ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 831/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Sesizarea instanței de fond. Prin acțiunea înregistrată la data de 15 decembrie 2008 pe rolul Curții de Apel București, reclamanta P.A.C.M. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții G.N.M., A.V. și A.N.F.P., ca prin sentința ce se va pronunța să se constate nulitatea absolută a deciziilor nr. 23 din 6 martie 2006, nr. 68 din 6 octombrie 2007 și nr. 71 din 13 decembrie 2007 emise de G.N.M. – C.R. București, a A.A.N.F.P.

înregistrat sub nr. 1061406 din 20 septembrie 2006, să se dispună anularea deciziei nr. 816 din 4 februarie 2008 emisă de C.G.G.M., obligarea pârâților la emiterea unei decizii prin care să fie numită în funcția publică de execuție generală de consilier clasa I, grad superior, treapta I de salarizare, obligarea pârâtelor, în solidar la plata unor daune morale, în cuantum de 1 leu și a cheltuielilor de judecată; reclamanta a invocat totodată, excepția de nelegalitate a deciziilor nr. 26 din 6 martie 2006, nr. 68 din 6 octombrie 2006 și nr. 66 din 1 octombrie 2007, în temeiul art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Prin întâmpinarea formulată la data de 25 februarie 2009, pârâta A.N.F.P.

a invocat excepția inadmisibilității acțiunii față de aceasta, motivat de faptul că avizul A.N.F.P. emis sub nr. 1061406 din 20 septembrie 2006, pentru echivalarea funcțiilor publice din cadrul G.N.M. nu este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, întrucât nu a dat naștere, nu a modificat sau stins raporturi juridice, neproducând prin el însuși efecte juridice. 2. Soluția instanței de fond. Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 2526 din 16 iunie 2009, a admis excepția inadmisibilității invocată de pârâta A.N.F.P.

și a respins capătul de cerere având ca obiect constatarea nulității avizului nr. 1061406 din 20 septembrie 2006 emis de pârâtă, respingând totodată excepția de nelegalitate a deciziilor nr. 23 din 6 martie 2006, nr. 68 din 6 octombrie 2006 și nr. 66 din 1 octombrie 2007 emise de G.N.M., precum și acțiunea cu privire la celelalte capete de cerere; a obligat reclamanta la plata sumei de 1000 lei cheltuieli de judecată către pârâta A.V. Instanța a constatat că este întemeiată excepția inadmisibilității invocată de pârâta A.N.F.P., având în vedere că avizul nr. 1061406 din 20 septembrie 2006 emis de A.N.F.P.

prin care au fost avizate favorabil funcțiile publice din cadrul G.N.M., nu este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/ 2004, întrucât nu produce prin el însuși efecte juridice și, pe cale de consecință, a respins capătul de cerere având ca obiect constatarea nulității avizului nr. 1061406 din 20 septembrie 2006 emis de A.N.F.P., ca inadmisibil. Analizând pe fond acțiunea promovată de reclamantă, instanța a reținut că prin Decizia nr. 23 din 6 martie 2006 emisă de G.N.M. – C.R. București, reclamanta a fost numită în funcția publică de consilier clasa I, grad superior, treapta 3, la C.R. București, având în vedere rezultatul obținut la concursul organizat la data de 27 și 28 februarie 2006, în condițiile în care funcția prevăzută în anunțul de concurs (M. Of.

al României, Partea a III/a nr. 141 din 16 februarie 2006 pentru care reclamanta a susținut concurs, a fost acea de consilier clasa I, gradul profesional superior, iar funcțiile publice de execuție sunt structurate pe clase și grade profesionale (art. 14 și 15 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici) nu și pe trepte profesionale, drepturile salariale ale reclamantei fiind astfel stabilite în conformitate cu dispozițiile art. 6 alin. (2) din O.G. nr. 2/2006, la nivelul treptei 3 de salarizare.

