ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4133/2009

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 23 ianuarie 2009, reclamantul Consiliul Local al Întreprinderilor Mici și Mijlocii Craiova a chemat în judecată pe pârâtul M.D.L.P.L., solicitând, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării, până la pronunțarea instanței de fond, a procesului – verbal de constatare încheiat de D.C.A.F.C. în data de 23 iulie 2008 și comunicat cu nr. 111541 din 12 septembrie 2008, privind proiectul RO 2004/016-784 ianuarie 04 ianuarie 08 – „Stimularea cooperării transfrontaliere de afaceri prin armonizarea ofertelor și serviciilor turistice cu exigențele U.E.

în zona transfrontalieră Dolj – Pleven” și a Deciziei nr. 124350 din 04 noiembrie 2008 prin care s-a soluționat contestația nr. 117944 din 10 octombrie 2008 formulată de Consiliul Local al Întreprinderilor Mici și Mijlocii Craiova împotriva procesului verbal anterior indicat. În motivarea cererii de chemare în judecată, reclamantul susține că, în esență, prin procesul verbal solicitat a fi suspendat a fost obligat la restituirea sumei de 35.547,15 euro (echivalentul a 127.408, 10 RON), deoarece, în mod nelegal, această sumă ar fi fost plasată de societate în mai multe conturi(iar nu în contul unic dedicat proiectului). În plus, reclamantul consideră că funcționarii care au întocmit acest act administrativ nu aveau competența să o facă.

În concepția reclamantului, fără a antama fondul contestației, măsura luată e considerată abuzivă. De asemenea, reclamantul arată că, întrucât suma a fost cheltuită ulterior în interesul proiectului, societatea nu dispune de lichidități pentru returnarea sumei. Prin urmare, orice executare silită a actelor administrative în discuție ar conduce la insolvența societății, iar odată declanșată o asemenea procedură, paguba nu ar putea fi niciodată recuperată, chiar în cazul anulării actelor administrative. Prin întâmpinarea aflată la filele 16-18 dosar fond, pârâtul a solicitat respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată. M.D.L.P.L. apreciază că simplele afirmații făcute de reclamantă( în sensul că orice executare silită a actelor atacate ar conduce la insolvența reclamantei) nu fac dovada existenței unei pagube iminente, în mod implicit, în lipsa unor probatorii corespunzătoare.

În ceea ce privește „ cazul bine justificat”, pârâtul consideră că nu există elemente de vădită nelegalitate în actul administrativ atacat, iar motivele invocate de reclamantă sunt susțineri de ordin subiectiv, privitoare la o eventuală insolvență a sa. Prin sentința civilă nr. 774 din 25 februarie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII – a contencios administrativ și fiscal, a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată. Pentru a pronunța o asemenea soluție, instanța de fond a constatat că reclamantul nu a indicat o motivare a susținerii sale în sensul necompetenței funcționarilor care au întocmit procesul verbal, astfel că, la o primă vedere, față de dispozițiile O.G. nr. 79/2003 (art. 2 și art. 11), act normativ în baza căruia a fost emis procesul verbal în discuție, nu se poate reține invocarea unei împrejurări de fapt sau de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității acestui act.

Pe de altă parte, în opinia instanței de fond, nici susținerea potrivit căreia suma a fost folosită ulterior în interesul proiectului, nu este o împrejurare de natură să creeze o îndoială în privința nelegalității actului, cu atât mai puțin o îndoială serioasă, ci, dimpotrivă, constituie o recunoaștere a reclamantului în sensul că nu a respectat legislația incidentă și prevederile contractului de grant, ceea ce ar veni în sprijinul afirmațiilor pârâtului în sensul că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat în speță. În plus, în concepția judecătorului fondului, nici aspectul referitor la rezoluțiunea contractului de grant nu poate fi reținut ca fiind o împrejurare de fapt sau de drept de natură să creeze o îndoială serioasă împotriva legalității actului a cărui suspendare se solicită, deoarece instanța care judecă cererea de suspendare nu se poate pronunța asupra acestui aspect, deoarece ar soluționa implicit fondul cauzei.

Mai mult, în optica instanței de fond, la o primă vedere, față de disp. art. 12 și art. 16 din Condițiile generale aplicabile contractelor pentru granturi ale Comunității Europene, nu se poate susține că există o îndoială puternică asupra legalității procesului verbal de constatare din 23 iulie 2008 și, implicit, a Deciziei nr. 124350 din 04 noiembrie 2008. Cu privire la condiția existenței pericolului producerii unei pagube iminente, Curtea a reținut că această condiție este aproape întotdeauna îndeplinită în privința unor asociații care au scop social – economic, având în vedere că indisponibilizarea unor sume importante de bani are ca efect, întotdeauna, împiedicarea desfășurării, în condiții optime, a acestor activități, sau pericolul intervenirii unei stări de insolvență.

