ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1983/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor dosarului, constată următoarele: Prin cererea înregistrată la data de 19 octombrie 2009 pe rolul Curții de Apel Suceava, reclamantul D.O.L., a solicitat în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în contradictoriu cu pârâtul M.A.P.D.R., suspendarea concursului organizat de acesta la data de 26 octombrie 2009 pentru ocuparea postului de director coordonator adjunct al O.J.P.D.R.P. Suceava și suspendarea executării Ordinului nr. 2.049 din 9 octombrie 2009 emis de ministerul pârât, până la pronunțarea instanței de fond pe acțiunea în contencios administrativ având ca obiect anularea acestui act.

În motivarea cererii, s-a susținut, în esență, faptul că prin Ordinul nr. 2.049 emis de pârât la data de 9 octombrie 2009 i s-a acordat un preaviz de 15 zile lucrătoare, menționându-se expres faptul că la expirarea acestei perioade, încetează aplicabilitatea Ordinului nr. 990 din 28 mai 2009 emis de către M.A.P.D.R., și a contractului de management din 28 mai 2009, în temeiul cărora reclamantul a ocupat, începând cu data de 28 mai 2009, funcția de director coordonator adjunct în cadrul O.J.P.D.R.P. Suceava. Prin sentința nr. 191 din 23 octombrie 2009, Curtea de Apel Suceava, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea reclamantului D.O.L., și a suspendat executarea Ordinului nr. 2.049 din 9 octombrie 2009 emis de M.A.P.D.R., până la pronunțarea instanței de fond.

Prin aceeași sentință, instanța a dispus suspendarea concursului organizat de M.A.P.D.R. pentru ocuparea postului de director coordonator adjunct al O.J.P.D.R.P. Suceava. Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut, în esență, faptul că în cauză sunt îndeplinite condițiile impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se constata admisibilitatea cererii de suspendare a unui act administrativ.

Astfel, analizând îndeplinirea condițiilor impuse de respectivul text legal pentru suspendarea executării actului administrativ, prima instanță a constatat că, în ceea ce privește „cazul bine justificat" acesta este dovedit prin faptul că există o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ atacat, în raport cu următoarele împrejurări: - deși în cuprinsul ordinului atacat se menționează art. 65 alin. (1) C. muncii, în cauză nu s-a făcut dovada existentei unui ordin cu privire la structura organizatorică, statele de funcții și numărul de posturi ce urmau să fie desființate în baza O.U.G. nr. 105/2009; - deși postul ocupat de reclamant a fost desființat potrivit dispozițiilor art. IV din O.U.G.

nr. 105/2009, se organizează un nou concurs pentru ocuparea acestui post, împrejurarea ce creează o îndoială serioasă în ceea ce privește desființarea reală și efectivă a postului; - nu a fost făcută dovada existenței actului administrativ privind metodologia de concurs, act administrativ ce urma să fie emis în termen de 45 de zile de la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 105/2009, potrivit art. V alin. (6) din acest act normativ; - potrivit dispozițiilor art. VIII din O.U.G. nr. 105/2009, persoanele care ocupă funcțiile prevăzute la art. III și art. IV alin. (3) își păstrează statutul și celelalte drepturi prevăzute de lege, iar contractele de management încheiate de acestea aflate în derulare își produc efectele până la expirarea termenului pentru care au fost încheiate sau, după caz, până la data la care intervine un motiv legal de încetare sau reziliere al acestora.

Or, în speță, nu a expirat termenul pentru care a fost încheiat contractul de management și nici nu a fost făcută dovada unui caz de încetare sau reziliere. În ceea ce privește cea de a doua condiție, cea a pagubei iminente, instanța a apreciat-o ca fiind îndeplinită, în raport cu perturbarea previzibilă și gravă a funcționării autorității publice, schimbarea frecventă, fără motive justificate a managerilor afectând negativ în opinia instanței, activitatea și atribuțiile autorităților care nu se mai bucură de un management fundamentat, coordonat și de continuitate. Împotriva acestei hotărâri, în termen legal, a formulat recurs pârâtul M.A.P.D.R., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Prin cererea sa de recurs, întemeiată pe dispozițiile art. 304 pct. 5 și 9 și art. 304 1 C. proc. civ., pârâtul a solicitat în principal, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, și în subsidiar, modificarea în tot a acestei sentințe, cu consecința respingerii cererii reclamantului, în principal ca lipsită de obiect, și în subsidiar, ca neîntemeiată. În dezvoltarea motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 5 C. proc. civ., recurentul a susținut, în esență, faptul că instanța de fond a pronunțat hotărârea ce se atacă cu nesocotirea dispozițiilor art. 114 1 C. proc. civ., pârâtul arătând în acest sens faptul că citația și acțiunea reclamantului i-au fost comunicate cu doar două zile înainte de termenul stabilit pentru judecată, neavând astfel la dispoziție termenul de cel puțin 5 zile, stabilit de textul de procedură menționat, pentru a-și pregăti apărarea.