Cum această decizie a fost modificată prin decizia nr. 66 din 1 octombrie 2007, în sensul că au fost anulate dispozițiile art. 83 3 alin. (1) lit. c) și termenul de „reîncadrare” menționat la art. 1, Curtea de apel a constatat că sunt neîntemeiate susținerile reclamantei privitoare la menționarea în decizia nr. 68 din 6 octombrie 2006 a unui temei legal inexistent în Legea nr. 188/1999, cu atât mai mult cu cât prin decizia nr. 71 din 13 decembrie 2007 emisă de pârâta G.N.M.

s-a dispus anularea deciziei nr. 66 din 1 octombrie 2007 și modificarea deciziei nr. 68 din 6 octombrie 2006. Așa fiind, s-a apreciat că cererea reclamantei de constatare a nulității deciziei nr. 68 din 6 octombrie 2006, modificată prin decizia nr. 71 din 13 decembrie 2007 este neîntemeiată, având în vedere că aspectele de nelegalitate invocate privesc avizul nr. 1061406 din 20 septembrie 2006 care a stat la baza emiterii acesteia, aviz cu privire la care cererea de constatare a nulității a fost respinsă ca inadmisibilă. Referitor la decizia nr. 816 din 4 februarie 2008 prin care reclamanta a fost numită în funcția publică specifică, de execuție, de comisar clasa I, grad profesional superior, treapta 3 de salarizare la C.M.

București, s-a reținut că susținerile reclamantei sunt neîntemeiate având în vedere că nelegalitatea acestei decizii a fost invocată ca o consecință a nelegalității deciziilor emise anterior, decizii cu privire la care s-a constatat că au fost adoptate cu respectarea dispozițiilor legale. În sfârșit, excepția de nelegalitate a deciziilor nr. 23 din 6 martie 2006, nr. 68 din 6 octombrie 2006 și nr. 66 din 1 octombrie 2007 emise de G.N.M. a fost respinsă de instanță având în vedere, pe de o parte, faptul că în cauză nu sunt incidente dispozițiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ, în condițiile în care constatarea nelegalității acestor decizii face și obiectul acțiunii principale, iar pe de altă parte, considerentele anterior menționate, prin care s-a arătat că motivele de nelegalitate invocate de reclamantă sunt neîntemeiate.

3. Calea de atac exercitată. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta P.A.C.M., considerând-o nelegală și netemeinică. În motivele de recurs este criticată soluția instanței de fond pentru că a fost încălcat principiul disponibilității și al rolului activ al instanței deoarece instanța de fond a respins capătul de cerere cu privire la nulitatea avizului, dar atunci când a analizat legalitatea deciziei nr. 68 din 6 septembrie 2006, modificată prin decizia nr. 71 din 13 decembrie 2007 trebuia să analizeze și conținutul avizului și temeinicia și legalitatea acestor decizii.

S-a arătat că decizia nr. 68 din 6 octombrie 2006 este lovită de nulitate absolută pentru că este subsecventă primei decizii prin care a fost angajată, a fost comunicată la 6 luni de la emitere și la 3 luni după ce și-a produs efecte și când recurenta se afla în concediu medical, temeiul legal specificat în decizie [(art. 84 3 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 198/1999, republicată și modificată prin Legea nr. 251/2006)] nu exista faptic. Inexistența acestui temei este dovedită de faptul că s-a dispus modificarea deciziei de 68/2006 cu indicarea corect a temeiului legal [(art. 83 3 alin. (1) lit. c) și art. 94 4 din Legea nr. 188/1999, republicată)]. Ulterior, a fost emisă decizia nr. 66 prin care a fost modificată decizia nr. 68/2006, dar și decizia nr. 71 din 13 decembrie 2007 prin care decizia nr. 66 a fost anulată, iar decizia nr. 68 din 6 octombrie 2006 a fost modificată, indicându-se drept temei „art.

84 3 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 198/1999, modificată și completată de Legea nr. 251/2006”. Decizia nr. 68 a fost considerată un act administrativ care de facto transferă funcția publică generală de execuție de consilier în funcție publică specifică de execuție de comisar, fără respectarea dispozițiilor legale. Se apreciază că această decizie a fost întocmită cu încălcarea principiului dreptului la informare, nu conține termenul sau instanța unde poate fi contestată, este emisă în baza unui aviz al A.N.A.F.P. care este lovit de nulitate absolută. Deși aceste motive au fost invocate și în fața instanței de fond, aceasta nu le-a analizat și nu se poate considera că sentința este motivată. Se critică și faptul că instanța de fond nu a analizat nota de fundamentare care a stat la baza avizului A.N.F.P.

