ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4133/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4133/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 23

ianuarie 2009, reclamantul Consiliul Local al Întreprinderilor Mici și Mijlocii

Craiova a chemat în judecată pe pârâtul M.D.L.P.L., solicitând, în temeiul art.

14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării, până la pronunțarea

instanței de fond, a procesului – verbal de constatare încheiat de D.C.A.F.C. în

data de 23 iulie 2008 și comunicat cu nr. 111541 din 12 septembrie 2008,

privind proiectul RO 2004/016-784 ianuarie 04 ianuarie 08 – „Stimularea

cooperării transfrontaliere de afaceri prin armonizarea ofertelor și

serviciilor turistice cu exigențele U.E. în zona transfrontalieră Dolj –

Pleven” și a Deciziei nr. 124350 din 04 noiembrie  2008 prin care s-a

soluționat contestația nr. 117944 din 10 octombrie 2008 formulată de Consiliul

Local al Întreprinderilor Mici și Mijlocii Craiova împotriva procesului verbal

anterior indicat.

În motivarea cererii de

chemare în judecată, reclamantul susține că, în esență, prin procesul verbal

solicitat a fi suspendat a fost obligat la restituirea sumei de 35.547,15 euro

(echivalentul a 127.408, 10 RON), deoarece, în mod nelegal, această sumă ar fi

fost plasată de societate în mai multe conturi(iar nu în contul unic dedicat proiectului).

În plus, reclamantul

consideră că funcționarii care au întocmit acest act administrativ nu aveau

competența să o facă.

În concepția reclamantului,

fără a antama fondul contestației, măsura luată e considerată abuzivă.

De asemenea, reclamantul

arată că, întrucât suma a fost cheltuită ulterior în interesul proiectului,

societatea nu dispune de lichidități pentru returnarea sumei.

Prin urmare, orice executare

silită a actelor administrative în discuție ar conduce la insolvența

societății, iar odată declanșată o asemenea procedură, paguba nu ar putea fi

niciodată recuperată, chiar în cazul anulării actelor administrative.

Prin întâmpinarea aflată la

filele 16-18 dosar fond, pârâtul a solicitat respingerea cererii de suspendare

ca neîntemeiată.

M.D.L.P.L. apreciază că

simplele afirmații făcute de reclamantă( în sensul că orice executare silită a

actelor atacate ar conduce la insolvența reclamantei) nu fac dovada existenței

unei pagube iminente, în mod implicit, în lipsa unor probatorii

corespunzătoare.

În ceea ce privește „ cazul

bine justificat”, pârâtul consideră că nu există elemente de vădită

nelegalitate în actul administrativ atacat, iar motivele invocate de reclamantă

sunt susțineri de ordin subiectiv, privitoare la o eventuală insolvență a sa.

Prin sentința civilă nr. 774

din 25 februarie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII – a contencios

administrativ și fiscal, a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța o asemenea

soluție, instanța de fond a constatat că reclamantul nu a indicat o motivare a

susținerii sale în sensul necompetenței funcționarilor care au întocmit

procesul verbal, astfel că, la o primă vedere, față de dispozițiile O.G. nr. 79/2003

(art. 2 și art. 11), act normativ în baza căruia a fost emis procesul verbal în

discuție, nu se poate reține invocarea unei împrejurări de fapt sau de drept,

de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității acestui act.

Pe de altă parte, în opinia

instanței de fond, nici susținerea potrivit căreia suma a fost folosită

ulterior în interesul proiectului, nu este o împrejurare de natură să creeze o

îndoială în privința nelegalității actului, cu atât mai puțin o îndoială

serioasă, ci, dimpotrivă, constituie o recunoaștere a reclamantului în sensul

că nu a respectat legislația incidentă și prevederile contractului de grant,

ceea ce ar veni în sprijinul afirmațiilor pârâtului în sensul că nu este

îndeplinită condiția cazului bine justificat în speță.

