ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3224/2010

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul D.E. a chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună suspendarea executării H.G. nr. 1184 din 3 octombrie 2009, H.G. nr. 1185 din 3 octombrie 2009 și a H.G. nr. 1186 din 3 octombrie 2009 până la pronunțarea instanței pe cererea de chemare în judecată având ca obiect anularea acestor acte administrative, cu cheltuieli de judecată. La termenul de judecată din data de 16 noiembrie 2009, reclamantul a depus la dosar o precizare la acțiunea introductivă de instanță în care a chemat în judecată și pe pârâții M.Z.G.

și B.A.C., în calitate de beneficiari ai actelor administrative a căror suspendare se solicită. Pârâții Guvernul României, M.Z.G. și B.A.C. au formulat întâmpinări în cauză în care au invocat excepția lipsei de interes a reclamantului în formularea cererii de suspendare a actelor administrative aflate în discuție, întrucât nu face dovada dreptului recunoscut de lege sau a interesului legitim, personal și actual, în condițiile în care nu a fost numit definitiv pe funcția aflată în discuție. Pe fondul cauzei, pârâții au arătat că reclamantul nu a probat îndeplinirea condițiilor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, pentru a putea obține suspendarea actelor administrative aflate în litigiu.

M.A.I. a formulat cerere de intervenție în interesul Guvernului României în care a solicitat respingerea acțiunii reclamantului, cu motivarea că acesta a exercitat cu caracter temporar funcția de subprefect al județului Timiș, fiind promovat în această funcție prin detașare. Curtea de Apel Timișoara. secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 445 din 16 decembrie 2009, a admis acțiunea formulată de reclamantul D.E. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și B.A.C., a dispus suspendarea executării H.G. nr. 1184 din 3 octombrie 2009 și H.G. nr. 1186 din 3 octombrie 2009 până la pronunțarea instanței pe fond, a respins acțiunea reclamantului formulată în contradictoriu cu pârâtul M.Z.G., precum și cererea de intervenție formulată de intervenientul M.A.I.

în favoarea pârâtului Guvernul României. Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele: 1) Reclamantul justifică interes în promovarea cererii de suspendare a H.G. nr. 1.184 din 3 octombrie 2009, deoarece prin acest act administrativ s-a dispus încetarea exercitării temporare de către acesta a funcției publice de subprefect al județului Timiș, funcție în care a fost numit prin H.G. nr. 308 din 18 martie 2009. Prin H.G. nr. 349 din 25 martie 2009, pârâtului M.Z.G. i s-a aplicat mobilitatea din funcția publică de subprefect al județului Timiș în funcția publică de inspector guvernamental. Acesta înseamnă că, anterior adoptării H.G. nr. 349 din 25 martie 2009, partea în cauză a ocupat funcția publică de subprefect al județului Timiș, funcție ocupată de acesta și la momentul adoptării H.G.

nr. 308 din 18 martie 2009. Prin urmare, numirea temporară a reclamantului în funcția de subprefect s-a realizat pentru unul din cele două posturi de subprefect, celălalt fiind ocupat de pârâtul M.Z.G., căruia i s-a aplicat mobilitatea în funcția publică de inspector guvernamental doar la data de 25 martie 2009. Argumentul esențial al reclamantului în susținerea cererii de suspendare a vizat faptul că, deși a fost desemnat să ocupe temporar funcția publică de subprefect, și, ulterior, a participat la concursul organizat în acest scop, totuși, s-a adoptat măsura încetării exercitării funcției respective.

În opinia primei instanțe, o asemenea argumentație poate fi reținută numai prin raportare la persoana ce a ocupat aceeași funcție publică cu cea a reclamantului, înlocuindu-l în fapt pe acesta, în discuție fiind pârâta B.A.C., care a fost desemnată să exercite funcția de subprefect al județului Timiș până la organizarea concursului în vederea ocupării definitive a postului. Ca atare, Curtea a reținut faptul că reclamantul justifică interes în suspendarea exercitării acestei funcții față de persoana ulterior numită în funcția în cauză, prin H.G. nr. 1.186 din 3 octombrie 2009. Pe cale de consecință, Curtea a admis excepția lipsei de interes a reclamantului în formularea cererii de suspendare a H.G.

nr. 1185 din 3 octombrie 2009, act administrativ prin care s-a aplicat mobilitatea pentru pârâtul M.Z.G. din funcția publică de inspector guvernamental în funcția publică de subprefect al județului Timiș. 2) Pe fondul cauzei, prima instanță a apreciat că sunt întrunite condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, pentru a putea dispune suspendarea executării actelor administrative aflate în litigiu. În concepția curții de apel, argumentul juridic aparent valabil, care justifică îndeplinirea condiției cazului bine justificat, rezidă în împrejurările de fapt expuse în cauză, potrivit cărora reclamantul a fost desemnat inițial să exercite cu caracter temporar funcția de subprefect al județului Timiș până la organizarea concursului în vederea ocupării definitive a postului.