În consecință, cererea de suspendare apare ca neîntemeiată, întrucât cele două condiții impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 trebuie întrunite cumulativ, iar prima condiție a cazului bine justificat nu a fost îndeplinită. Împotriva acestei hotărâri judecătorești s-a promovat recurs în termen legal de către reclamant, care a invocat nemotivarea sentinței și motivarea contradictorie a acesteia, greșita aplicare și interpretarea eronată a dispozițiilor legale aplicabile în cauză, dar și neluarea în considerare a probelor administrate.

În cadrul primului motiv de recurs, se susține că trebuia să se identifice acele prevederi care puteau fi considerate ca incidente în speță, ținând seama de faptul că: art. 12 din Condițiile generale aplicabile contractelor pentru granturi ale Comunității Europene are 6 subpuncte(care se referă, fiecare, la diferite consecințe subsumate „încetării contractului”); art. 16 are 10 subpuncte(din care niciunul nu se referă la ipoteze cum este aceea dedusă judecății în dosarul de fond – restituirea sumelor avansate în baza contractului de grant). În ceea ce privește motivarea contradictorie a sentinței, recurentul arată că hotărârea criticată antamează problema folosirii ulterioare de către el a sumei, valorificând, în detrimentul asociației, elementul esențialmente de fond care constă în presupusa recunoaștere de către reclamant a nerespectării legislației incidente și a prevederilor contractului de grant.

Pe de altă parte, analizând afirmația reclamantului în sensul că, în lipsa rezoluțiunii, este imposibilă restituirea prestațiilor, instanța a refuzat analizarea acestui argument, subliniind că cercetarea lui ar însemna o intruziune în fondul chestiunii, fapt nepermis în această procedură sumară. Referitor la al doilea motiv de recurs, recurentul precizează că sentința atacată a făcut o confuzie între cercetarea indiciilor și cercetarea fondului. În concepția recurentului, afirmația în sensul că, în absența rezoluțiunii contractului de grant, nu se poate cere restituirea prestației (suma acordată), era, în sine, un indiciu(element exterior, susceptibil de apreciere sumară) de natură să conducă la concluzia că achitarea prestației era o operațiune fără cauză.

În opinia aceleiași părți, împrejurarea dacă o sumă de bani poate sau nu să fie restituită în absența rezoluțiunii comportă o analiză strict de principiu, la nivel sumar, fără ca această analiză să facă necesară cercetarea fondului cauzei, așa cum a susținut prima instanță. Un alt indiciu arătat de recurent vizează comportamentul intimatului în acest raport litigios, încă din faza prejudiciară : organul de control propune rezoluțiunea contractului de grant; organul de soluționare a contestației administrative constată că, „deși prin procesul verbal de constatare se propune ca măsură de sancționare rezoluțiunea, aceasta nu a fost aplicată”; sesizând eroarea de a fi impus restituirea grantului în absența rezoluțiunii, intimatul afirmă în întâmpinarea de la fond: „considerăm că este întemeiată rezoluțiunea contractului de grant”.

În optica recurentului, constituie indicii puternice de nelegalitate atât încălcarea regulii elementare în materie de restituire a prestațiilor, cât și poziționarea ulterioară a intimatului față de această încălcare. De asemenea, recurentul consideră că prima instanță a ignorat realizarea proiectului, precum și faptul că toți banii sunt la destinatari. Un ultim motiv de recurs se referă la neluarea în seamă a probelor administrate, fiind vorba despre probele care s-au referit la consecințele negative ale perturbării activității asociației, care are un scop social-economic, care servește un interes public de ordin local și regional. Prin întâmpinarea aflată la filele 28-30 dosar, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Analizând sentința atacată, în raport de criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că se impune, în baza art. 312 alin. (1) teza I C.pr.civ. coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, admiterea recursului. Instanța de control judiciar constată că este incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C.pr.civ. Mai precis, Înalta Curte consideră că este vorba despre o aplicare greșită a legii, avându-se în vedere argumentele care vor fi expuse în continuare. Obiectul prezentei acțiuni se referă la suspendarea executării procesului – verbal de constatare încheiat de D.C.A.F.C. în data de 23 iulie 2008 și comunicat cu nr. 111541 din 12 septembrie 2008, privind proiectul RO 2004/016-784 ianuarie 04 ianuarie 08 –„ Stimularea cooperării transfrontaliere de afaceri prin armonizarea ofertelor și serviciilor turistice cu exigențele U.E.