Se consideră că echivalarea unei funcții publice generale de execuție (consilier superior) cu o funcție publică specifică (comisar) ar încălca prevederile art. 7 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 pentru că acest text nu reglementează posibilitatea legală ca o funcție publică generală să poată fi echivalată cu o funcție publică specifică. Și procedura prin care s-a solicitat transformarea funcțiilor publice este considerată viciată pentru că G.N.M. s-a adresat direct către A.N.F.P. pentru a obține avizul favorabil, deși era necesară obținerea în prealabil a aprobării ministrului de resort și acesta să solicite obținerea avizului, mai ales că potrivit art. 1 din H.G. nr. 440/2005 G.N.M. este o instituție în subordinea Ministerului Mediului, care este și ordonatorul principal de credite.

S-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței atacate și, pe fond, admiterea acțiunii așa cum a fost formulată. A.N.F.P. a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursului ca nefondat. 4. Soluția instanței de recurs. După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente: Reclamanta, în urma unui concurs, a fost numită prin decizia nr. 23 din 6 martie 2006, în funcția publică de consilier clasa I, grad superior, treapta 3 de salarizare la C.R. București începând cu 6 martie 2006. Prin decizia nr. 68 din 6 octombrie 2006, începând cu 1 octombrie 2006, reclamanta a fost reîncadrată la C.R.

București pe funcția publică specifică de execuție de comisar clasa I, grad superior, treapta 3 de salarizare, în baza art. 83 3 alin. (1) lit. c) și art. 91 4 din Legea nr. 188/1999 și luând în considerare avizul favorabil al A.N.F.P. nr. 1061406 din 20 septembrie 2006. Recurenta nu a contestat această decizie, dar s-a adresat cu un memoriu Ministerului Mediului, iar în urma controlului s-a emis decizia nr. 66 din 1 octombrie 2007 prin care temeiul deciziei nr. 68 din 6 octombrie 2006 și termenul de reîncadrare au fost anulate, iar ca temei a fost indicat art. 84 3 alin. (1) lit. c) și art. 91 4 din Legea nr. 188/1999, republicată, modificată și completată cu Legea nr. 251/2006, iar termenul de „reîncadrare” a fost schimbat cu „numire”.

Nici această decizie nu a fost contestată la instanță ci, tot în urma unui control declanșat la solicitarea reclamantei, a fost emisă decizia nr. 71 din 13 decembrie 2007. Prin această decizie s-a anulat decizia nr. 66 din 1 octombrie 2007, iar decizia nr. 68 din 6 octombrie 2006 a fost modificată, temeiul deciziei modificându-se din „art. 83 3 alin. (1) lit. c) și art. 91 4 din Legea nr. 188/1999, modificată și completată de Legea nr. 251/2006”, iar termenul de „reîncadrare” s-a modificat cu „numire”. Această ultimă decizie, nefiind contestată, și-a produs efectele, reclamanta fiind numită în funcție publică de comisar, clasa I, grad profesional superior, treapta 3 de salarizare. Pe aceeași funcție a fost reîncadrată reclamanta și prin decizia nr. 816 din 4 februarie 2008, existând acordul acesteia pentru numirea pe post.

Deși avea cunoștință despre existența deciziilor emise în 2006 și 2007, reclamanta, în urma contestațiilor adresate Ministerului Mediului, nu s-a mai adresat și instanțelor judecătorești decât în luna decembrie 2008. În motivele de recurs nu au mai fost reluate considerentele pentru care decizia nr. 23 din 6 martie 2006 este nulă, dar sunt prezentate critici cu privire la deciziile nr. 68 din 6 octombrie 2007 și nr. 71 din 13 decembrie 2007. De fapt, cele două decizii sunt considerate nule pentru că s-a dispus numirea sa în funcția publică de comisar, deși în anul 2006 a fost încadrată în funcția publică de consilier. Așa cum rezultă din cele două decizii, numirea pe noua funcție de comisar s-a făcut prin echivalarea funcției publice de consilier cu funcția publică de comisar, păstrându-se clasa, gradul profesional și treapta de salarizare, respectiv, Clasa I, gradul superior și treapta 3. Reclamanta a solicitat și constatarea nulității absolute a Avizului A.N.F.P.

