ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2889/2010

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin sentința nr. 2855 din 3 iulie 2009 a Curții

de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a respins,

ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamanții Fundația C.R.J., Asociația pentru

Apărarea Drepturilor Omului în România- Comitetul Helsinki, Asociația Română pentru

Transparență, Institutul pentru Politici Publice, Asociația Jurnaliștilor din România,

Federația Română a Jurnaliștilor M., Centrul pentru Jurnalism Independent, Clubul

Român de Presă, Agenția de Monitorizare a Presei, Centrul de Asistență pentru Organizații

Neguvernamentale – C., Asociația Română de Comunicații Audiovizuale, Centrul de

resurse pentru Participare Publică, Asociația P.D., împotriva sentinței nr. 2855

din 3 iulie 2009 a Curții de Apel București în contradictoriu cu pârâții Guvernul

României și Ministerul Justiției, precum și cererea de intervenție accesorie formulată

de Comunitatea Moștenitorilor și Proprietarilor din România.

Pentru a pronunța această

hotărâre, instanța de fond a reținut că, pentru a putea examina pertinența excepției

de inadmisibilitate, este necesar să identifice actul/actele ce fac obiectul controlului

de legalitate a instanței de contencios administrativ.

Instanța de fond a constatat

că obiect al cauzei deduse judecății îl constituie Hotărârile de Guvern care au

încorporat voința de supunere spre adoptare a proiectelor de coduri către Parlament,

în pofida faptului că acestea nu au fost încheiate în forma scrisă, și solicitându-se,

din aceste motive, nulitatea absolută a actelor administrative arătate.

Instanța a constatat că

operațiunile tehnico-administrative efectuate în vederea adoptării celor patru proiecte

de acte normative și procedurile de consultare a publicului, pentru fiecare dintre

cele patru proiecte, nu au aptitudinea de a fi calificate ca acte administrative

în sensul legii contenciosului administrativ, ci îmbracă forma unor operațiuni administrative

anterior emiterii unui act normativ și stau la baza emiterii acestuia din urmă.

Instanța de fond a constatat

că instanța se poate pronunța asupra legalității unor operațiuni administrative

doar dacă acestea au stat la baza emiterii actului administrativ supus judecății,

în petitul principal.

Astfel, instanța a reținut

că în cauza dedusă judecății ne aflăm în fața unor proiecte de coduri cu privire

la care s-au aprobat tezele prealabile în condițiile art. 26 și 27 din Legea

nr. 24/2000, iar potrivit dispozițiilor art. 26 și 27 din Legea nr. 24/2007, Curtea

a constatat că actele contestate de reclamanți pot fi calificate ca fiind acte administrative

în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 prin acestea născându-se un raport

de drept, însă unul de natură constituțională, prin care Guvernul înțelege să-și

exercite atribuția de inițiativă legislativă și /să intre în raport cu Parlamentul.

Instanța a apreciat că,

deși proiectele de coduri sunt încadrate de legiuitor în categoria „altor documente”

acestea rămân totuși proiecte de legi.

În cauză existența hotărârii

de supunere spre adoptare către Parlament a celor 4 coduri nu este contestată și

rezultă de altfel din emiterea adreselor de transmitere către Parlament a celor

patru coduri.

Astfel, instanța a reținut

că o condiție esențială, cu caracter negativ, de admisibilitate a acțiunii în justiție

împotriva actelor administrative ilegale, constă în faptul că actul contestat pe

această cale să nu fie exceptat de la controlul judiciar.

Instanța a grupat actele

emise de guvern în două categorii și anume, în acte cu caracter preponderent juridic

și acte cu caracter preponderent politic și a constatat că actele de supunere spre

adoptare în Parlament a proiectelor de coduri au un caracter preponderent politic,

astfel încât actele de exercitare a inițiativei legislative de către Guvern fac

parte din categoria finelor de neprimire prevăzute de art. 5 alin. (1) lit. a) din

Legea nr. 554/2004.

Instanța a concluzionat

astfel, ținând seama de legătura indisolubilă între cele două etape ale exercitării

de către Guvern a acestei atribuții constituționale, că hotărârile de supunere spre

adoptare Parlamentului a proiectelor celor 4 coduri (ce presupune parcurgerea celor

două etape, de adoptare a hotărârii de însușire a proiectelor și de transmitere

a proiectelor către Camera abilitată a Parlamentului – respectiv Camera Deputaților)

nu pot face parte din categoria celor vizate în art. 63 din H.G.nr. 1226/2007.

Instanța a reținut că

Hotărârea de supunere spre adoptare Parlamentului în exercitarea inițiativei legislative

de către Guvern nu necesită un proiect de act normativ în sensul Legii nr. 24/2000

și Legii nr. 52/2003, nefiind necesară fundamentarea reglementării ce ar fi cuprinsă

în hotărârea de supunere spre adoptare, întrucât cuprinde doar manifestarea unilaterală

de voință de a-și însuși proiectul de lege, fără a se conferi caracter de act normativ

acestei hotărâri.

