivele măsurii dispuse. Reclamantul a mai arătat că mobilitatea a fost aplicată în cazul său cu încălcarea dispozițiilor art. 27 alin. (3) lit. b) din H.G. nr. 341/2007, ignorându-se calitatea sa de avertizor în interesul legii și faptul că se afla în concediu medical la data eliberării din funcție. Pârâtul Primul-Ministru al României a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive în cererea de anulare a H.G. nr. 195/2009 și excepția lipsei procedurii prealabile pentru cererea de anulare a Deciziei nr. 442/2009.

Pârâții Guvernul României și Secretariatul General al Guvernului au invocat excepția lipsei calității lor procesuale pasive în cererea de anulare a Deciziilor nr. 282/2009 și nr. 442 din 30 martie 2009, arătând că nu sunt emitenții deciziilor atacate, iar calitatea de parte în proces trebuie să corespundă calității de titular al dreptului, respectiv al obligației din raportul juridic de drept material dedus judecății. La data de 24 februarie 2010, Ministerul Administrației și Internelor a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României și a solicitat respingerea acțiunii ca nefondată, motivând că prin măsura adoptată cu privire la mobilitatea înalților funcționari publici nu s-a adus atingere unui drept recunoscut de lege sau unui interes legitim al reclamantului.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a pronunțat Sentința civilă nr. 2420 din 19 mai 2010, prin care a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Secretariatul General al Guvernului și a respins acțiunea formulată de reclamant împotriva acestui pârât, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României în cererea de anulare a Deciziilor nr. 442/2009 și nr. 282/2009 și excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Primul-Ministru al României în cererea de anulare a Hotărârii Guvernului nr. 195/2009, respingând excepția lipsei plângerii prealabile. Prin aceeași sentință, a fost admisă acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Primul-Ministru, au fost anulate H.G.

nr. 195/2009, Deciziile nr. 282/2009 și nr. 442/2009 emise de Primul-Ministru, s-a dispus reintegrarea reclamantului în funcția de prefect al județului Gorj, deținută anterior emiterii actelor anulate și a fost respinsă ca nefondată cererea de intervenție formulată de Ministerul Administrației și Internelor. Excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Secretariatul General al Guvernului a fost admisă de instanța de fond, reținând că acesta nu a emis actele contestate în cauză și nu este parte în raportul juridic de drept administrativ stabilit pentru exercitarea funcției publice deținute de reclamant. Pentru aceleași considerente, a fost admisă excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României în cererea de anulare a Deciziilor nr. 282/2009 și nr. 442/2009, precum și excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Primul-Ministru în cererea de anulare a H.G.

nr. 195/2009. Excepția lipsei plângerii prealabile a fost respinsă, cu motivarea că reclamantul a dovedit îndeplinirea procedurii administrative cu privire la toate actele administrative deduse judecății. Pe fondul cauzei, instanța de fond a apreciat că actele întocmite pentru aplicarea mobilității în privința reclamantului nu cuprind o motivare adecvată a măsurilor adoptate, existând numai o presupunere cu privire la incidența dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 188/1999 și art. 27 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 341/2007 referitoare la eficientizarea activității autorităților și instituțiilor publice sau a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999 și art. 27 alin. (1) lit. b) din H.G.

nr. 341/2007 referitoare la modificarea raporturilor de serviciu în interes public. Caracterul discreționar al măsurilor adoptate de pârâți a fost constatat și față de împrejurarea că, la momentul aplicării mobilității prin H.G. nr. 195 din 4 martie 2009, nu s-a stabilit care va fi înalta funcție publică ocupată de reclamant și că aceasta a fost determinată după aproape o lună, prin Decizia nr. 442 din 30 martie 2009 de numire în funcția de inspector guvernamental la nivelul județului Brașov pentru exercitarea de atribuții din sfera de competență a Ministerului Transporturilor și Infrastructurii.

Deși s-a recunoscut competența exclusivă a pârâților de a dispune modalitățile prin care se realizează mobilitatea înalților funcționari publici, instanța de fond a considerat că actele administrative contestate reprezintă măsuri care depășesc limita puterii discreționare conferite autorității publice, plasându-se în zona arbitrariului, astfel că este întrunită ipoteza normei cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, care definește abuzul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor. Ca urmare a admiterii acțiunii formulate de reclamant, a fost respinsă ca nefondată cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Administrației și Internelor în interesul pârâtului Guvernul României.

