ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1651/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 186 din 18 mai 2009 pronunțată în dosarul nr. 783/54/2009 Curtea de Apel Craiova a admis acțiunea formulată de reclamantul R.M. și, în consecință, a dispus suspendarea executării deciziei de impunere nr. 19182 din 25 februarie 2008 și a raportului de inspecție fiscală nr. 19182 din 25 februarie 2009 emise de Administrația Finanțelor Publice Craiova, până la soluționarea în fond a contestației împotriva acestor acte fiscale. Pentru a pronunța această hotărâre prima instanță a reținut, în esență, următoarele: S-a constatat că prin cererea formulată la data de 25 martie 2009 și înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, reclamantul R.M.

a solicitat în contradictoriu cu pârâții A.N.A.F. - D.G.F.P. Dolj și A.F.P. Craiova suspendarea executării deciziei de impunere privind obligații fiscale suplimentare nr. 19182 din 25 februarie 2009 și a raportului de inspecție fiscală nr. 19182 din 25 februarie 2009 întocmite de către reprezentanții A.N.A.F.- D.G.F.P. Dolj și A.F.P. Craiova până la pronunțarea instanței de fond asupra plângerii formulate împotriva acestor acte administrative. În motivarea cererii, reclamanta a învederat că A.F.P. Craiova a efectuat un control fiscal ce a vizat transferul de proprietăți de imobile din patrimoniul său, singur sau împreună cu alte persoane stabilind pentru perioada controlată 01 septembrie 2005 - 30 iunie 2008 obligații fiscale de plată reprezentând TVA si majorări de întârziere în cuantum total de 1.120.065 lei.

Reclamantul a precizat că împotriva acestor acte a formulat plângere prealabilă la organul emitent, și apreciază reclamanta că măsurile dispuse sunt nelegale, iar organele de control nu au interpretat corect prevederile legale în stabilirea obligațiilor de plată, fiind prin urmare incidente dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Eventuala executare silită ar conduce la încetarea de plați si imposibilitatea continuării existenței cotidiene fiind executate bunuri personale. Cazul bine justificat rezultă și din faptul că procedura prealabilă nu este finalizată. Au fost invocate, de asemenea, și incidența prevederilor Recomandării nr. R/89/8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștrii din cadrul Consiliului Europei privind protecția jurisdicțională provizorie in materie administrativă si Recomandarea nr. 16/2003 care arată că deciziile administrative trebuie să țină cont și de drepturile si interesele persoanelor particulare.

Analizând cererea de suspendare prin prisma dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, Curtea a constatat că aceasta este întemeiată, în considerarea următoarelor aspecte: În primul rând, trebuie menționat faptul că prevederile Legii contenciosului administrativ se aplică și cererilor de suspendare a actelor administrativ fiscale, în temeiul art. 215 alin. (1) și (2) C. proc. fisc., singura diferențiere fiind aceea a condiționării suspendării, de plata prealabilă a unei cauțiuni de până la 20% din cuantumul sumei contestate. În cauză, reclamanta a făcut dovada achitării cauțiunii în cuantumul stabilit de către instanță, în acest sens fiind depuse recipisele 509524/1 din 13 aprilie 2009 de consemnare nr. și chitanța nr. 3127547/1 din 13 aprilie 2009 emise de CEC Bank, sucursala Craiova.

Potrivit art. 14 din legea nr. 554/2004 „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice emitente, instanța de judecata competenta poate dispune suspendarea executării actului până la pronunțarea instanței de fond investită cu plângerea. În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, se constata că motivarea reținută în actul de control și indicarea textelor legale incidente, nu este completă și concludentă. Astfel, nu s-au indicat pentru fiecare perioada fiscală în parte supusă controlului, respectiv anul 2005, 2006, 2007 și 2008 dispozițiile din Codul fiscal în vigoare și incidente la fiecare moment în parte.

