ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3224/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3224/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul D.E.

a chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României solicitând instanței ca prin

hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună suspendarea executării H.G. nr. 1184

din 3 octombrie 2009, H.G. nr. 1185 din 3 octombrie 2009 și a H.G. nr. 1186 din

3 octombrie 2009 până la pronunțarea instanței pe cererea de chemare în

judecată având ca obiect anularea acestor acte administrative, cu cheltuieli de

judecată.

La termenul de

judecată din data de 16 noiembrie 2009, reclamantul a depus la dosar o

precizare la acțiunea introductivă de instanță în care a chemat în judecată și

pe pârâții M.Z.G. și B.A.C., în calitate de beneficiari ai actelor

administrative a căror suspendare se solicită.

Pârâții Guvernul

României, M.Z.G. și B.A.C. au formulat întâmpinări în cauză în care au invocat

excepția lipsei de interes a reclamantului în formularea cererii de suspendare

a actelor administrative aflate în discuție, întrucât nu face dovada dreptului

recunoscut de lege sau a interesului legitim, personal și actual, în condițiile

în care nu a fost numit definitiv pe funcția aflată în discuție.

Pe fondul cauzei,

pârâții au arătat că reclamantul nu a probat îndeplinirea condițiilor impuse de

art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, pentru a putea obține suspendarea

actelor administrative aflate în litigiu.

M.A.I. a formulat

cerere de intervenție în interesul Guvernului României în care a solicitat respingerea

acțiunii reclamantului, cu motivarea că acesta a exercitat cu caracter temporar

funcția de subprefect al județului Timiș, fiind promovat în această funcție

prin detașare.

Curtea de Apel

Timișoara. secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 445

din 16 decembrie 2009, a admis acțiunea formulată de reclamantul D.E. în

contradictoriu cu pârâții Guvernul României și B.A.C., a dispus suspendarea

executării H.G. nr. 1184 din 3 octombrie 2009 și H.G. nr. 1186 din 3 octombrie 2009

până la pronunțarea instanței pe fond, a respins acțiunea reclamantului

formulată în contradictoriu cu pârâtul M.Z.G., precum și cererea de intervenție

formulată de intervenientul M.A.I. în favoarea pârâtului Guvernul României.

Pentru a pronunța o

asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele:

1) Reclamantul

justifică interes în promovarea cererii de suspendare a H.G. nr. 1.184 din 3

octombrie 2009, deoarece prin acest act administrativ s-a dispus încetarea

exercitării temporare de către acesta a funcției publice de subprefect al

județului Timiș, funcție în care a fost numit prin H.G. nr. 308 din 18 martie 2009.

Prin H.G. nr. 349 din

25 martie 2009, pârâtului M.Z.G. i s-a aplicat mobilitatea din funcția publică

de subprefect al județului Timiș în funcția publică de inspector guvernamental.

Acesta înseamnă că, anterior adoptării H.G. nr. 349 din 25 martie 2009, partea

în cauză a ocupat funcția publică de subprefect al județului Timiș, funcție

ocupată de acesta și la momentul adoptării H.G. nr. 308 din 18 martie 2009.

Prin urmare, numirea temporară a reclamantului în funcția de subprefect s-a

realizat pentru unul din cele două posturi de subprefect, celălalt fiind ocupat

de pârâtul M.Z.G., căruia i s-a aplicat mobilitatea în funcția publică de

inspector guvernamental doar la data de 25 martie 2009.

Argumentul esențial

al reclamantului în susținerea cererii de suspendare a vizat faptul că, deși a

fost desemnat să ocupe temporar funcția publică de subprefect, și, ulterior, a

participat la concursul organizat în acest scop, totuși, s-a adoptat măsura

încetării exercitării funcției respective.

În opinia primei

instanțe, o asemenea argumentație poate fi reținută numai prin raportare la

persoana ce a ocupat aceeași funcție publică cu cea a reclamantului,

înlocuindu-l în fapt pe acesta, în discuție fiind pârâta B.A.C., care a fost

desemnată să exercite funcția de subprefect al județului Timiș până la

organizarea concursului în vederea ocupării definitive a postului.

Ca atare, Curtea a

reținut faptul că reclamantul justifică interes în suspendarea exercitării

acestei funcții față de persoana ulterior numită în funcția în cauză, prin H.G.

nr. 1.186 din 3 octombrie 2009.

Pe cale de

consecință, Curtea a admis excepția lipsei de interes a reclamantului în

formularea cererii de suspendare a H.G. nr. 1185 din 3 octombrie 2009, act

administrativ prin care s-a aplicat mobilitatea pentru pârâtul M.Z.G. din

funcția publică de inspector guvernamental în funcția publică de subprefect al

județului Timiș.

2) Pe fondul cauzei,

prima instanță a apreciat că sunt întrunite condițiile impuse de art. 14 din

Legea nr. 554/2004, modificată, pentru a putea dispune suspendarea executării

actelor administrative aflate în litigiu.