Prin încheierea dată în același dosar, în ședința publică de la 09 februarie 2011, a fost respinsă ca neîntemeiată cererea formulată de reclamantul B.V. pentru învestirea cu formulă executorie a Sentinței civile nr. 2420 din 19 mai 2010, avându-se în vedere dispozițiile art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora recursul declarat împotriva hotărârii pronunțate de instanța de contencios administrativ suspendă executarea. Împotriva acestei încheieri, a declarat recurs reclamantul, solicitând modificarea încheierii, în sensul admiterii cererii de învestire cu formulă executorie a Sentinței civile nr. 2420 din 19 mai 2010, arătând că judecătorul fondului a aplicat greșit dispozițiile art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care acestea nu prevăd suspendarea executării silite din cauza declarării recursului, iar la data cererii de învestire cu formulă executorie nici nu era înregistrată o cerere de recurs în cauză.

Recurentul-reclamant a mai arătat că, față de caracterul mixt, de drept administrativ și de dreptul muncii al raportului său de funcție, instanța de fond avea obligația să aplice dispozițiile art. 278 C. proc. civ., potrivit cărora, hotărârea dată cu privire la drepturile salariale este executorie de drept. Împotriva Sentinței civile nr. 2420 din 19 mai 2010 au declarat recurs pârâții Guvernul României, Primul-Ministru al României și intervenientul Ministerul Administrației și Internelor, solicitând ca în temeiul dispozițiilor art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., să fie modificată hotărârea atacată, în sensul respingerii cererii reclamantului de anulare a H.G. nr. 195/2009 și a Deciziilor nr. 282/2009 și nr. 442/2009 emise de Primul-Ministru.

Recurenții au criticat soluția de anulare a H.G. nr. 195/2009, arătând că aceasta a fost adoptată cu respectarea principiului mobilității în funcție a înalților funcționari publici, prevăzut de art. 93 din Legea nr. 188/1999, republicată, și art. 29 din H.G. nr. 341/2007. Conform acestei reglementări, s-a arătat că autoritățile publice au competența exclusivă de a dispune mutarea unui înalt funcționar public dintr-o funcție publică corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici în alta, fără ca dispunerea acestei măsuri să fie condiționată de acordul înalților funcționari publici. De asemenea, s-a arătat că această modificare a raportului de serviciu nu echivalează cu o retrogradare, deoarece mobilitatea în vederea eficientizării activității instituției publice este una din obligațiile pe care un înalt funcționar public trebuie să le execute în virtutea funcției pe care o îndeplinește.

Recurenții au arătat că în mod greșit s-a reținut în sentința atacată nelegalitatea H.G. nr. 195/2009 pentru nerespectarea cerințelor de formă prevăzute în Legea nr. 24/2000 și în H.G. nr. 1226/2007 de aprobare a Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare. Recurenții au criticat și concluzia instanței de fond privind adoptarea H.G. nr. 195/2009 cu exces de putere, motivând că acest act administrativ fost emis prin exercitarea în limitele conferite de lege a dreptului de apreciere de care dispune autoritatea publică, iar nu în mod arbitrar și discreționar. Cu privire la Deciziile nr. 282/2009 și nr. 442/2009, s-a susținut că a fost de asemenea în mod greșit admisă cererea de anulare, fără a se avea în vedere că acestea sunt acte administrative subsecvente H.G.

nr. 195/2009, care au fost emise de Primul-Ministru în limitele atribuțiilor sale și cu respectarea prevederilor art. 19 din Legea nr. 90/2001, ale art. 19 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, republicată, și art. 33 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 341/2007. Astfel, s-a învederat că, Decizia nr. 282/2009 a fost emisă avându-se în vedere măsurile luate de reorganizare a aparatului de lucru al Guvernului ca o structură performantă și competitivă în raport cu structurile din țările membre ale Uniunii Europene, iar prin Decizia nr. 442/2009 i-au fost stabilite atribuțiile reclamantului în calitate de inspector guvernamental în cadrul Secretariatului General al Guvernului. Analizând actele și lucrările dosarului, în raport și cu dispozițiile art. 304 și art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantul B.V. împotriva încheierii date în ședința publică de la 09 februarie 2011, constatându-se că nu erau îndeplinite în cauză cerințele impuse de lege pentru învestirea cu formulă executorie a unei hotărâri judecătorești. Potrivit dispozițiilor art. 22 din Legea nr. 554/2004, hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-au respins acțiunile formulate în baza acestei legi și s-au acordat cheltuieli de judecată se învestesc cu formulă executorie și se execută silit, conform dreptului comun.

