ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4233/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4233/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin încheierea de ședință de la termenul

de judecată din 19 martie 2007, din dosarul nr. 2078/281/2007, Judecătoria

Ploiești a dispus disjungerea cererii petentei SC M.B. SA privind soluționarea

excepției nelegalității parțiale a certificatului de atestare a dreptului de

proprietate asupra terenurilor seria MO 3, nr. 1447 din 15 noiembrie 1994 emis

de Ministerul Industriilor și înaintarea acesteia spre soluționare Curții de

Apel București, secția contencios administrativ și fiscal, suspendând judecata

cauzei până la soluționarea irevocabilă a excepției de nelegalitate.

In

motivarea excepției reclamanta a arătat că certificatul de atestare a dreptului

de proprietate este parțial nelegal, astfel cum rezultă din expertiza efectuată

în dosarul nr. 2078/2006 al Judecătoriei Ploiești și din recunoașterile pârâtei

SC R.L. SA în sensul că atât clădirea identificată cu indicativul C3, cât și

suprafața de teren (220 mp) aferentă acesteia, marcată de pct. 1, 2, 3, 4, 5, 6,

1 în expertiză nu aparțin SC R.L. și nu au aparținut antecesoarei V. SA.

Ținând

seama de faptul că suprafețele de teren conform H.G. nr. 834/1991 erau

determinate plecând de la clădirile deținute, eroarea asupra proprietăți,

asupra clădirilor se poate răsfrânge și asupra determinării suprafeței de teren

aferente.

Reclamanta

a susținut că există puternice motive să creadă că în certificatul de atestare

a dreptului de proprietate a fost inclusă în mod ilegal și suprafața de teren

de 220 mp aferentă imobilului identificat în schițele cadastrale și expertiză

ca C3.

Pârâtul

Ministerul Economiei și Finanțelor a formulat întâmpinare prin care a invocat

excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate întrucât vizează un act

administrativ unilateral individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr.

554/2004.

S-a

susținut că pentru a fi admisibilă excepția de nelegalitate nu este suficient

ca ea să fie ridicată oricând în cadrul unui proces, ci în mod categoric, actul

administrativ trebuie să fie raportat la dispozițiile legale în baza cărora a

fost emis.

Prin

sentința civilă nr. 1198 din 23 martie 2009 Curtea de Apel București, secția a

VIII a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității

acțiunii apreciind că motivele invocate în susținerea acesteia vizează

temeinicia excepției, urmând a fi avute în vedere la soluționarea pe fond a

excepției de nelegalitate.

A

respins, ca neîntemeiată, excepția de nelegalitate invocată de reclamanta SC M.B.

SA, în contradictoriu cu pârâții SC R.L. SA, Oficiul de Cadastru și Publicitate

Imobiliară, și Ministerul Economiei.

Curtea

a reținut în considerentele hotărârii că excepția de nelegalitate este

neîntemeiată în raport cu împrejurarea că aceasta are ca obiect un act

administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în

vigoare a Legii nr. 554/2004, respectiv un certificat de atestare a dreptului

de proprietate emis în anul 1994.

Este

adevărat că prin Deciziile nr. 425 din 10 aprilie 2008 și nr. 426 din 10

aprilie 2008 Curtea Constituțională a reținut că disp. art. 4 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007 sunt

constituționale prin raportare la art. 1 alin. (5), art. 15 alin. (2), art. 16 alin.

(1), pct. 20, alin. (2), art. 21, art. 23 și art. 44 din Constituția României.

Judecătorului

național îi revine însă, rolul de a aprecia cu privire la eventuala prioritate

a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România

este parte, cum este Convenția Europeană a Drepturilor și Libertăților

Fundamentale ale Omului, precum și cu privire la compatibilitatea și concordanța

normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitară.

De

asemenea, judecătorul național are obligația de a asigura efectul deplin al

normelor Convenției sus menționate, asigurându-le preeminența față de orice

altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte

abrogarea acesteia de către legiuitor, astfel cum s-a statuat în hotărârile

pronunțate în următoarele cauze: Vermeire împotriva Belgiei - Hotărârea din 29

noiembrie 1991, D.P. împotriva României - Hotărârea din 26 aprilie 2007.

