ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4233/2009

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin încheierea de ședință de la termenul de judecată din 19 martie 2007, din dosarul nr. 2078/281/2007, Judecătoria Ploiești a dispus disjungerea cererii petentei SC M.B. SA privind soluționarea excepției nelegalității parțiale a certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria MO 3, nr. 1447 din 15 noiembrie 1994 emis de Ministerul Industriilor și înaintarea acesteia spre soluționare Curții de Apel București, secția contencios administrativ și fiscal, suspendând judecata cauzei până la soluționarea irevocabilă a excepției de nelegalitate. In motivarea excepției reclamanta a arătat că certificatul de atestare a dreptului de proprietate este parțial nelegal, astfel cum rezultă din expertiza efectuată în dosarul nr. 2078/2006 al Judecătoriei Ploiești și din recunoașterile pârâtei SC R.L.

SA în sensul că atât clădirea identificată cu indicativul C3, cât și suprafața de teren (220 mp) aferentă acesteia, marcată de pct. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 1 în expertiză nu aparțin SC R.L. și nu au aparținut antecesoarei V. SA. Ținând seama de faptul că suprafețele de teren conform H.G. nr. 834/1991 erau determinate plecând de la clădirile deținute, eroarea asupra proprietăți, asupra clădirilor se poate răsfrânge și asupra determinării suprafeței de teren aferente. Reclamanta a susținut că există puternice motive să creadă că în certificatul de atestare a dreptului de proprietate a fost inclusă în mod ilegal și suprafața de teren de 220 mp aferentă imobilului identificat în schițele cadastrale și expertiză ca C3.

Pârâtul Ministerul Economiei și Finanțelor a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate întrucât vizează un act administrativ unilateral individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. S-a susținut că pentru a fi admisibilă excepția de nelegalitate nu este suficient ca ea să fie ridicată oricând în cadrul unui proces, ci în mod categoric, actul administrativ trebuie să fie raportat la dispozițiile legale în baza cărora a fost emis. Prin sentința civilă nr. 1198 din 23 martie 2009 Curtea de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității acțiunii apreciind că motivele invocate în susținerea acesteia vizează temeinicia excepției, urmând a fi avute în vedere la soluționarea pe fond a excepției de nelegalitate.

A respins, ca neîntemeiată, excepția de nelegalitate invocată de reclamanta SC M.B. SA, în contradictoriu cu pârâții SC R.L. SA, Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară, și Ministerul Economiei. Curtea a reținut în considerentele hotărârii că excepția de nelegalitate este neîntemeiată în raport cu împrejurarea că aceasta are ca obiect un act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, respectiv un certificat de atestare a dreptului de proprietate emis în anul 1994. Este adevărat că prin Deciziile nr. 425 din 10 aprilie 2008 și nr. 426 din 10 aprilie 2008 Curtea Constituțională a reținut că disp. art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007 sunt constituționale prin raportare la art. 1 alin. (5), art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), pct. 20, alin. (2), art. 21, art. 23 și art. 44 din Constituția României.

Judecătorului național îi revine însă, rolul de a aprecia cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte, cum este Convenția Europeană a Drepturilor și Libertăților Fundamentale ale Omului, precum și cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitară. De asemenea, judecătorul național are obligația de a asigura efectul deplin al normelor Convenției sus menționate, asigurându-le preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor, astfel cum s-a statuat în hotărârile pronunțate în următoarele cauze: Vermeire împotriva Belgiei - Hotărârea din 29 noiembrie 1991, D.P.

împotriva României - Hotărârea din 26 aprilie 2007. Judecătorul național în calitate de prim judecător comunitar este competent să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ național precum Legea nr. 554/2004 care i s-ar putea opune. Instanța națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului, atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și al autorităților administrative, cu condiția ca interesul Comunității să fie pe deplin luat în considerare, astfel cum s-a stabilit prin Hotărârea din 13 martie 2008 pronunțată de Curtea de Justiție a Comunităților Europene.

S-a constatat așadar că disp. art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, contravin dreptului la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor și Libertăților Fundamentale ale Omului și de practica CEDO, precum și de disp. art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse principiului securității și dreptului la justiție garantat de art. 6 din Convenție.

Prima instanță a mai avut în vedere, totodată, și practica Curții de Justiție de la Luxemburg în cazuri similare care a reținut că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate. Împotriva acestei hotărâri, reclamanta SC M.B. SA Galați a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Recurenta solicită casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare, având în vedere, că în fapt nu s-a realizat judecarea fondului.

Este criticată soluția instanței de fond pentru că s-a dat cu aplicarea greșită a art. 4 din Legea nr. 554/2004 și nu s-a cercetat legalitatea actului administrativ atacat din perspectiva prevederilor legale în vigoare la nivelul anului 1994, care permiteau unui cetățean să se plângă împotriva unui act administrativ care îi crea prejudicii. Recurenta arată că instanța nu face nicio legătură între principiile și regulile de drept comunitar sau specifice protecției internaționale a drepturilor omului și refuzul de a trece la soluționarea excepției de nelegalitate. Se mai arată că deși respinge ca neîntemeiată excepția de nelegalitate, instanța de fond nu analizează excepția, în motivarea soluției nefăcând referire la nici o cauză pentru care actul administrativ atacat ar fi valabil.