În art. 24 alin. (1) din aceeași lege, se prevede că, dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive și irevocabile se face în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii. Din interpretarea coroborată a acestor dispoziții legale, rezultă că se învestesc cu formulă executorie numai hotărârile prevăzute de art. 22, întrucât celelalte hotărâri intră sub incidența prevederilor art. 24 din lege, nefiind necesară învestirea lor cu formulă executorie, justificat de faptul că acestea se execută de drept, în temeiul legii, în termenul prevăzut în cuprinsul lor, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.

Față de specificul executării hotărârii judecătorești în materia contenciosului administrativ, instanța de fond a respins întemeiat cererea formulată de recurentul-reclamant pentru învestirea cu formulă executorie a Sentinței civile nr. 2420 din 19 mai 2010. Astfel, s-a apreciat cu just temei că nu se poate emite titlul executoriu în condițiile prevăzute de art. 22 din Legea nr. 554/2004, întrucât hotărârea instanței de contencios administrativ nu era irevocabilă, fiind atacată cu recurs și exercitarea căii de atac a determinat suspendarea executării, în conformitate cu dispozițiile art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Susținerea recurentului-reclamant privind incidența în cauză a dispozițiilor art. 278 C. proc.

civ. este neîntemeiată, întrucât procedura de executare este reglementată cu caracter derogatoriu de Capitolul III din Legea nr. 554/2004 în materia contenciosului administrativ. Pe de altă parte, se reține că însuși recurentul-reclamant a invocat aplicarea normelor de drept comun privind executarea de drept a hotărârilor pronunțate cu privire la drepturile salariale, recunoscând implicit că prezentul litigiu nu corespunde acestei ipoteze juridice, vizând legalitatea actelor administrative contestate și raportul său de funcție publică. Recursurile declarate de pârâții Guvernul României, Primul-Ministru al României și de intervenientul Ministerul Administrației și Internelor împotriva Sentinței civile nr. 2420 din 19 mai 2010 sunt întemeiate și urmează a fi admise pentru motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., când hotărârea pronunțată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii. Instanța de fond a constatat greșit nelegalitatea H.G. nr. 195/2009 privind aplicarea mobilității pentru reclamantul B.V. din funcția publică de prefect al județului Gorj în funcția publică de inspector guvernamental. Conform notei de fundamentare întocmite pentru acest act administrativ, măsura de aplicare a mobilității a fost adoptată în considerarea interesului public și a reorganizării aparatului de lucru al Guvernului, ca o structură performantă și competitivă în raport cu structurile din țările membre ale Uniunii Europene. Temeiul de drept al măsurii dispuse l-au constituit dispozițiile art. 33 alin. (1) lit. c) din H.G.

nr. 341/2007, care prevăd că mobilitatea pentru eficientizarea activității autorităților și instituțiilor publice se dispune prin hotărâre a Guvernului, la solicitarea motivată a ministrului internelor și reformei administrative, pentru funcțiile publice de prefect și subprefect. Această condiție legală a fost respectată la emiterea Hotărârii nr. 195/2009, întrucât nota de fundamentare cuprinde propunerea motivată de ministrul administrației și internelor prin măsurile organizatorice necesare pentru atingerea obiectivelor stabilite prin Programul de Guvernare 2009 - 2012. Aplicarea prevederilor Programului de Guvernare 2009 - 2012 a impus atât eficientizarea activității conducerii instituției prefectului, cât și stabilirea de măsuri organizatorice pentru asigurarea capacității de coordonare și armonizare a acțiunilor la nivel central, regional sau local, de către inspectorii guvernamentali, conform priorităților strategice de reformă a administrației publice.