În concepția curții

de apel, argumentul juridic aparent valabil, care justifică îndeplinirea

condiției cazului bine justificat, rezidă în împrejurările de fapt expuse în

cauză, potrivit cărora reclamantul a fost desemnat inițial să exercite cu

caracter temporar funcția de subprefect al județului Timiș până la organizarea

concursului în vederea ocupării definitive a postului. În urma acestui concurs,

reclamantul a fost declarat câștigător și, cu toate acestea, pârâtul Guvernul

României nu a procedat la numirea sa ci, prin H.G. nr. 1186 din 3 octombrie 2009,

a desemnat-o pe pârâta B.A.C. să exercite tot cu caracter temporar funcția

publică aflată în discuție până la organizarea concursului.

Curtea a arătat că

împrejurările anterior arătate, fără a constitui un motiv de nelegalitate, care

ar putea fi analizat în cadrul unei cereri de suspendare a unui act

administrativ, se circumscriu noțiunii de „aparentă nelegalitate” și confirmă

existența cazului bine justificat.

Tot referitor la

prima condiție, instanța a individualizat și Recomandarea adoptată de Comitetul

de Miniștrii din cadrul Consiliului Europei la 13 septembrie 1989 în legătură

cu protecția jurisdicțională provizorie.

Prima instanță a

apreciat că în speță este îndeplinită și condiția prevenirii producerii unei

pagube iminente, întrucât executarea actelor administrative contestate este de

natură a produce prejudicii, dificil de reparat în persoana reclamantului, și

care constau, în principal, în imposibilitatea acestuia de a-și valorifica un

drept dobândit în condiții legale, prin promovarea concursului pentru ocuparea funcției

publice de subprefect al județului Timiș.

Împotriva acestei

sentințe au declarat recurs pârâții Guvernul României, B.A.C. și M.A.I., care

au solicitat modificarea sa, în sensul respingerii acțiunii reclamantului.

Întrucât în cererile

de recurs au fost formulate motive de recurs comune, instanța de control

judiciar va proceda la prezentarea și la analizarea acestora în mod grupat.

În motivarea

cererilor de recurs, încadrate în drept pe prevederile art. 304 pct. 8 și 9 și art.

304

1

C. proc. civ., recurenții au formulat următoarele critici de

nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească contestată:

3) Intimatul - reclamant

nu justifică un interes în promovarea cererii de suspendare a unor acte

administrative unilaterale cu caracter individual adresate altor subiecte de

drept.

La momentul adoptării

H.G. nr. 1185 din 3 octombrie 2009 și H.G. nr. 1186 din 3 octombrie 2009, cele

două funcții de subprefect al județului Timiș erau neocupate, iar exercitarea

de către intimatul-reclamant a funcției de subprefect a încetat la momentul

emiterii H.G. nr. 1184 din 3 octombrie 2009. În plus, intimatului - reclamant

îi erau aplicabile prevederile Legii nr. 188/1999, republicată și modificată,

potrivit cărora detașarea poate înceta, regimul raportului de serviciu în cazul

persoanei detașate nefiind identic cu cel al titularului funcției publice.

În condițiile în care

intimatul - reclamant exercita funcția de subprefect cu caracter temporar,

nefăcând dovada numirii sale definitive în funcția publică, nu se poate reține

că are un drept sau interes legitim.

4) Intimatul - reclamant

nu a probat îndeplinirea cumulativă a condițiilor stabilite de art. 14 din

Legea nr. 554/2004, modificată, pentru suspendarea actelor administrative, iar

întreaga argumentație prezentată de acesta se referă, în realitate, la fondul

litigiului.

Existența unui caz

bine justificat putea fi reținută de prima instanță dacă din împrejurările

cauzei ar fi rezultat o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de

legalitate a actelor administrative contestate.

În concepția

recurenților, natura măsurii dispuse, atât prin H.G. nr. 1184 din 3 octombrie 2009

(încetarea exercitării temporare a funcției publice de subprefect al județului

Timiș de către D.E.), cât și prin H.G. nr. 1186 din 3 octombrie 2009

(exercitarea cu caracter temporar a funcției publice de subprefect al județului

Timiș de către B.A.C.) nu constituie, prin ea însăși, un caz bine justificat.

În ceea ce privește

situația de fapt, recurenții au arătat că intimatul - reclamant nu a probat

existența unei legături de cauzalitate între efectele produse de adoptarea și

aplicarea actelor administrative contestate și paguba invocată; mai exact, nu a

fost individualizat pericolul concret care va afecta drepturile sale

subiective.

Pe de altă parte,

recurenții au susținut faptul că, prin suspendarea actelor administrative

aflate în discuție, se încalcă însăși prezumția de legalitate.

Recurenții au arătat

că intimatul - reclamant nu a dovedit nici iminența prejudiciului pretins a fi

suferit ca urmare a executării H.G., cu atât mai mult cu cât acesta a fost

desemnat să ocupe temporar funcția publică de conducere.

Intimatul - reclamant

a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursurilor ca

nefondate.

Analizând sentința atacată,

în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate pentru

considerentele care vor fi expuse în continuare.