Apreciază recurentul că instanța nu a respectat principiul egalității părților, încălcând dreptul la un proces echitabil, refuzând soluționarea cererii cu care a fost investită. Examinând sentința atacată în raport cu criticile formulate, cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente, a motivului de ordine publică privind admisibilitatea excepției de nelegalitate, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Instanța de fond a respins excepția de nelegalitate invocată pentru că aceasta viza un act administrativ unilateral cu caracter individual certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria MO3 nr. 1447 din 15 noiembrie 1994, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, așa cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. Sentința este criticabilă din perspectiva aplicării în timp a art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu privire la un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Este adevărat că prin mai multe decizii, dintre care amintim deciziile nr. 404, 425 și 426/2008, Curtea Constituțională a respins excepțiile de neconstituționalitate a art. 4 din Legea nr. 554/2004, invocate după modificările aduse prin Legea nr. 262/2007, considerând că textul de lege criticat este în acord cu principiul stabilității raporturilor juridice care, deși nu este consacrat expres în Constituția României, se deduce din prevederile art. 1 alin. (3) din legea fundamentală și din preambulul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, cu principiul neretroactivității legii, cu prevederile art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție, care consacră egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice și cu dispozițiile art. 126 alin. (6), care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.

Fără a ignora sau nega consistența argumentelor reținute în contenciosul constituțional, Înalta Curte nu poate omite însă împrejurarea că judecătorul național este chemat în mod direct și nemijlocit să facă efective drepturile și libertățile consacrate de Convenția pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale, așa cum au fost interpretate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, aceasta constituind o garanție a aplicării blocului de convenționalitate în dreptul intern, atât în privința calității legii naționale, cât și în interpretarea și aplicarea acesteia.

Cu privire la raportul dintre dreptul internațional și dreptul intern, art. 20 alin. (2) din Constituția României instituie, pentru situația în care există un conflict între legile naționale și normele cuprinse în pactele și tratatele internaționale la care România este parte, regula aplicării directe și cu prioritate a tratatelor internaționale, regulă de la care se poate deroga numai în cazul existenței unor dispoziții mai favorabile cuprinse în dreptul intern.

Din această perspectivă, Înalta Curte constată că interpretarea exclusiv literală a art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura excepției de nelegalitate pe care o reglementează ar fi aplicabilă și actelor administrative individuale anterioare intrării în vigoare a acesteia, ar contraveni principiului securității raporturilor juridice, element fundamental al preeminenței dreptului, enunțată în preambulul Convenției ca o componentă a patrimoniului comun al statelor părți și în lumina căreia trebuie interpretat dreptul la un proces echitabil în fața unei instanțe judecătorești (cauza Brumărescu c. României, hotărârea din 30 septembrie 1999, publicată în M.Of., Partea I, nr. 414 din 31 august 2000, cauza Sovtransavto Holding c. Ucraina, cererea nr. 48553/1999, hotărârea din 25 iulie 2002,cauza Prodan c. României, hotărâre din 11 decembrie 2008, www.echr.coe.int).

Deși se referă la repunerea în discuție, fără limită în timp, a unei hotărâri judecătorești irevocabile, argumentele Curții de la Strasbourg pot fi reținute și în cazul actului administrativ unilateral individual intrat în circuitul civil, care nu a fost atacat în termenele și condițiile prevăzute de lege, actul administrativ unilateral fiind emis în realizarea puterii publice, trăsătură ce îi conferă caracter obligatoriu și executoriu din oficiu. Este adevărat că admiterea excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepția, dar beneficiarul actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi nu se mai poate prevala de el în fața instanței, văzându-se lipsit astfel de fundamentul dreptului afirmat.

De aceea, Înalta Curte constată că prin consecințele juridice pe care le produce admiterea unei excepții de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată și mai cu seamă prin posibilitatea invocării excepției fără limită în timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu principiul securității raporturilor juridice, componentă a preeminentei dreptului, situație ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din Convenția privind apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, interpretat în lumina preambulului Convenției. În cauză actul administrativ unilateral individual atacat a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel încât, potrivit considerentelor expuse mai sus, nu poate fi supus controlului de legalitate pe calea procesuală reglementată de art. 4 din acest act normativ.

Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a actului administrativ nu a fost reglementată prin lege, iar doctrina și jurisprudența au acceptat-o în mod tradițional numai cu privire la actul administrativ-normativ, ca pe un mijloc procesual de apărare ce putea fi invocat în orice litigiu și era soluționat de către instanța competentă să judece cauza respectivă. În exercitarea rolului său de a aplica dreptul în cazul determinat supus judecății și de a asigura protecția drepturilor și libertăților fundamentale ale părților, Înalta Curte constată că respingerea excepției de nelegalitate invocată de reclamantul-recurent nu este de natură să aducă atingere, prin ea însăși, dreptului său de proprietate și nici dreptului la un proces echitabil privit din perspectiva poziției lui procesuale.

Ca o consecință a celor expuse, în aplicarea art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, prin raportare la principiile amintite mai sus, la Convenția Europeană a Drepturilor Omului precum și jurisprudența CEDO, Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o soluție temeinică și legală pe care o va menține. Pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de SC M.B. SA Galați împotriva sentinței nr. 1198 din 23 martie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 13 octombrie 2009.