Totodată nu s-au indicat nici normele de aplicare incidente și în vigoare la fiecare perioadă fiscală supusă controlului, norme prevăzute cu modificări succesive prin H.G. nr. 44/2004. De asemenea nu s-a stabilit și definit noțiunea de activitate economică si caracterul continuu al acesteia în raport de normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 44/2004, incidente fiecărei perioade fiscale pentru a putea fi analizată îndeplinirea cumulativă a celor patru condiții prevăzute de art. 126 din Legea nr. 571/2003. Aceste împrejurări de fapt însă, nu pot fi analizate în acest cadru procesual sub aspectul posibilității de a antrena incidența unei cauze de netemeinicie sau nelegalitate a actelor, dar sunt de natură a contura anumite suspiciuni relative la temeinicia acestora.

Aceste îndoieli se circumscriu noțiunii de „caz bine justificat” așa cum a fost definit în doctrină și jurisprudență . În ceea ce privește condiția „pagubei iminente” se reține că o eventuală executare silită având ca obiect suma de 1.120.065 lei ar avea loc asupra patrimoniului personal, ca persoană fizică, a reclamantului, cu consecințe inclusiv asupra drepturilor terțelor persoane, ce fac parte din familia acestuia. Nu are relevanță faptul că la acest moment nu s-a început efectiv executarea silită, aceasta fiind iminentă în virtutea caracterului executoriu al actului administrativ.

Echilibrarea intereselor părților poate fi privită și ca o aplicație particulară a principiului proporționalității consacrat de art. 5 din TCE ca principiu general al sistemului comunitar, ceea ce înseamnă că la soluționarea cererii de suspendare a unui act administrativ fiscal instanța de judecată trebuie să analizeze dacă interesul reclamantului de a fi amânată executarea actului de impunere până la pronunțarea instanței de fond este sau nu mai puternic decât interesul statului de a se executa actul la scadență, chiar înainte ca instanțele să se pronunțe asupra legalității sale.

Curtea mai arată și că, deși unul dintre principiile dreptului administrativ este acela al executării din oficiu a actelor administrative întrucât acestea se bucură de prezumția de legalitate, atâta timp cât instanța de judecată, urmare a contestării actului administrativ, este în curs de verificare a legalității acestuia, este echitabil ca acesta să nu-și producă efectele asupra celor vizați. În ceea ce privește raportul de inspecție fiscală, întrucât acesta nu produce efecte juridice de sine stătător, fiind un act premergător emiterii deciziei de impunere. Curtea apreciază, în concordanță cu jurisprudența I.C.C.J. că acesta nu poate face obiectul suspendării. Având în vedere și faptul că suspendarea executării actului administrativ este un mijloc pentru asigurarea respectării principiului legalității care guvernează întreaga activitate a administrației publice.

Curtea va admite cererea reclamantei și în temeiul art. 14 din Legea nr. 544/2004 va dispune suspendarea executării deciziei de impunere nr. 19182 din 25 februarie 2008 până la pronunțarea instanței de fond. Împotriva acestei hotărâri, în termen legal, a formulat recurs D.G.F.P. Craiova. În motivarea recursului s-a arătat, în esență, că deși s-a reținut de către instanță că raportul de inspecție fiscală nu produce efecte juridice, totuși, s-a dispus suspendarea acestuia, că în raport de cuantumul datoriei contestate, cauțiunea a fost stabilită la un nivel derizoriu și că nu sunt întrunite în cauză condițiile prevăzute în art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru a se putea suspenda actul contestat.

Examinând sentința prin prisma criticilor formulate, precum si in temeiul art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat și urmează a fi admis pentru argumentele expuse în continuare. Este de principiu că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, prezumție care, la rândul său se bazează pe prezumția de autenticitate și de veridicitate, de unde decurge că a nu executa un act administrativ emis în baza legii echivalează cu a nu executa legea. Pentru aceasta, suspendarea executării unui act administrativ nu poate fi ordonată de judecătorul de contencios administrativ decât în situații de excepție, cu observarea strictă a îndeplinirii exigențelor legale, astfel cum sunt precizate în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Curtea constată că în art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt precizate condițiile în care judecătorul cauzei poate dispune suspendarea executării actului administrativ contestat, textul legal amintit enumerând trei condiții cumulative: a) condiția declanșării procedurii administrative prealabile, b) condiția cazului bine justificat și c) condiția prevenirii unei pagube iminente. Acestor trei condiții li se adaugă în materia contenciosului fiscal și condiția plății anticipate a unei cauțiuni, astfel cum se prevede în art. 215 alin. (1) C. proc. fisc.