Actul administrativ pentru aplicarea mobilității reclamantului în corpul înalților funcționari publici a fost emis în exercitarea competențelor recunoscute autorității publice prin dispozițiile art. 19 din Legea nr. 90/2001, art. 19 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, republicată, art. 33 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 341/2007 și în limitele dreptului de apreciere, fiind respectate condițiile legale care limitează libertatea de decizie a administrației în alegerea făcută între mai multe soluții sau chiar posibilitatea de a nu alege una dintre soluții. Depășirea limitelor dreptului de apreciere la adoptarea H.G. nr. 195/2009, prin săvârșirea de către autoritatea emitentă a unui abuz de putere, a fost greșit constatată de instanța de fond în condițiile în care măsura de aplicare a mobilității a fost motivată prin elementele de fapt și de drept expuse în cuprinsul actului și în nota de fundamentare, care a stat la baza acestui act.

Din acest considerent, nu se poate reține caracterul arbitrariu al măsurii de aplicare a mobilității, cum neîntemeiat a considerat judecătorul fondului, prin preluarea susținerilor reclamantului, fără a avea în vedere obligațiile statutare ale acestuia, determinate de funcția publică deținută și de principiul mobilității înalților funcționari publici. Astfel, se reține că reclamantul B.V. este încadrat în categoria înalților funcționari publici și conform dispozițiilor art. 93 din Legea nr. 188/1999, republicată, înalții funcționari publici sunt supuși mobilității în funcție și prezintă disponibilitate la numirile în funcțiile publice. De asemenea, dispozițiile art. 29 din H.G. nr. 341/2007 prevăd că înalții funcționari publici prezintă disponibilitate la numirile în funcțiile corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici, prin mobilitate, în condițiile Legii nr. 188/1999.

Principiul mobilității presupune numirea unui înalt funcționar public într-o funcție corespunzătoare categoriei căreia îi aparține, ceea ce în cauză s-a respectat prin numirea reclamantului într-o altă funcție publică, dar tot în corpul înalților funcționari publici, respectiv prin mobilitatea dispusă la aceeași dată din funcția de prefect în funcția de inspector guvernamental. Instanța de fond a reținut fără temei că numirea în funcția de inspector guvernamental a intervenit la o lună de la eliberarea din funcția de prefect, deși statutul și cariera reclamantului de înalt funcționar public nu au fost afectate prin aplicarea mobilității, întrucât H.G. nr. 195/2009 a stabilit atât eliberarea din funcția publică de prefect, cât și numirea ca inspector guvernamental, prin efectul mobilității prevăzute de lege pentru corpul înalților funcționari publici.

Cum actul de aplicare a mobilității nu afectat în mod real calitatea de care s-a prevalat reclamantul, aceea de înalt funcționar public, fiind o consecință a regimului statutar prevăzut pentru funcția publică deținută, nu se poate constata îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru admiterea acțiunii în anulare pe calea contenciosului administrativ. Reclamantul nu a dovedit susținerile sale din acțiune privind vătămarea unui drept recunoscut de lege sau a unui interes legitim prin H.G. nr. 195/2009. Aceeași concluzie se impune și cu privire la deciziile nr. 282/2009 și nr. 442/2009 emise de Primul-Ministru în executarea măsurii de mobilitate aplicată prin H.G.

nr. 195/2009. De altfel, nici reclamantul nu a invocat cu privire la cele două acte administrative subsecvente alte motive de nelegalitate decât cele referitoare la H.G. nr. 195/2009. Susținerile din acțiune privind emiterea actelor contestate cu încălcarea prevederilor art. 36 și art. 94 din Legea nr. 188/1999, republicată, sunt de asemenea nefondate, întrucât măsura de mobilitate aplicată nu a modificat raportul de serviciu al reclamantului, iar raportul său de serviciu nu a fost suspendat de drept datorită concediului pentru incapacitate temporară de muncă, întrucât durata acestuia nu a fost mai mare de o lună. Față de considerentele care au fost expuse, în baza dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc.

civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursurile declarate de Guvernul României, de Primul-Ministru și Ministerul Administrației și Internelor, va modifica hotărârea atacată, în sensul că va admite cererea de intervenție formulată în interesul Guvernului României de Ministerul Administrației și Internelor și va respinge ca nefondată acțiunea formulată de reclamantul B.V.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E: Respinge recursul declarat de B.V. împotriva Încheierii din 09 februarie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Admite recursurile declarate de Guvernul României, Primul-Ministru și Ministerul Administrației și Internelor împotriva Sentinței nr. 2420 din 19 mai 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică hotărârea atacată în sensul că admite cererea de intervenție formulată de Ministerul Administrației și Internelor și respinge acțiunea formulată de reclamantul B.V., ca nefondată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 7 decembrie 2011.