ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1983/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1983/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor dosarului, constată

următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 19 octombrie

2009 pe rolul Curții de Apel Suceava, reclamantul D.O.L., a solicitat în

temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în contradictoriu cu pârâtul

M.A.P.D.R., suspendarea concursului organizat de acesta la data de 26 octombrie

2009 pentru ocuparea postului de director coordonator adjunct al O.J.P.D.R.P.

Suceava și suspendarea executării Ordinului nr. 2.049 din 9 octombrie 2009 emis

de ministerul pârât, până la pronunțarea instanței de fond pe acțiunea în

contencios administrativ având ca obiect anularea acestui act.

În motivarea cererii, s-a susținut, în esență, faptul

că prin Ordinul nr. 2.049 emis de pârât la data de 9 octombrie 2009 i s-a

acordat un preaviz de 15 zile lucrătoare, menționându-se expres faptul că la

expirarea acestei perioade, încetează aplicabilitatea Ordinului nr. 990 din 28

mai 2009 emis de către M.A.P.D.R., și a contractului de management din 28 mai

2009, în temeiul cărora reclamantul a ocupat, începând cu data de 28 mai 2009,

funcția de director coordonator adjunct în cadrul O.J.P.D.R.P. Suceava.

Prin sentința nr. 191 din 23 octombrie 2009, Curtea

de Apel Suceava, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a

admis cererea reclamantului D.O.L., și a suspendat executarea Ordinului nr.

2.049 din 9 octombrie 2009 emis de M.A.P.D.R., până la pronunțarea instanței de

fond. Prin aceeași sentință, instanța a dispus suspendarea concursului

organizat de M.A.P.D.R. pentru ocuparea postului de director coordonator

adjunct al O.J.P.D.R.P. Suceava.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut,

în esență, faptul că în cauză sunt îndeplinite condițiile impuse de art. 14

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se constata admisibilitatea cererii

de suspendare a unui act administrativ.

Astfel, analizând îndeplinirea condițiilor impuse de

respectivul text legal pentru suspendarea executării actului administrativ,

prima instanță a constatat că, în ceea ce privește „cazul bine justificat"

acesta este dovedit prin faptul că există o îndoială serioasă asupra

legalității actului administrativ atacat, în raport cu următoarele împrejurări:

- deși în cuprinsul ordinului atacat se menționează art.

65 alin. (1) C. muncii, în cauză nu s-a făcut dovada existentei unui ordin cu

privire la structura organizatorică, statele de funcții și numărul de posturi

ce urmau să fie desființate în baza O.U.G. nr. 105/2009;

- deși postul ocupat de reclamant a fost desființat

potrivit dispozițiilor art. IV din O.U.G. nr. 105/2009, se organizează un nou

concurs pentru ocuparea acestui post, împrejurarea ce creează o îndoială

serioasă în ceea ce privește desființarea reală și efectivă a postului;

- nu a fost făcută dovada existenței actului

administrativ privind metodologia de concurs, act administrativ ce urma să fie

emis în termen de 45 de zile de la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 105/2009,

potrivit art. V alin. (6) din acest act normativ;

- potrivit dispozițiilor art. VIII din O.U.G. nr.

105/2009, persoanele care ocupă funcțiile prevăzute la art. III și art. IV

alin. (3) își păstrează statutul și celelalte drepturi prevăzute de lege, iar

contractele de management încheiate de acestea aflate în derulare își produc efectele

până la expirarea termenului pentru care au fost încheiate sau, după caz, până

la data la care intervine un motiv legal de încetare sau reziliere al acestora.

Or, în speță, nu a expirat termenul pentru care a fost încheiat contractul de

management și nici nu a fost făcută dovada unui caz de încetare sau reziliere.

În ceea ce privește cea de a doua condiție, cea a

pagubei iminente, instanța a apreciat-o ca fiind îndeplinită, în raport cu

perturbarea previzibilă și gravă a funcționării autorității publice, schimbarea

frecventă, fără motive justificate a managerilor afectând negativ în opinia

instanței, activitatea și atribuțiile autorităților care nu se mai bucură de un

management fundamentat, coordonat și de continuitate.