În plus, în concepția

judecătorului fondului, nici aspectul referitor la rezoluțiunea contractului de

grant nu poate fi reținut ca fiind o împrejurare de fapt sau de drept de natură

să creeze o îndoială serioasă împotriva legalității actului a cărui suspendare

se solicită, deoarece instanța care judecă cererea de suspendare nu se poate

pronunța asupra acestui aspect, deoarece ar soluționa implicit fondul cauzei.

Mai mult, în optica

instanței de fond, la o primă vedere, față de disp. art. 12 și art. 16 din

Condițiile generale aplicabile contractelor pentru granturi ale Comunității

Europene, nu se poate susține că există o îndoială puternică asupra legalității

procesului verbal de constatare din 23 iulie 2008 și, implicit, a Deciziei nr. 124350

din 04 noiembrie  2008.

Cu privire la condiția

existenței pericolului producerii unei pagube iminente, Curtea a reținut că

această condiție este aproape întotdeauna îndeplinită în privința unor

asociații care au scop social – economic, având în vedere că indisponibilizarea

unor sume importante de bani are ca efect, întotdeauna, împiedicarea

desfășurării, în condiții optime, a acestor activități, sau pericolul

intervenirii unei stări de insolvență.

În consecință, cererea de

suspendare apare ca neîntemeiată, întrucât cele două condiții impuse de art. 14

din Legea nr. 554/2004 trebuie întrunite cumulativ, iar prima condiție a

cazului bine justificat nu a fost îndeplinită.

Împotriva acestei hotărâri

judecătorești s-a promovat recurs în termen legal de către reclamant, care a

invocat nemotivarea sentinței și motivarea contradictorie a acesteia, greșita

aplicare și interpretarea eronată a dispozițiilor legale aplicabile în cauză,

dar și neluarea în considerare a probelor administrate.

În cadrul primului motiv de

recurs, se susține că trebuia să se identifice acele prevederi care puteau fi

considerate ca incidente în speță, ținând seama de faptul că: art. 12 din

Condițiile generale aplicabile contractelor pentru granturi ale Comunității

Europene are 6 subpuncte(care se referă, fiecare, la diferite consecințe

subsumate „încetării contractului”); art. 16 are 10 subpuncte(din care niciunul

nu se referă la ipoteze cum este aceea dedusă judecății în dosarul de fond –

restituirea sumelor avansate în baza contractului de grant).

În ceea ce privește

motivarea contradictorie a sentinței, recurentul arată că hotărârea criticată

antamează problema folosirii ulterioare de către el a sumei, valorificând, în

detrimentul asociației, elementul esențialmente de fond care constă în

presupusa recunoaștere de către reclamant a nerespectării legislației incidente

și a prevederilor contractului de grant. Pe de altă parte, analizând afirmația

reclamantului în sensul că, în lipsa rezoluțiunii, este imposibilă restituirea

prestațiilor, instanța a refuzat analizarea acestui argument, subliniind că

cercetarea lui ar însemna o intruziune în fondul chestiunii, fapt nepermis în

această procedură sumară.

Referitor la al doilea motiv

de recurs, recurentul precizează că sentința atacată a făcut o confuzie între

cercetarea indiciilor și cercetarea fondului.

În concepția recurentului, afirmația

în sensul că, în absența rezoluțiunii contractului de grant, nu se poate cere

restituirea prestației (suma acordată), era, în sine, un indiciu(element

exterior, susceptibil de apreciere sumară) de natură să conducă la concluzia că

achitarea prestației era o operațiune fără cauză.

În opinia aceleiași părți,

împrejurarea dacă o sumă de bani poate sau nu să fie restituită în absența

rezoluțiunii comportă o analiză strict de principiu, la nivel sumar, fără ca

această analiză să facă necesară cercetarea fondului cauzei, așa cum a susținut

prima instanță.