În urma acestui concurs, reclamantul a fost declarat câștigător și, cu toate acestea, pârâtul Guvernul României nu a procedat la numirea sa ci, prin H.G. nr. 1186 din 3 octombrie 2009, a desemnat-o pe pârâta B.A.C. să exercite tot cu caracter temporar funcția publică aflată în discuție până la organizarea concursului. Curtea a arătat că împrejurările anterior arătate, fără a constitui un motiv de nelegalitate, care ar putea fi analizat în cadrul unei cereri de suspendare a unui act administrativ, se circumscriu noțiunii de „aparentă nelegalitate” și confirmă existența cazului bine justificat. Tot referitor la prima condiție, instanța a individualizat și Recomandarea adoptată de Comitetul de Miniștrii din cadrul Consiliului Europei la 13 septembrie 1989 în legătură cu protecția jurisdicțională provizorie.

Prima instanță a apreciat că în speță este îndeplinită și condiția prevenirii producerii unei pagube iminente, întrucât executarea actelor administrative contestate este de natură a produce prejudicii, dificil de reparat în persoana reclamantului, și care constau, în principal, în imposibilitatea acestuia de a-și valorifica un drept dobândit în condiții legale, prin promovarea concursului pentru ocuparea funcției publice de subprefect al județului Timiș. Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâții Guvernul României, B.A.C. și M.A.I., care au solicitat modificarea sa, în sensul respingerii acțiunii reclamantului. Întrucât în cererile de recurs au fost formulate motive de recurs comune, instanța de control judiciar va proceda la prezentarea și la analizarea acestora în mod grupat.

În motivarea cererilor de recurs, încadrate în drept pe prevederile art. 304 pct. 8 și 9 și art. 304 1 C. proc. civ., recurenții au formulat următoarele critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească contestată: 3) Intimatul - reclamant nu justifică un interes în promovarea cererii de suspendare a unor acte administrative unilaterale cu caracter individual adresate altor subiecte de drept. La momentul adoptării H.G. nr. 1185 din 3 octombrie 2009 și H.G. nr. 1186 din 3 octombrie 2009, cele două funcții de subprefect al județului Timiș erau neocupate, iar exercitarea de către intimatul-reclamant a funcției de subprefect a încetat la momentul emiterii H.G. nr. 1184 din 3 octombrie 2009. În plus, intimatului - reclamant îi erau aplicabile prevederile Legii nr. 188/1999, republicată și modificată, potrivit cărora detașarea poate înceta, regimul raportului de serviciu în cazul persoanei detașate nefiind identic cu cel al titularului funcției publice.

În condițiile în care intimatul - reclamant exercita funcția de subprefect cu caracter temporar, nefăcând dovada numirii sale definitive în funcția publică, nu se poate reține că are un drept sau interes legitim. 4) Intimatul - reclamant nu a probat îndeplinirea cumulativă a condițiilor stabilite de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, pentru suspendarea actelor administrative, iar întreaga argumentație prezentată de acesta se referă, în realitate, la fondul litigiului. Existența unui caz bine justificat putea fi reținută de prima instanță dacă din împrejurările cauzei ar fi rezultat o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a actelor administrative contestate. În concepția recurenților, natura măsurii dispuse, atât prin H.G.

nr. 1184 din 3 octombrie 2009 (încetarea exercitării temporare a funcției publice de subprefect al județului Timiș de către D.E.), cât și prin H.G. nr. 1186 din 3 octombrie 2009 (exercitarea cu caracter temporar a funcției publice de subprefect al județului Timiș de către B.A.C.) nu constituie, prin ea însăși, un caz bine justificat. În ceea ce privește situația de fapt, recurenții au arătat că intimatul - reclamant nu a probat existența unei legături de cauzalitate între efectele produse de adoptarea și aplicarea actelor administrative contestate și paguba invocată; mai exact, nu a fost individualizat pericolul concret care va afecta drepturile sale subiective. Pe de altă parte, recurenții au susținut faptul că, prin suspendarea actelor administrative aflate în discuție, se încalcă însăși prezumția de legalitate.