Împotriva acestei hotărâri, în termen legal, a

formulat recurs pârâtul M.A.P.D.R., criticând-o pentru nelegalitate și

netemeinicie.

Prin cererea sa de recurs, întemeiată pe dispozițiile

art. 304 pct. 5 și 9 și art. 304

1

C. proc. civ., pârâtul a solicitat

în principal, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare

aceleiași instanțe, și în subsidiar, modificarea în tot a acestei sentințe, cu

consecința respingerii cererii reclamantului, în principal ca lipsită de

obiect, și în subsidiar, ca neîntemeiată.

În dezvoltarea motivului de recurs întemeiat pe

dispozițiile art. 304 pct. 5 C. proc. civ., recurentul a susținut, în esență,

faptul că instanța de fond a pronunțat hotărârea ce se atacă cu nesocotirea

dispozițiilor art. 114

1

C. proc. civ., pârâtul arătând în acest sens

faptul că citația și acțiunea reclamantului i-au fost comunicate cu doar două

zile înainte de termenul stabilit pentru judecată, neavând astfel la dispoziție

termenul de cel puțin 5 zile, stabilit de textul de procedură menționat, pentru

a-și pregăti apărarea.

În ceea e privește motivele de recurs întemeiate pe

dispozițiile art. 304 pct. 9, recurentul a susținut în esență, greșita

interpretare și aplicare a legii de către prima instanță, care a admis

acțiunea, deși aceasta era lipsită de obiect, în raport cu executarea uno ictu

a ordinului contestat și totodată nefondată, în cauză nefiind îndeplinite

condițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru admiterea acestei

cereri.

Examinând hotărârea atacată prin prisma criticilor

formulate, precum și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., Înalta

Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente.

Motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 304

pct. 5 va fi respins, Înalta Curte constatând netemeinicia acestuia, față de

împrejurarea că din examinarea actelor și lucrărilor dosarului nu pot fi

reținute elemente care să conducă la concluzia că, prin hotărârea dată,

instanța a încălcat formele de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de

art. 105 alin. (2) C. proc. civ.

Astfel, în argumentarea acestui motiv de casare,

recurentul susține în esență faptul că instanța a soluționat cauza cu

încălcarea dreptului său la apărare, atunci când a procedat la soluționarea

acesteia, fără a mai acorda un termen pârâtului pentru a-și pregăti apărarea,

deși acesta fusese citat cu doar două zile înainte de ziua stabilită pentru

judecată.

Potrivit dispozițiilor art. 89 alin. (1) C. proc.

civ.:

Citația, sub pedeapsa nulității, va fi înmânată

părții cu cel puțin 5 zile înaintea termenului de judecată. În pricinile

urgente, termenul poate fi si mai scurt, după aprecierea instanței.

Față de aceste dispoziții procedurale, care instituie

o excepție de la regula comunicării citației cu cel puțin 5 zile înainte de

termenul fixat pentru judecată și în raport cu caracterul urgent al pricinii,

ce a impus instanței obligația soluționării acesteia cu celeritate, Înalta

Curte va respinge ca nefondat motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art.

304 pct. 5 C. proc. civ.

Înalta Curte va respinge ipoteza susținută de

recurent privind lipsa de obiect a cererii de suspendare a executării actului

administrativ dedus judecății, dat fiind caracterul executării uno ictu al

acestuia, ca nefondată, reținând în acest sens următoarele:

Recurentul susține, în esență, faptul că numai în

situația actelor cu executare succesivă se poate pune problema unei suspendări

a executării, or cum ordinul în speță a cunoscut o executare imediată, prin

eliberarea reclamantului din funcție, efectele acestui act s-au epuizat,

reclamantul urmărind așadar de fapt, repunerea sa în funcția publică deținută

anterior, respectiv o întoarcere a executării unui act deja epuizat.