Un alt indiciu arătat de

recurent vizează comportamentul intimatului în acest raport litigios, încă din

faza prejudiciară : organul de control propune rezoluțiunea contractului de

grant; organul de soluționare a contestației administrative constată că, „deși

prin procesul verbal de constatare se propune ca măsură de sancționare

rezoluțiunea, aceasta nu a fost aplicată”; sesizând eroarea de a fi impus

restituirea grantului în absența rezoluțiunii, intimatul afirmă în întâmpinarea

de la fond: „considerăm că este întemeiată rezoluțiunea contractului de grant”.

În optica recurentului,

constituie indicii puternice de nelegalitate atât încălcarea regulii elementare

în materie de restituire a prestațiilor, cât și poziționarea ulterioară a

intimatului față de această încălcare.

De asemenea, recurentul

consideră că prima instanță a ignorat realizarea proiectului, precum și faptul

că toți banii sunt la destinatari.

Un ultim motiv de recurs se

referă la neluarea în seamă a probelor administrate, fiind vorba despre probele

care s-au referit la consecințele negative ale perturbării activității

asociației, care are un scop social-economic, care servește un interes public

de ordin local și regional.

Prin întâmpinarea aflată la

filele 28-30 dosar, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Analizând sentința atacată,

în raport de criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că se impune, în baza art. 312 alin. (1) teza I

C.pr.civ. coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, admiterea

recursului.

Instanța de control judiciar

constată că este incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C.pr.civ.

Mai precis, Înalta Curte

consideră că este vorba despre o aplicare greșită a legii, avându-se în vedere

argumentele care vor fi expuse în continuare.

Obiectul prezentei acțiuni

se referă la suspendarea executării procesului – verbal de constatare încheiat

de D.C.A.F.C. în data de 23 iulie 2008 și comunicat cu nr. 111541 din 12

septembrie  2008, privind proiectul RO 2004/016-784 ianuarie 04 ianuarie 08 –„

Stimularea cooperării transfrontaliere de afaceri prin armonizarea ofertelor și

serviciilor turistice cu exigențele U.E. în zona transfrontalieră Dolj –

Pleven”, dar și a Deciziei nr. 124350 din 04 noiembrie  2008 - prin care s-a

soluționat contestația nr. 117944 din 10 octombrie  2008 formulată de reclamant

împotriva procesului – verbal sus menționat - până la pronunțarea instanței de

fond asupra anulării actelor individualizate anterior.

Potrivit art. 14 alin. (1)

din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea acestui text

legal anterior citat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această

măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este

aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit.

c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se

înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică

sau stinge raporturi juridice.

În mod evident, actele

solicitate a fi suspendate în prezenta cauză întrunesc cerințele impuse de

legiuitor pentru a fi caracterizate drept acte administrative.

Pe de altă parte, trebuie

amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un

instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a

instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta

timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de

evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca

acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște,

suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a

efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși,

formal-juridic, el există.

Actul administrativ se

bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția

de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de

veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși

titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a

nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică,

într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care

judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt

îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus,

o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a

existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit.

t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze

o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se

regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să

existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie

subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu

fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea

întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic

românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin.

(2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că,

în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor

administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al

actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de

legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile

publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în

concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul

administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În zilele noastre, apărarea

legalității acțiunii administrative se impune, mai ales, în cadrul litigiilor

de contencios administrativ.

Pe de altă parte, constituie

o realitate incontestabilă faptul că actele administrative produc efecte

juridice în toate ramurile de drept.

Prezumția de legalitate

domină întregul drept administrativ românesc și indică fundamentul,

justificarea obligației de supunere imediată actelor administrative în statul

de drept.

Pe cale de consecință, vom

admite că actul administrativ este prezumat legal, iar pe această prezumție

este construit edificiul contenciosului administrativ în țara noastră.

Cu privire la executarea

obligațiilor de către cei administrați, se poate considera că principiul

fundamental care decurge din prezumția de legalitate este acela că particularul

trebuie să execute actul administrativ. Pe de altă parte, autoritatea publică

nu are nevoie de un titlu executoriu eliberat de judecător pentru a-l

constrânge.