Art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 are următorul conținut: „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, A autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. în cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate." Art. 215 C. proc. fisc. prevede că: „Suspendarea executării actului administrativ fiscal: (1) Introducerea contestației pe calea administrativă de atac nu suspendă executarea actului administrativ fiscal.

(2) Dispozițiile prezentului articol nu aduc atingere dreptului contribuabilului de a cere suspendarea executării actului administrativ fiscal, în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare. Instanța competentă poate suspenda executarea, dacă se depune o cauțiune de până la 20% din cuantumul sumei contestate, iar în cazul cererilor al căror obiect nu este evaluabil în bani, o cauțiune de până la 2.000 lei." În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, Curtea observă că, această exigență legală trebuie interpretată în sensul descris în art. 2 lit. t) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Prin cazuri bine justificate se precizează în textul legal mai sus menționat, se înțeleg „împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ". Referitor la condiția iminenței producerii unei pagube, de asemenea, legea (Contenciosului administrativ conține o definiție a ei. În termenii art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, prin pagubă iminentă se înțelege „prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public". În speță, judecătorul fondului a admis cererea de suspendare formulată de către reclamant, fără ca exigențele legale mai sus arătate să fi fost satisfăcute.

Astfel, în privința cazului bine justificat s-a reținut că motivarea cuprinsă în actul de control, precum și indicarea textelor legale incidente, nu este completă și concludentă, neprecizându-se pentru fiecare perioadă fiscală în parte dispozițiile din Codul fiscal în vigoare, aplicabile și nici nu s-au indicat normele metodologice incidente. A mai reținut judecătorul fondului ca nu s-a stabilit și nici nu s-a definit noțiunea de „activitate economică” și caracterul continuu al acesteia, însă cu toate că aceste împrejurări nu pot fi analizate în prezenta cauză care are ca obiect suspendarea actelor administrative, totuși ele sunt de natură a contura anumite suspiciuni referitoare la temeinicia actelor supuse controlului judecătoresc.

Argumentația judecătorului fondului este sumară și nesatisfăcătoare. Fără îndoială că aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu trebuie să conducă la o examinare pe fond a legalității actului a cărui suspendare se solicită prin acțiune, însă se impune ca judecătorul cauzei să procedeze la o „pipăire a fondului”, iar în ipoteza în care ar reține că cerința cazului bine justificat este îndeplinită, trebuie să arate care sunt argumentele juridice aparent valabile în contestarea legalității actului administrativ și care, astfel, ar pune în evidență îndoiala serioasă în privința conformității actului infralegislativ cu legea în a cărei executare a fost emis.

În speța, în realitate, însăși hotărârea pronunțată de prima instanță nu este concludentă și, în același timp, convingătoare în privința împrejurărilor de fapt și de drept, care sunt de natură a crea acea îndoială serioasă la care se referă art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004. Nu poate fi reținut nici argumentul ca nu ar fi echitabil ca actul să-și producă efectele cât timp instanța de judecată este în curs de verificare a legalității acestuia. Această afirmație nu este susținută de textul legal precitat, care conține definiția „cazului bine justificat” și ar însemna și ca, de fiecare dată când un act administrativ este contestat, pe baza unui astfel de argument, susținut în prezenta cauză de prima instanță, să se procedeze, automat, la suspendarea efectelor actului, ceea ce nu este însa în acord cu prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește condiția iminenței producerii unei pagube, singurul argument al primei instanțe, îl reprezintă cuantumul ridicat al sumei la care reclamantul a fost obligat, prin decizia de impunere atacată, insuficient însă în lipsa altor probe pentru a dovedi posibilitatea producerii unui prejudiciu în sensul art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ. Așa fiind, Înalta Curte va admite recursul formulat de D.G.F.P. Dolj, în baza art. 312 raportat la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., și, în consecință, va modifica sentința recurată, în sensul că va respinge acțiunea formulată de reclamantul R.M.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de D.G.F.P. Dolj în numele și pentru Administrația Finanțelor Publice Craiova împotriva sentinței civile nr. 186 din 18 mai 2009 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința recurată în sensul că respinge cererea de suspendare formulată de reclamantul R.M., ca nefondată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 23 martie 2010.