Judecătorul

național în calitate de prim judecător comunitar este competent să asigure pe

deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura

necesară, un act normativ național precum Legea nr. 554/2004 care i s-ar putea

opune. Instanța națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale

securității juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului,

atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și al autorităților

administrative, cu condiția ca interesul Comunității să fie pe deplin luat în

considerare, astfel cum s-a stabilit prin Hotărârea din 13 martie 2008

pronunțată de Curtea de Justiție a Comunităților Europene.

S-a

constatat așadar că disp. art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și

completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea

incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale

cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004,

contravin dreptului la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenția

Europeană a Drepturilor și Libertăților Fundamentale ale Omului și de practica

CEDO, precum și de disp. art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii

Europene, prin prisma atingerii aduse principiului securității și dreptului la

justiție garantat de art. 6 din Convenție.

Prima

instanță a mai avut în vedere, totodată, și practica Curții de Justiție de la Luxemburg în cazuri similare care a reținut că, atunci când partea îndreptățită să formuleze

o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită

pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune

caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în

instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală

a excepției de nelegalitate.

Împotriva

acestei hotărâri, reclamanta SC M.B. SA Galați a declarat recurs, criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie.

Recurenta

solicită casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare, având în

vedere, că în fapt nu s-a realizat judecarea fondului.

Este criticată soluția instanței de fond

pentru că s-a dat cu aplicarea greșită a art. 4 din Legea nr. 554/2004 și nu

s-a cercetat legalitatea actului administrativ atacat din perspectiva

prevederilor legale în vigoare la nivelul anului 1994, care permiteau unui

cetățean să se plângă împotriva unui act administrativ care îi crea prejudicii.

Recurenta arată că instanța nu face nicio

legătură între principiile și regulile de drept comunitar sau specifice

protecției internaționale a drepturilor omului și refuzul de a trece la

soluționarea excepției de nelegalitate.

Se mai arată că deși respinge ca

neîntemeiată excepția de nelegalitate, instanța de fond nu analizează excepția,

în motivarea soluției nefăcând referire la nici o cauză pentru care actul

administrativ atacat ar fi valabil.

Apreciază recurentul că instanța nu a

respectat principiul egalității părților, încălcând dreptul la un proces

echitabil, refuzând soluționarea cererii cu care a fost investită.

Examinând sentința atacată în raport cu

criticile formulate, cu actele și lucrările dosarului, precum și cu

dispozițiile legale incidente, a motivului de ordine publică privind

admisibilitatea excepției de nelegalitate, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru

considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanța de fond a respins excepția de

nelegalitate invocată pentru că aceasta viza un act administrativ unilateral cu

caracter individual certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra

terenurilor seria MO3 nr. 1447 din 15 noiembrie 1994, emis anterior intrării în

vigoare a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr.

554/2004, așa cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui

act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia,

poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din

oficiu sau la cererea părții interesate.

Sentința este criticabilă din perspectiva

aplicării în timp a art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu privire la un act

administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii

nr. 554/2004.

Este adevărat că prin mai multe decizii,

dintre care amintim deciziile nr. 404, 425 și 426/2008, Curtea Constituțională

a respins excepțiile de neconstituționalitate a art. 4 din Legea nr. 554/2004,

invocate după modificările aduse prin Legea nr. 262/2007, considerând că textul

de lege criticat este în acord cu principiul stabilității raporturilor juridice

care, deși nu este consacrat expres în Constituția României, se deduce din

prevederile art. 1 alin. (3) din legea fundamentală și din preambulul

Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale,

cu principiul neretroactivității legii, cu prevederile art. 16 alin. (1) și (2)

din Constituție, care consacră egalitatea cetățenilor în fața legii și a

autorităților publice și cu dispozițiile art. 126 alin. (6), care garantează

controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.

Fără a ignora sau nega consistența

argumentelor reținute în contenciosul constituțional, Înalta Curte nu poate

omite însă împrejurarea că judecătorul național este chemat în mod direct și

nemijlocit să facă efective drepturile și libertățile consacrate de Convenția

pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale, așa cum au fost

interpretate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, aceasta

constituind o garanție a aplicării blocului de convenționalitate în dreptul

intern, atât în privința calității legii naționale, cât și în interpretarea și

aplicarea acesteia.