Așadar, actul administrativ

nu mai are nevoie de investirea cu formulă executorie, fiind el însuși un titlu

executoriu.

În această materie, regăsim

regula executării din oficiu a actelor, cunoscută și sub denumirea de

principiul executio ex officio.

În alți termeni, putem

afirma că, urmare a prezumției de legalitate, actul administrativ este

obligatoriu ca toate actele juridice, adică trebuie să fie executat, trebuie să

producă efectele pe care le-a urmărit autoritatea publică prin emiterea lui.

În acest context, trebuie

precizat faptul că unele acte administrative nu sunt susceptibile de executare

silită, astfel că nu se poate dispune suspendarea unor asemenea acte.

În speța de față, Înalta

Curte constată că un asemenea act este reprezentat de Decizia nr. 124350 din 04

noiembrie 2008, prin care intimatul pârât M.D.L.P.L. a respins ca neîntemeiată

contestația administrativă formulată împotriva procesului verbal de constatare

încheiat la 23 iulie 2008 (filele 41-45 dosar fond).

Acest act administrativ nu

conține dispoziții care să fie susceptibile de executare silită, motiv pentru

care cererea de suspendare a executării sale este neîntemeiată, nemaiavând

relevanță întrunirea sau nu a condițiilor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Pentru a stabili dacă

procesul – verbal de constatare se impune a fi suspendat, Înalta Curte trebuie

să aibă în vedere conținutul său.

Astfel, studiind acest act

administrativ(aflat la filele 32-39 dosar fond), instanța de control judiciar

constată că D.C.A.F.C. din cadrul M.D.L.P.L. a stabilit că recurentul reclamant

Consiliul Local al Întreprinderilor Mici și Mijlocii Craiova are un debit de

35.547,15 euro, din care creanța principală este de 34.809,13 euro – finanțare

nerambursabilă și 708,57 euro reprezentând dobânzi.

În cuprinsul acestui act

administrativ, autoritatea publică a precizat că au fost încălcate condițiile

contractului de grant și că se impune rezoluțiunea acestui contract și

demararea procedurilor de recuperare a finanțării PHARE.

Temeiul juridic pentru

aceste măsuri a fost reprezentat de O.G. nr. 79/2003, privind controlul și

recuperarea fondurilor comunitare(fila 36 dosar fond).

Trebuie menționat faptul că

același text normativ a fost indicat de autoritatea emitentă ca temei legal al

controlului(fila 33 dosar fond).

În esență, în procesul

verbal aflat în discuție, intimatul pârât a reținut următoarele: „Din copiile

aferente extraselor de cont atașate la Raportul final, cât și din dosarele existente la sediul beneficiarului, rezultă că în data de 19 martie 2007, din

contul de euro al proiectului s-a licitat suma de 28.350 euro. În urma acestei

tranzacții a rezultat suma de 94.334, 63 RON, sumă care nu se regăsește în

extrasul de cont în lei al proiectului, din aceeași dată menționată anterior.

Din verificările efectuate reiese că această sumă a fost transferată într-un

cont curent al beneficiarului, altul decât contul în lei declarat inițial

pentru desfășurarea activității proiectului. În aceeași dată, respectiv 19

martie 2007, din contul de lei al proiectului, suma de 22.900 RON (6.882 euro)

a fost transferată ca și operație internă C.L.I.M.M. pentru C.L.I.M.M. către

alt cont al beneficiarului, altul decât cel al proiectului, așa cum reiese din

extrasul de cont atașat. Aceste sume transferate către conturi diferite, față

de cele declarate inițial pentru derularea operațiunilor aferente proiectului,

reapar în contul în lei declarat al proiectului la o diferență de câteva luni,

respectiv suma de 94.334,63 RON în extrasul din data de 10 august 2007, și suma

de 22.900 RON în extrasul din data de 16 octombrie 2007”(filele 34-35 dosar

fond).