în zona transfrontalieră Dolj – Pleven”, dar și a Deciziei nr. 124350 din 04 noiembrie 2008 - prin care s-a soluționat contestația nr. 117944 din 10 octombrie 2008 formulată de reclamant împotriva procesului – verbal sus menționat - până la pronunțarea instanței de fond asupra anulării actelor individualizate anterior. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea acestui text legal anterior citat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În mod evident, actele solicitate a fi suspendate în prezenta cauză întrunesc cerințele impuse de legiuitor pentru a fi caracterizate drept acte administrative.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. În zilele noastre, apărarea legalității acțiunii administrative se impune, mai ales, în cadrul litigiilor de contencios administrativ. Pe de altă parte, constituie o realitate incontestabilă faptul că actele administrative produc efecte juridice în toate ramurile de drept. Prezumția de legalitate domină întregul drept administrativ românesc și indică fundamentul, justificarea obligației de supunere imediată actelor administrative în statul de drept. Pe cale de consecință, vom admite că actul administrativ este prezumat legal, iar pe această prezumție este construit edificiul contenciosului administrativ în țara noastră.

Cu privire la executarea obligațiilor de către cei administrați, se poate considera că principiul fundamental care decurge din prezumția de legalitate este acela că particularul trebuie să execute actul administrativ. Pe de altă parte, autoritatea publică nu are nevoie de un titlu executoriu eliberat de judecător pentru a-l constrânge. Așadar, actul administrativ nu mai are nevoie de investirea cu formulă executorie, fiind el însuși un titlu executoriu. În această materie, regăsim regula executării din oficiu a actelor, cunoscută și sub denumirea de principiul executio ex officio. În alți termeni, putem afirma că, urmare a prezumției de legalitate, actul administrativ este obligatoriu ca toate actele juridice, adică trebuie să fie executat, trebuie să producă efectele pe care le-a urmărit autoritatea publică prin emiterea lui.

În acest context, trebuie precizat faptul că unele acte administrative nu sunt susceptibile de executare silită, astfel că nu se poate dispune suspendarea unor asemenea acte. În speța de față, Înalta Curte constată că un asemenea act este reprezentat de Decizia nr. 124350 din 04 noiembrie 2008, prin care intimatul pârât M.D.L.P.L. a respins ca neîntemeiată contestația administrativă formulată împotriva procesului verbal de constatare încheiat la 23 iulie 2008 (filele 41-45 dosar fond). Acest act administrativ nu conține dispoziții care să fie susceptibile de executare silită, motiv pentru care cererea de suspendare a executării sale este neîntemeiată, nemaiavând relevanță întrunirea sau nu a condițiilor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Pentru a stabili dacă procesul – verbal de constatare se impune a fi suspendat, Înalta Curte trebuie să aibă în vedere conținutul său. Astfel, studiind acest act administrativ(aflat la filele 32-39 dosar fond), instanța de control judiciar constată că D.C.A.F.C. din cadrul M.D.L.P.L. a stabilit că recurentul reclamant Consiliul Local al Întreprinderilor Mici și Mijlocii Craiova are un debit de 35.547,15 euro, din care creanța principală este de 34.809,13 euro – finanțare nerambursabilă și 708,57 euro reprezentând dobânzi. În cuprinsul acestui act administrativ, autoritatea publică a precizat că au fost încălcate condițiile contractului de grant și că se impune rezoluțiunea acestui contract și demararea procedurilor de recuperare a finanțării PHARE.

Temeiul juridic pentru aceste măsuri a fost reprezentat de O.G. nr. 79/2003, privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare(fila 36 dosar fond). Trebuie menționat faptul că același text normativ a fost indicat de autoritatea emitentă ca temei legal al controlului(fila 33 dosar fond). În esență, în procesul verbal aflat în discuție, intimatul pârât a reținut următoarele: „Din copiile aferente extraselor de cont atașate la Raportul final, cât și din dosarele existente la sediul beneficiarului, rezultă că în data de 19 martie 2007, din contul de euro al proiectului s-a licitat suma de 28.350 euro. În urma acestei tranzacții a rezultat suma de 94.334, 63 RON, sumă care nu se regăsește în extrasul de cont în lei al proiectului, din aceeași dată menționată anterior.