În ceea e privește motivele de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 9, recurentul a susținut în esență, greșita interpretare și aplicare a legii de către prima instanță, care a admis acțiunea, deși aceasta era lipsită de obiect, în raport cu executarea uno ictu a ordinului contestat și totodată nefondată, în cauză nefiind îndeplinite condițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru admiterea acestei cereri. Examinând hotărârea atacată prin prisma criticilor formulate, precum și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente.

Motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 5 va fi respins, Înalta Curte constatând netemeinicia acestuia, față de împrejurarea că din examinarea actelor și lucrărilor dosarului nu pot fi reținute elemente care să conducă la concluzia că, prin hotărârea dată, instanța a încălcat formele de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de art. 105 alin. (2) C. proc. civ. Astfel, în argumentarea acestui motiv de casare, recurentul susține în esență faptul că instanța a soluționat cauza cu încălcarea dreptului său la apărare, atunci când a procedat la soluționarea acesteia, fără a mai acorda un termen pârâtului pentru a-și pregăti apărarea, deși acesta fusese citat cu doar două zile înainte de ziua stabilită pentru judecată.

Potrivit dispozițiilor art. 89 alin. (1) C. proc. civ.: Citația, sub pedeapsa nulității, va fi înmânată părții cu cel puțin 5 zile înaintea termenului de judecată. În pricinile urgente, termenul poate fi si mai scurt, după aprecierea instanței. Față de aceste dispoziții procedurale, care instituie o excepție de la regula comunicării citației cu cel puțin 5 zile înainte de termenul fixat pentru judecată și în raport cu caracterul urgent al pricinii, ce a impus instanței obligația soluționării acesteia cu celeritate, Înalta Curte va respinge ca nefondat motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 5 C. proc. civ.

Înalta Curte va respinge ipoteza susținută de recurent privind lipsa de obiect a cererii de suspendare a executării actului administrativ dedus judecății, dat fiind caracterul executării uno ictu al acestuia, ca nefondată, reținând în acest sens următoarele: Recurentul susține, în esență, faptul că numai în situația actelor cu executare succesivă se poate pune problema unei suspendări a executării, or cum ordinul în speță a cunoscut o executare imediată, prin eliberarea reclamantului din funcție, efectele acestui act s-au epuizat, reclamantul urmărind așadar de fapt, repunerea sa în funcția publică deținută anterior, respectiv o întoarcere a executării unui act deja epuizat.

Dincolo de implicațiile pe care le are împrejurarea că un contract de management cunoaște o executare succesivă, în timp, a obiectului său, Înalta Curte apreciază că o eventuală acceptare a ipotezei susținute de recurent, ar presupune lipsirea de efecte a unei instituții importante a contenciosului administrativ, respectiv suspendarea executării actului administrativ, marea majoritate a actelor administrative putând fi încadrate în ipoteza susținută de recurent, a producerii efectelor din chiar momentul emiterii acestora. Cum legea nu impune o astfel de distincție, în materia suspendării executării actelor administrative, respectiv între actele cu executare uno ictu și actele cu executare succesivă, Înalta Curte apreciază argumentele recurentului bazate pe această distincție, ca irelevante, căci ubi lex non distinquit nec nos distinquere debemus.

Mai mult, acțiunea reclamantului nu a rămas fără obiect numai pentru că a fost executat actul administrativ prin care acesta a fost eliberat din funcția deținută. Acțiunea ar fi rămas fără obiect numai dacă actul administrativ atacat ar fi fost revocat de către autoritatea publică emitentă sau ar fi fost anulat pe cale judecătorească într-o altă acțiune, or, din probele aflate la dosar nu s-a produs niciuna din acestea. Pentru toate aceste motive, Înalta Curte va respinge acest motiv de recurs, ca nefondat. În ceea ce privește criticile formulate în legătură cu modul de soluționarea a fondului cauzei, Înalta Curte constată că acestea sunt de asemenea nefondate, prima instanță pronunțând o hotărâre legală și temeinică, în urma unei corecte interpretări și aplicări a legii la circumstanțele de fapt ale pricinii.

Este de principiu că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, prezumție care, la rândul său se bazează pe prezumția de autenticitate și de veridicitate, de unde decurge că a nu executa un act administrativ emis în baza legii echivalează cu a nu executa legea. Pentru aceasta, suspendarea executării unui act administrativ nu poate fi ordonată de judecătorul de contencios administrativ decât în situații de excepție, cu observarea strictă a îndeplinirii exigențelor legale, astfel cum sunt precizate în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Curtea constată că în art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt precizate condițiile în care judecătorul cauzei poate dispune suspendarea executării actului administrativ contestat, textul legal amintit enumerând trei condiții cumulative: a) condiția declanșării procedurii administrative prealabile, b) condiția cazului bine justificat și c) condiția prevenirii unei pagube iminente. Art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 are următorul conținut: „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nici o formalitate." În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, Curtea observă că, această exigență legală trebuie interpretată în sensul descris în art. 2 lit. t) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Prin cazuri bine justificate se precizează în textul legal mai sus menționat, se înțeleg „împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ". Referitor la condiția iminenței producerii unei pagube, de asemenea, legea contenciosului administrativ conține o definiție a ei.