Cu privire la raportul dintre dreptul

internațional și dreptul intern, art. 20 alin. (2) din Constituția României

instituie, pentru situația în care există un conflict între legile naționale și

normele cuprinse în pactele și tratatele internaționale la care România este

parte, regula aplicării directe și cu prioritate a tratatelor internaționale,

regulă de la care se poate deroga numai în cazul existenței unor dispoziții mai

favorabile cuprinse în dreptul intern.

Din această perspectivă, Înalta Curte

constată că interpretarea exclusiv literală a art. 4 din Legea nr. 554/2004, în

sensul că procedura excepției de nelegalitate pe care o reglementează ar fi

aplicabilă și actelor administrative individuale anterioare intrării în vigoare

a acesteia, ar contraveni principiului securității raporturilor juridice,

element fundamental al preeminenței dreptului, enunțată în preambulul

Convenției ca o componentă a patrimoniului comun al statelor părți și în lumina

căreia trebuie interpretat dreptul la un proces echitabil în fața unei instanțe

judecătorești (cauza Brumărescu c. României, hotărârea din 30 septembrie 1999,

publicată în M.Of., Partea I, nr. 414 din 31 august 2000, cauza Sovtransavto

Holding c. Ucraina, cererea nr. 48553/1999, hotărârea din

25 iulie 2002,cauza Prodan c. României, hotărâre din 11

decembrie 2008, www.echr.coe.int).

Deși se referă la repunerea în discuție,

fără limită în timp, a unei hotărâri judecătorești irevocabile, argumentele

Curții de la Strasbourg pot fi reținute și în cazul actului administrativ

unilateral individual intrat în circuitul civil, care nu a fost atacat în

termenele și condițiile prevăzute de lege, actul administrativ unilateral fiind

emis în realizarea puterii publice, trăsătură ce îi conferă caracter

obligatoriu și executoriu din oficiu.

Este adevărat că admiterea excepției de

nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar

înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepția, dar beneficiarul

actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi nu se mai poate

prevala de el în fața instanței, văzându-se lipsit astfel de fundamentul

dreptului afirmat.

De aceea, Înalta Curte constată că prin

consecințele juridice pe care le produce admiterea unei excepții de

nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată și mai cu seamă

prin posibilitatea invocării excepției fără limită în timp, chiar cu privire la

acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare

a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu

principiul securității raporturilor juridice, componentă a preeminentei

dreptului, situație ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din Convenția

privind apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, interpretat

în lumina preambulului Convenției.

În cauză actul administrativ unilateral

individual atacat a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr.

554/2004, astfel încât, potrivit considerentelor expuse mai sus, nu poate fi

supus controlului de legalitate pe calea procesuală reglementată de art. 4 din

acest act normativ. Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepția

de nelegalitate a actului administrativ nu a fost reglementată prin lege, iar

doctrina și jurisprudența au acceptat-o în mod tradițional numai cu privire la

actul administrativ-normativ, ca pe un mijloc procesual de apărare ce putea fi

invocat în orice litigiu și era soluționat de către instanța competentă să

judece cauza respectivă.

În exercitarea rolului său de a aplica

dreptul în cazul determinat supus judecății și de a asigura protecția

drepturilor și libertăților fundamentale ale părților, Înalta Curte constată că

respingerea excepției de nelegalitate invocată de reclamantul-recurent nu este

de natură să aducă atingere, prin ea însăși, dreptului său de proprietate și

nici dreptului la un proces echitabil privit din perspectiva poziției lui

procesuale.

Ca o consecință a celor expuse, în

aplicarea art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, prin raportare la principiile

amintite mai sus, la Convenția Europeană a Drepturilor Omului precum și jurisprudența

CEDO, Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o soluție temeinică

și legală pe care o va menține.

Pentru considerentele arătate și în

conformitate cu dispozițiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 312

alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de SC M.B. SA

Galați împotriva sentinței nr. 1198 din 23 martie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 13

octombrie 2009.