Din verificările efectuate reiese că această sumă a fost transferată într-un cont curent al beneficiarului, altul decât contul în lei declarat inițial pentru desfășurarea activității proiectului. În aceeași dată, respectiv 19 martie 2007, din contul de lei al proiectului, suma de 22.900 RON (6.882 euro) a fost transferată ca și operație internă C.L.I.M.M. pentru C.L.I.M.M. către alt cont al beneficiarului, altul decât cel al proiectului, așa cum reiese din extrasul de cont atașat. Aceste sume transferate către conturi diferite, față de cele declarate inițial pentru derularea operațiunilor aferente proiectului, reapar în contul în lei declarat al proiectului la o diferență de câteva luni, respectiv suma de 94.334,63 RON în extrasul din data de 10 august 2007, și suma de 22.900 RON în extrasul din data de 16 octombrie 2007”(filele 34-35 dosar fond).

Or, potrivit art. 1 din O.G. nr. 79/2003 privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare, precum și a fondurilor de cofinanțare aferente utilizate necorespunzător, prezenta ordonanță reglementează activitățile de constatare și de recuperare a sumelor plătite necuvenit din asistența financiară nerambursabilă acordată României de Comunitatea Europeană și/sau din fondurile de cofinanțare aferente, ca urmare a unor nereguli.

Însă, instanța de control judiciar constată, cu ocazia pipăirii fondului cauzei, că, prin procesul verbal de constatare solicitat a fi suspendat, nu s-a constatat și nu s-a dispus recuperarea unor sume plătite necuvenit din asistența financiară nerambursabilă acordată României de Comunitatea Europeană: sumele de bani individualizate în actul administrativ respectiv au fost transferate în alte conturi ale beneficiarului, reapărând în contul în lei declarat al proiectului la o diferență de câteva luni; așadar, sumele de bani nu au fost plătite necuvenit, existând în materialitatea lor. De altfel, Comisia de soluționare a contestației administrative a recunoscut în Decizia nr. 124350 din 04 noiembrie 2008 faptul că beneficiarul nu a avut o contabilitate separată pentru derularea proiectului, sume aferente proiectului fiind transferate în conturi curente ale beneficiarului și blocate în conturile respective (fila 43 dosar fond).

Pe cale de consecință, existând indici temeinici de nelegalitate, instanța de control judiciar apreciază că este un caz bine justificat, în accepțiunea legiuitorului, pentru a interveni suspendarea executării procesului verbal de constatare. În altă ordine de idei, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. În cauză, așa cum a reținut și prima instanță, condiția existenței pericolului producerii unei pagube iminente este aproape întotdeauna îndeplinită în privința unor asociații, care au scop social economic, având în vedere că indisponibilizarea unor sume importante de bani are ca efect, întotdeauna, împiedicarea desfășurării, în condiții optime, a acestor activități sau pericolul intervenirii unei stări de insolvență.

Or, actele depuse de recurenta reclamantă la dosar atestă pericolul insolvenței asociației, deci un prejudiciu material, viitor și previzibil. Astfel, au fost depuse: acte privind începerea executării silite în baza procesului – verbal de constatare anterior individualizat (filele 22-23 dosar fond); acte privind statutul recurentei (din care rezultă: calitatea sa de persoană juridică non profit, care are un scop social – economic, care acoperă promovarea intereselor general economice ale întreprinderilor pe raza teritorială a județelor din Oltenia; obiectul de activitate care constă în acordarea de consultanță și asistență tehnică întreprinderilor mici și mijlocii) – filele 51 – 65 dosar fond - ; state de plată aferente lunii decembrie 2008 - filele 76-77 dosar fond -; balanță de verificare la 31 decembrie 2008 – filele 78 – 88 dosar fond; extrase de cont din luna februarie 2009 - filele 89-90 dosar fond.

Așadar, instanța de control judiciar constată că nu au fost luate în considerare probele administrate, fiind vorba de o aplicare greșită a legii. Prin urmare, în speța de față, sunt întrunite cerințele cumulative impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării procesului verbal de constatare, până la pronunțarea instanței de fond. În raport de argumentele anterior prezentate, în baza art. 314 C.pr.civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința, iar pe fond, va admite în parte cererea reclamantului și va dispune suspendarea executării procesului – verbal de constatare din 23 iulie 2008 până la pronunțarea instanței de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Consiliul Local al Întreprinderilor Mici și Mijlocii Craiova împotriva sentinței civile nr. 774 din 25 februarie 2009 a Curții de apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și pe fond admite în parte cererea formulată de reclamantul Consiliul Local al Întreprinderilor Mici și Mijlocii Craiova și suspendă executarea procesului – verbal de constatare din 23 iulie 2008 până la pronunțarea instanței de fond. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 7 octombrie 2009.