Dincolo de implicațiile pe care le are împrejurarea

că un contract de management cunoaște o executare succesivă, în timp, a

obiectului său, Înalta Curte apreciază că o eventuală acceptare a ipotezei

susținute de recurent, ar presupune lipsirea de efecte a unei instituții

importante a contenciosului administrativ, respectiv suspendarea executării

actului administrativ, marea majoritate a actelor administrative putând fi

încadrate în ipoteza susținută de recurent, a producerii efectelor din chiar

momentul emiterii acestora. Cum legea nu impune o astfel de distincție, în

materia suspendării executării actelor administrative, respectiv între actele

cu executare uno ictu și actele cu executare succesivă, Înalta Curte apreciază

argumentele recurentului bazate pe această distincție, ca irelevante, căci ubi

lex non distinquit nec nos distinquere debemus.

Mai mult, acțiunea reclamantului nu a rămas fără

obiect numai pentru că a fost executat actul administrativ prin care acesta a

fost eliberat din funcția deținută.

Acțiunea ar fi rămas fără obiect numai dacă actul

administrativ atacat ar fi fost revocat de către autoritatea publică emitentă

sau ar fi fost anulat pe cale judecătorească într-o altă acțiune, or, din

probele aflate la dosar nu s-a produs niciuna din acestea.

Pentru toate aceste motive, Înalta Curte va respinge

acest motiv de recurs, ca nefondat.

În ceea ce privește criticile formulate în legătură

cu modul de soluționarea a fondului cauzei, Înalta Curte constată că acestea

sunt de asemenea nefondate, prima instanță pronunțând o hotărâre legală și

temeinică, în urma unei corecte interpretări și aplicări a legii la

circumstanțele de fapt ale pricinii.

Este de principiu că actul administrativ se bucură de

prezumția de legalitate, prezumție care, la rândul său se bazează pe prezumția

de autenticitate și de veridicitate, de unde decurge că a nu executa un act

administrativ emis în baza legii echivalează cu a nu executa legea. Pentru

aceasta, suspendarea executării unui act administrativ nu poate fi ordonată de

judecătorul de contencios administrativ decât în situații de excepție, cu

observarea strictă a îndeplinirii exigențelor legale, astfel cum sunt precizate

în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Curtea constată că în art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt precizate condițiile în care

judecătorul cauzei poate dispune suspendarea executării actului administrativ

contestat, textul legal amintit enumerând trei condiții cumulative: a) condiția

declanșării procedurii administrative prealabile, b) condiția cazului bine

justificat și c) condiția prevenirii unei pagube iminente.

Art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului

administrativ nr. 554/2004 are următorul conținut: „în cazuri bine justificate

și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art.

7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic

superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună

suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea

instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în

anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și

fără nici o formalitate."

În ceea ce privește condiția cazului bine justificat,

Curtea observă că, această exigență legală trebuie interpretată în sensul

descris în art. 2 lit. t) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Prin cazuri bine justificate se precizează în textul legal mai sus menționat,

se înțeleg „împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de

natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului

administrativ".

Referitor la condiția iminenței producerii unei

pagube, de asemenea, legea contenciosului administrativ conține o definiție a

ei. În termenii art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, prin pagubă iminentă se

înțelege „prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public".

În recursul său, pârâtul susține, în esență, faptul

că nu sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat și ale pagubei

iminente.

Contrar celor susținute de către pârât, Înalta Curte

apreciază că judecătorul fondului, soluționând cererea de suspendare a

executării celor două ordine, s-a raportat la exigențele legale ale art. 14 alin.

(1) din Legea 554/2004 și, în mod întemeiat, a ordonat suspendarea executării

acestora.

Aplicarea dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nu trebuie să conducă la o examinare pe fond a

legalității actului a cărui suspendare se solicită, analiza pe care o realizează

judecătorul cauzei limitându-se la o simplă „pipăire a fondului". Din

această perspectivă, judecătorul urmează să identifice împrejurările de natură

să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului sau, altfel spus,

să observe dacă există argumente juridice aparent valabile în contestarea

legalității actului.

Or, la nivelul acesta de analiză a actului

administrativ în privința legalității sale, limitată la „pipăirea

fondului", judecătorul cauzei a reținut elemente de natură să creeze acea

îndoială serioasă despre care se face vorbire în art. 2 lit. t) din Legea nr.