În termenii art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, prin pagubă iminentă se înțelege „prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public". În recursul său, pârâtul susține, în esență, faptul că nu sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat și ale pagubei iminente. Contrar celor susținute de către pârât, Înalta Curte apreciază că judecătorul fondului, soluționând cererea de suspendare a executării celor două ordine, s-a raportat la exigențele legale ale art. 14 alin. (1) din Legea 554/2004 și, în mod întemeiat, a ordonat suspendarea executării acestora.

Aplicarea dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nu trebuie să conducă la o examinare pe fond a legalității actului a cărui suspendare se solicită, analiza pe care o realizează judecătorul cauzei limitându-se la o simplă „pipăire a fondului". Din această perspectivă, judecătorul urmează să identifice împrejurările de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului sau, altfel spus, să observe dacă există argumente juridice aparent valabile în contestarea legalității actului.

Or, la nivelul acesta de analiză a actului administrativ în privința legalității sale, limitată la „pipăirea fondului", judecătorul cauzei a reținut elemente de natură să creeze acea îndoială serioasă despre care se face vorbire în art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care, există o serie de indicii, prezentate punctual de către prima instanță, care relevă o posibilă neconformitate a ordinului contestat cu dispozițiile legale în temeiul cărora acestuia a fost emis, și la care acesta face referire în conținutul său. Dincolo de acest aspect, Înalta Curte va reține că în cauză există indicii suplimentare privind posibilitatea ca eliberarea reclamantului din funcția publică să fi avut loc în alte situații decât cele reglementate în Legea nr. 188/1999, situație de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcție, care se circumscrie noțiunii de securitate socială, protejată prin C.E.D.O.

și actele comunitare, precum și alte tratate internaționale la care România este parte și a căror îndeplinire este obligată să o asigure potrivit art. 2 și 20 din Constituția României. În acest sens, se constată că ordinul nr. 2.049 din 9 octombrie 2009 al M.A.P.D.R., atacat în cauză, a fost emis, astfel cum arată, de altfel, și pârâtul în susținerea recursului său, în vederea punerii în executare a O.U.G. nr. 105/2009, privind unele masuri in domeniul funcției publice, precum si pentru întărirea capacității manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale si ale altor servicii publice, precum si pentru reglementarea unor masuri privind cabinetul demnitarului din administrația publică centrală si locală, cancelaria prefectului si cabinetul alesului local.

Însă, prin decizia nr. 1.629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituțională, reținând că O.U.G. nr. 105/2009 conține aceleași reglementări și aceleași soluții legislative ca și cele cuprinse în O.U.G. nr. 37/2009, declarate neconstituționale prin decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, a constatat că sunt neconstituționale și prevederile acestui act normativ. Este adevărat că soluția Curții Constituționale a fost ulterioară datei la care prima instanță a soluționat cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 2.049/2009 al M.A.P.D.R., însă aceasta nu face ca cele dispuse de către instanța de contencios constituțional prin decizia nr. 1.629/2009, să fie irelevante speței de față. Înalta Curte, ca instanță de recurs, îndreptățită în virtutea dispozițiilor art. 304 1 C. proc.

civ., să judece cauza sub toate aspectele acesteia, nu poate ca soluționând recursul la o dată ulterioară celei la care Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra unui aspect esențial în dezlegarea acestuia, să facă abstracție de soluția Curții Constituționale și să soluționeze cauza cu totala ignorare a celor reținute de aceasta prin decizia nr. 1.629/2009. De aceea, Înalta Curte, reținând faptul că la temelia caracterului executoriu al unui act administrativ stă prezumția de legalitate care funcționează în favoarea acestuia ca urmare a faptului că orice act administrativ este emis în baza și în limitele legii, va constata că în situația în care temeiul legal al unui act administrativ a fost declarat neconstituțional, prezumția de legalitate nu mai funcționează în favoarea respectivului act, ceea ce face să existe un caz bine justificat pentru suspendarea sa până la soluționarea cererii de anulare.

Acest argument vine doar ca o completare a celor ce, în mod legal și temeinic, au fost reținute de prima instanță cu privire la îndeplinirea în cauză a cazului bine justificat, ca una din cerințele impuse de lege pentru suspendarea executării unui act administrativ. În fine, în ceea ce privește condiția iminenței producerii unei pagube, elementele reținute de instanță, care indică producerea unor perturbări de natură să conducă la afectarea bunei funcționari a serviciului public deconcentrat aflat în subordinea ministerului pârât, se încadrează în definiția legală a pagubei iminente, din art. 2 lit. ș) a Legii nr. 554/2004, în care se vorbește despre perturbarea previzibilă a funcționării unei autorități sau a unui serviciu public.

Față de cele ce preced, Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârât, ca nefondat, în baza art. 312 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de M.A.P.D.R., împotriva sentinței civile nr. 191 din 23 octombrie 2009 a Curții de Apel Suceava, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 20 aprilie 2010.