Prin H.G. nr. 308/2009,

publicată în M. Of. nr. 172 din 19 martie 2009, intimatul - reclamant a fost

desemnat să exercite cu caracter temporar funcția de subprefect al județului

Timiș până la organizarea concursului în vederea ocupării definitive a

postului.

Prin H.G. nr. 1184/2009,

publicată în M. Of. nr. 659 din 3 octombrie 2009, s-a dispus încetarea

exercitării temporare a funcției de subprefect al județului Timiș de către

intimatul - reclamant.

Prin H.G. nr. 1.186/2009

publicată în M. Of. nr. 659 din 3 octombrie 2009, recurenta - pârâtă B.A.C. a

fost desemnată să exercite funcția de subprefect al județului Timiș până la

organizarea concursului în vederea ocupării definitive a postului (a se vedea

fila 34 dosar fond).

Concursul pentru

ocuparea postului aflat în discuție a fost organizat la data de 29 septembrie 2009,

iar intimatul-reclamant a fost declarat câștigător (a se vedea fila 19 dosar

fond).

Înalta Curte

apreciază că intimatul - reclamant justifică interes în cererea de suspendare a

efectelor H.G. nr. 1184/2009 și H.G. nr. 1186/2009, în condițiile în care

acesta a fost eliberat din funcție și, concomitent, postul său a fost ocupat de

către recurenta - pârâtă B.A.C., până la organizarea concursului pentru

ocuparea definitivă a postului, concurs care, după cum s-a arătat în cele de

mai sus, a fost organizat cu câteva zile înainte de emiterea celor două acte

administrative contestate.

În ceea ce privește

temeinicia cererii de suspendare, Înalta Curte reține următoarele:

Potrivit art. 14 alin.

(1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri

bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

Trebuie amintit

faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument

procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de

judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât

autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din

punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă

să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște,

suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a

efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal

- juridic, el există.

Actul administrativ

se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe

prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe

prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis

autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși

titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a

nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică,

într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv,

suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție,

la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când

sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit

mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este

aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1)

lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze

o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se

regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să

existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context,

trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un

principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în

respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic

românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin.

(2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că,

în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor

administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al

actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de

legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile

publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în

concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între

actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față,

Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat.

Aspectele care

fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actelor

administrative sunt legate de aparenta încălcare a dispozițiilor Legii nr. 188/1999

privind Statutul funcționarilor publici, Legii nr. 161/2003 privind unele

măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a

funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea

corupției, precum și a H.G. nr. 341/2007 privind intrarea în categoria

înalților funcționari publici, managementului carierei și mobilitatea înalților

funcționari publici.

În concret,

eliberarea din funcția publică de conducere a intimatului - reclamant și

emiterea unei H.G., prin care se desemnează cu caracter temporar recurenta - pârâtă

B.A.C. în exercitarea aceleiași funcții, deși la acea dată intimatul - reclamant

promovase deja concursul pentru ocuparea definitivă a postului de subprefect al

județului Cluj, este de natură a pune la îndoială existența unei justificări

obiective privind măsura de înlocuire intempestivă din funcție.

De asemenea, instanța

de control judiciar apreciază că enunțarea, în preambulul actului administrativ

contestat, a dispozițiilor normative aplicabile în caz de mobilitate sau de

exercitare cu caracter temporar a unei funcții publice (art. 19 alin. (1) lit. a)

și art. 92 din Legea nr. 188/1999) nu poate fi considerată o argumentație

suficientă, motiv pentru care ea generează îndoieli serioase sub aspectul

justificării obiective a măsurii luate.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă

iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz,

perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui

serviciu public.

În concepția

instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în

speță, întrucât schimbarea din funcție a intimatului - reclamant și ocuparea

funcției în discuție, cu caracter temporar, de către recurenta - pârâtă B.A.C.

este de natură să producă consecințe păgubitoare certe și imediate, ce nu pot

fi înlăturate decât prin întreruperea vremelnică a efectelor produse de

hotărârile adoptate de Guvernul României.

Cu alte cuvinte, în

lipsa suspendării efectelor acestor acte administrative, intimatul - reclamant

nu are posibilitatea de a-și exercita calitatea de înalt funcționar public până

la soluționarea acțiunii ce vizează anularea H.G.

Pe de altă parte, se

poate afirma faptul că măsura adoptată în privința intimatului - reclamant,

datorită, pe de-o parte, caracterului său imprevizibil iar, pe de altă parte,

funcției de conducere deținute de acesta, poate genera o perturbare previzibilă

gravă a funcționării serviciului public.

În consecință, în

raport de cele anterior expuse, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) teza a

II-a C. proc. civ., raportat la 20 și art. 28 din Legea contenciosului

administrativ, modificată, va respinge ca nefondate recursurile.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursurile declarate de Guvernul României, B.A.C. și M.A.I. împotriva

sentinței nr. 445 din 16 decembrie 2009 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios

administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 17 iunie 2010.