554/2004, în condițiile în care, există o serie de indicii, prezentate punctual

de către prima instanță, care relevă o posibilă neconformitate a ordinului

contestat cu dispozițiile legale în temeiul cărora acestuia a fost emis, și la

care acesta face referire în conținutul său.

Dincolo de acest aspect, Înalta Curte va reține că în

cauză există indicii suplimentare privind posibilitatea ca eliberarea

reclamantului din funcția publică să fi avut loc în alte situații decât cele

reglementate în Legea nr. 188/1999, situație de natură a afecta în mod evident

securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate

socială, protejată prin C.E.D.O. și actele comunitare, precum și alte tratate

internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată

să o asigure potrivit art. 2 și 20 din Constituția României.

În acest sens, se constată că ordinul nr. 2.049 din 9

octombrie 2009 al M.A.P.D.R., atacat în cauză, a fost emis, astfel cum arată,

de altfel, și pârâtul în susținerea recursului său, în vederea punerii în

executare a O.U.G. nr. 105/2009, privind unele masuri in domeniul funcției

publice, precum si pentru întărirea capacității manageriale la nivelul

serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale

administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale si ale

altor servicii publice, precum si pentru reglementarea unor masuri privind

cabinetul demnitarului din administrația publică centrală si locală, cancelaria

prefectului si cabinetul alesului local.

Însă, prin decizia nr. 1.629 din 3 decembrie 2009,

Curtea Constituțională, reținând că O.U.G. nr. 105/2009 conține aceleași

reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele cuprinse în O.U.G. nr.

37/2009, declarate neconstituționale prin decizia nr. 1.257 din 7 octombrie

2009, a constatat că sunt neconstituționale și prevederile acestui act

normativ.

Este adevărat că soluția Curții Constituționale a

fost ulterioară datei la care prima instanță a soluționat cererea de suspendare

a executării Ordinului nr. 2.049/2009 al M.A.P.D.R., însă aceasta nu face ca

cele dispuse de către instanța de contencios constituțional prin decizia nr. 1.629/2009,

să fie irelevante speței de față.

Înalta Curte, ca instanță de recurs, îndreptățită în

virtutea dispozițiilor art. 304

1

C. proc. civ., să judece cauza sub

toate aspectele acesteia, nu poate ca soluționând recursul la o dată ulterioară

celei la care Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra unui aspect esențial

în dezlegarea acestuia, să facă abstracție de soluția Curții Constituționale și

să soluționeze cauza cu totala ignorare a celor reținute de aceasta prin decizia

nr. 1.629/2009.

De aceea, Înalta Curte, reținând faptul că la temelia

caracterului executoriu al unui act administrativ stă prezumția de legalitate

care funcționează în favoarea acestuia ca urmare a faptului că orice act

administrativ este emis în baza și în limitele legii, va constata că în

situația în care temeiul legal al unui act administrativ a fost declarat

neconstituțional, prezumția de legalitate nu mai funcționează în favoarea

respectivului act, ceea ce face să existe un caz bine justificat pentru

suspendarea sa până la soluționarea cererii de anulare.

Acest argument vine doar ca o completare a celor ce,

în mod legal și temeinic, au fost reținute de prima instanță cu privire la

îndeplinirea în cauză a cazului bine justificat, ca una din cerințele impuse de

lege pentru suspendarea executării unui act administrativ.

În fine, în ceea ce privește condiția iminenței

producerii unei pagube, elementele reținute de instanță, care indică producerea

unor perturbări de natură să conducă la afectarea bunei funcționari a

serviciului public deconcentrat aflat în subordinea ministerului pârât, se

încadrează în definiția legală a pagubei iminente, din art. 2 lit. ș) a Legii

nr. 554/2004, în care se vorbește despre perturbarea previzibilă a funcționării

unei autorități sau a unui serviciu public.

Față de cele ce preced, Înalta Curte va respinge

recursul formulat de pârât, ca nefondat, în baza art. 312 alin. (1) C. proc.

civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de M.A.P.D.R., împotriva

sentinței civile nr. 191 din 23 octombrie 2009 a Curții de Apel Suceava, secția

comercială, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 20 aprilie

2010.