Recurenții au arătat că intimatul - reclamant nu a dovedit nici iminența prejudiciului pretins a fi suferit ca urmare a executării H.G., cu atât mai mult cu cât acesta a fost desemnat să ocupe temporar funcția publică de conducere. Intimatul - reclamant a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate. Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Prin H.G. nr. 308/2009, publicată în M. Of. nr. 172 din 19 martie 2009, intimatul - reclamant a fost desemnat să exercite cu caracter temporar funcția de subprefect al județului Timiș până la organizarea concursului în vederea ocupării definitive a postului.

Prin H.G. nr. 1184/2009, publicată în M. Of. nr. 659 din 3 octombrie 2009, s-a dispus încetarea exercitării temporare a funcției de subprefect al județului Timiș de către intimatul - reclamant. Prin H.G. nr. 1.186/2009 publicată în M. Of. nr. 659 din 3 octombrie 2009, recurenta - pârâtă B.A.C. a fost desemnată să exercite funcția de subprefect al județului Timiș până la organizarea concursului în vederea ocupării definitive a postului (a se vedea fila 34 dosar fond). Concursul pentru ocuparea postului aflat în discuție a fost organizat la data de 29 septembrie 2009, iar intimatul-reclamant a fost declarat câștigător (a se vedea fila 19 dosar fond). Înalta Curte apreciază că intimatul - reclamant justifică interes în cererea de suspendare a efectelor H.G.

nr. 1184/2009 și H.G. nr. 1186/2009, în condițiile în care acesta a fost eliberat din funcție și, concomitent, postul său a fost ocupat de către recurenta - pârâtă B.A.C., până la organizarea concursului pentru ocuparea definitivă a postului, concurs care, după cum s-a arătat în cele de mai sus, a fost organizat cu câteva zile înainte de emiterea celor două acte administrative contestate. În ceea ce privește temeinicia cererii de suspendare, Înalta Curte reține următoarele: Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal - juridic, el există. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat. Aspectele care fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actelor administrative sunt legate de aparenta încălcare a dispozițiilor Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, precum și a H.G. nr. 341/2007 privind intrarea în categoria înalților funcționari publici, managementului carierei și mobilitatea înalților funcționari publici.

În concret, eliberarea din funcția publică de conducere a intimatului - reclamant și emiterea unei H.G., prin care se desemnează cu caracter temporar recurenta - pârâtă B.A.C. în exercitarea aceleiași funcții, deși la acea dată intimatul - reclamant promovase deja concursul pentru ocuparea definitivă a postului de subprefect al județului Cluj, este de natură a pune la îndoială existența unei justificări obiective privind măsura de înlocuire intempestivă din funcție. De asemenea, instanța de control judiciar apreciază că enunțarea, în preambulul actului administrativ contestat, a dispozițiilor normative aplicabile în caz de mobilitate sau de exercitare cu caracter temporar a unei funcții publice (art. 19 alin. (1) lit. a) și art. 92 din Legea nr. 188/1999) nu poate fi considerată o argumentație suficientă, motiv pentru care ea generează îndoieli serioase sub aspectul justificării obiective a măsurii luate.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, întrucât schimbarea din funcție a intimatului - reclamant și ocuparea funcției în discuție, cu caracter temporar, de către recurenta - pârâtă B.A.C. este de natură să producă consecințe păgubitoare certe și imediate, ce nu pot fi înlăturate decât prin întreruperea vremelnică a efectelor produse de hotărârile adoptate de Guvernul României.

Cu alte cuvinte, în lipsa suspendării efectelor acestor acte administrative, intimatul - reclamant nu are posibilitatea de a-și exercita calitatea de înalt funcționar public până la soluționarea acțiunii ce vizează anularea H.G. Pe de altă parte, se poate afirma faptul că măsura adoptată în privința intimatului - reclamant, datorită, pe de-o parte, caracterului său imprevizibil iar, pe de altă parte, funcției de conducere deținute de acesta, poate genera o perturbare previzibilă gravă a funcționării serviciului public. În consecință, în raport de cele anterior expuse, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., raportat la 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ, modificată, va respinge ca nefondate recursurile.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de Guvernul României, B.A.C. și M.A.I. împotriva sentinței nr. 445 din 16 decembrie 2009 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 iunie 2010.