Or, potrivit art. 1 din O.G.

nr. 79/2003 privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare, precum și a

fondurilor de cofinanțare aferente utilizate necorespunzător, prezenta

ordonanță reglementează activitățile de constatare și de recuperare a sumelor

plătite necuvenit din asistența financiară nerambursabilă acordată României de

Comunitatea Europeană și/sau din fondurile de cofinanțare aferente, ca urmare a

unor nereguli.

Însă, instanța de control

judiciar constată, cu ocazia pipăirii fondului cauzei, că, prin procesul verbal

de constatare solicitat a fi suspendat, nu s-a constatat și nu s-a dispus

recuperarea unor sume plătite necuvenit din asistența financiară nerambursabilă

acordată României de Comunitatea Europeană: sumele de bani individualizate în

actul administrativ respectiv au fost transferate în alte conturi ale

beneficiarului, reapărând în contul în lei declarat al proiectului la o

diferență de câteva luni; așadar, sumele de bani nu au fost plătite necuvenit,

existând în materialitatea lor.

De altfel, Comisia de

soluționare a contestației administrative a recunoscut în Decizia nr. 124350

din 04 noiembrie 2008 faptul că beneficiarul nu a avut o contabilitate separată

pentru derularea proiectului, sume aferente proiectului fiind transferate în

conturi curente ale beneficiarului și blocate în conturile respective (fila 43

dosar fond).

Pe cale de consecință, existând

indici temeinici de nelegalitate, instanța de control judiciar apreciază că este

un caz bine justificat, în accepțiunea legiuitorului, pentru a interveni

suspendarea executării procesului verbal de constatare.

În altă ordine de idei, potrivit

art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de

pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după

caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a

unui serviciu public.

În cauză, așa cum a reținut

și prima instanță, condiția existenței pericolului producerii unei pagube

iminente este aproape întotdeauna îndeplinită în privința unor asociații, care

au scop social economic, având în vedere că indisponibilizarea unor sume

importante de bani are ca efect, întotdeauna, împiedicarea desfășurării, în

condiții optime, a acestor activități sau pericolul intervenirii unei stări de

insolvență.

Or, actele depuse de

recurenta reclamantă la dosar atestă pericolul insolvenței asociației, deci un

prejudiciu material, viitor și previzibil.

Astfel, au fost depuse: acte

privind începerea executării silite în baza procesului – verbal de constatare

anterior individualizat (filele 22-23 dosar fond); acte privind statutul

recurentei (din care rezultă: calitatea sa de persoană juridică non profit,

care are un scop social – economic, care acoperă promovarea intereselor general

economice ale întreprinderilor pe raza teritorială a județelor din Oltenia;

obiectul de activitate care constă în acordarea de consultanță și asistență

tehnică întreprinderilor mici și mijlocii) – filele 51 – 65 dosar fond - ;

state de plată aferente lunii decembrie 2008 - filele 76-77 dosar fond -;

balanță de verificare la 31 decembrie 2008 – filele 78 – 88 dosar fond; extrase

de cont din luna februarie 2009 - filele 89-90 dosar fond.

Așadar, instanța de control

judiciar constată că nu au fost luate în considerare probele administrate,

fiind vorba de o aplicare greșită a legii.

Prin urmare, în speța de

față, sunt întrunite cerințele cumulative impuse de art. 14 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării procesului verbal de

constatare, până la pronunțarea instanței de fond.

În raport de argumentele

anterior prezentate, în baza art. 314 C.pr.civ., Înalta Curte va admite

recursul, va casa sentința, iar pe fond, va admite în parte cererea

reclamantului și va dispune suspendarea executării procesului – verbal de

constatare din 23 iulie 2008 până la pronunțarea instanței de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de

Consiliul Local al Întreprinderilor Mici și Mijlocii Craiova împotriva

sentinței civile nr. 774 din 25 februarie 2009 a Curții de apel București, secția a VIII - a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și

pe fond admite în parte cererea formulată de reclamantul Consiliul Local al

Întreprinderilor Mici și Mijlocii Craiova și suspendă executarea procesului – verbal

de constatare din 23 iulie 2008 până la pronunțarea instanței de fond.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 7 octombrie 2009.