nr. 1061406 din 20 iunie 2006, dar acest capăt de cerere a fost respins ca inadmisibil, deoarece nu este un act administrativ în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Este adevărat că o acțiune în anularea unui aviz este inadmisibilă, pornind de la definiția dată actului administrativ, dar avizul poate fi analizat ca fiind o operațiune administrativă, iar conform art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății.

Trecând peste faptul că acțiunile de anulare ale deciziilor nr. 23, 68 și 71 a fost formulată la mult timp după emiterea lor, iar excepția tardivității acestui capăt de cerere nu a fost invocată de către instanța de fond, dat fiind faptul că recursul este declarat de reclamantă, pornind de la principiul non reformatio in pejus, instanța de recurs nu a mai invocat din oficiu excepția tardivității acestor capete de cerere. Pentru că instanța de fond a analizat legalitatea acestora, iar motivele de recurs vizează aceste decizii, se constată că soluția de respingere a acțiunii este legală, iar recursul este nefondat. Recurenta consideră că deciziile sunt nule pentru că au fost emise în baza unui aviz care a fost dat cu nerespectarea legii.

Chiar dacă o acțiune în anulare a avizului este inadmisibilă, ca operațiune administrativă ea poate fi analizată sub aspectul legalității. G.M. a solicitat avizul A.N.F.P. pentru echivalarea unor funcții publice specifice cu unele generale. Potrivit art. 7 alin. (4) din Legea nr. 188/1999, această echivalare se face la propunerea autorităților sau instituțiilor publice, de către A.N.F.P. A.N.F.P. a verificat dacă s-a respectat condiția ca prin echivalare să nu i se modifice clasa, gradul profesional și treapta de salarizare și nici atribuțiile din fișa postului și a avizat această echivalare . Recurenta nu a dovedit că i s-ar fi schimbat prin echivalare clasa, gradul sau treapta de salarizare și nici atribuțiile din fișa postului, astfel că toate criticile vizând echivalarea funcțiilor publice specifice cu cele generale, sunt nefondate.

Nu se poate susține că funcționarul public nu a fost informat, respectiv că nu au fost respectate prevederile art. 28 din Legea nr. 188/1999, deoarece decizia emisă inițial a fost comunicată reclamantei, care a și contestat-o la autoritatea ierarhic superior și chiar a fost modificată în urma unui control al acestei autorități. Procedura de echivalare nu a fost viciată prin faptul că G.M. s-a adresat direct A.N.F.P. pentru a obține avizul pentru că art. 7 alin. (4) se referă la „propunerea autorității și instituției publice”, iar G.M: este, potrivit art. 1 din H.G. nr. 440/2005, instituția publică, chiar dacă în subordinea Ministerului Mediului. Chiar dacă decizia nr. 68 din 6 octombrie 2006 a fost emisă dar nu conține mențiunea termenului și a instanței, acesta nu este un motiv de nelegalitate, mai ales că recurenta a formulat plângere la autoritatea ierarhic superioară, iar autoritatea emitentă chiar a modificat această decizie.

În motivele de recurs nu este criticată soluția instanței de fond nici în privința modului de soluționare a capătului de cerere privind anularea deciziei nr. 816 din 4 februarie 2008 și nici al celui privind excepția de nelegalitate. Însă, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte, după analiza soluției instanței de fond, se constată că nu există motive pentru care să se considere nelegală soluția instanței de fond. Mai mult, decizia nr. 816 din 4 februarie 2008 prin care reclamanta-recurentă a fost reîncadrată comisar, clasa I, gradul profesional superior, treapta 3 de salarizare, a fost emisă în baza acordului reclamantei pentru numirea în această funcție. Apreciind că soluția instanței de fond este legală și temeinică, în baza art. 312 C. proc.

civ.; raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de P.A.C.M. împotriva sentinței civile nr. 2526 din 11 iunie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 februarie 2010.