Împotriva acestei hotărâri

au declarat recurs, în termen legal, reclamanții Fundația C.R.J., Asociația pentru

Apărarea Drepturilor Omului în România- Comitetul Helsinki, Asociația Română pentru

Transparență, Institutul pentru Politici Publice, Asociația Jurnaliștilor din România,

Federația Română a Jurnaliștilor M., Centrul pentru Jurnalism Independent, Clubul

Român de Presă, Agenția de Monitorizare a Presei, Centrul de Asistență pentru Organizații

Neguvernamentale – C., Asociația Română de Comunicații Audiovizuale, Centrul de

resurse pentru Participare Publică, Asociația P.D. prin mandatar C.R.J., criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie, susținând, prin motivele de recurs formulate,

în esență, următoarele:

- în mod greșit prima

instanță a considerat că este aplicabil în speță, art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea

nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, articol care prevede că actele administrative

ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul sunt

exceptate de la controlul instanței de contencios administrativ, întrucât actele

prin care se adoptă proiectele de acte normative sunt acte administrative „pure”

care nu au „caracter politic”;

- instanța de fond nu

a solicitat depunerea actelor care au stat la baza emiterii actelor administrative

atacate necesar a fi analizate și în funcție de care s-ar fi stabilit corect natura

juridică a actelor administrative atacate.

Astfel, s-ar fi putut

stabili dacă toate procedurale prealabile reglementate de Legea nr. 24/2000,

nr. 52/2003 și H.G. nr. 1226/2007 au fost respectate.

Recurenții- reclamanți

concluzionează în sensul că chiar dacă Hotărârile de Guvern prin care se adoptă

coduri nu intră imediat în vigoare, totuși, pentru a da eficiență procedurilor reglementate

de Legea nr. 52/2003 și Legea nr. 24/2000 și pentru a respecta principiul constituțional

al accesului la justiție, în caz de nerespectare a acestora, era obligatorie emiterea

acestora în formă scrisă și asumarea oficială de Guvern.

Au depus întâmpinări pârâții-intimați

Ministerul Justiției și Guvernul României, ambii solicitând respingerea recursului

ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind legală și temeinică.

Recursul este nefondat

și urmează a fi respins în baza art. 312 C. proc. civ., potrivit considerentelor

ce se vor arăta în continuare.

În fapt, potrivit precizării

de acțiune din ședința publică din 19 iunie 2009, recurenții- reclamanți au solicitat

instanței ca prin hotărârea ce va pronunța să dispună anularea Hotărârilor de Guvern

ce au încorporat voința Guvernului României de supunere spre adoptare de către Parlament

a proiectelor C. pen., C. civ., C. proc. pen. și C. proc. civ.

Actele contestate, identificate

ca fiind „Hotărâri ale Guvernului României” sunt de fapt adresele prin care proiectele

de coduri au fost transmise Parlamentului, spre dezbatere și adoptare cu procedura

de urgență, în temeiul art. 76 alin. (3) din Constituția României și ele poartă

nr. E.36 din 11 martie 2009, E.24 din 25 februarie 2009, E.25 din 25 februarie 2009

și E.26 din 25 februarie 2009.

Astfel, cum corect a susținut

și instanța de fond, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului

administrativ nr. 554/2004, actul administrativ este definit ca fiind „actul unilateral

cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în regim de putere

publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii,

care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”.

Hotărârile de Guvern ce

fac obiectul cauzei de față, și care, de altfel, nici nu au fost elaborate în formă

scrisă, au fost emise de Guvern în realizarea uneia dintre atribuțiile ce-i sunt

conferite prin Constituție, aceea de inițiativă legislativă, atribuție consacrată

de art. 74 alin. (1) și (3) din legea fundamentală și care constă în transmiterea

proiectelor de legi (în speță cele 4 coduri) către Camera competentă să le adopte,

ca primă Cameră sesizată.

Este de la sine înțeles

că numai după ce și-a însușit aceste proiecte de legi, Guvernul României a adoptat

Hotărârile prin care ele sunt transmise la Parlament pentru a fi adoptate, parcurgerea

acestor două etape fiind obligatorie, potrivit art. 6 alin. (5) și art. 49 lit.

d) din H.G. nr. 1226/2007, ce reglementează modalitatea concretă de exercitare de

către Guvern a atribuției constituționale de inițiativă legislativă.

Adoptarea proiectelor

de coduri reprezintă așadar o măsură luată de Guvern în realizarea politicii interne

a țării potrivit programului de guvernare și în exercitarea unei atribuții constituționale,

de inițiativă legislativă, în vederea sesizării Parlamentului, astfel încât în mod

corect prima instanță le-a calificat ca fiind acte administrative ale unei autorități

publice care privesc raporturile acesteia cu Parlamentul și care nu pot fi atacate

în contenciosul administrativ potrivit art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea contenciosului

administrativ.

Deci, câtă vreme prin

Legea fundamentală, una din atribuțiile esențiale ale Guvernului, aceea de realizare

a politicii interne și externe a statului are caracter politic, în speță adoptarea

proiectelor de coduri reprezentând o măsură luată de Guvern în realizarea politicii

interne a țării, este ilogic a considera că exercitarea dreptului la inițiativa

legislativă nu are caracter politic , ci unul „pur administrativ”, astfel cum în

mod neîntemeiat susțin recurenții- reclamanți.

Actele administrative

atacate în speța de față, astfel cum corect a statuat și instanța de fond, fac parte

din categoria celor definite de art. 2 lit. k) din Legea nr. 554/2004, modificată

prin Legea nr. 262/2007 și anume: „acte emise de o autoritate publică, în realizarea

atribuțiilor sale, prevăzute de constituție sau de o lege organică, în raporturile

de natură politică cu Parlamentul”, solicitarea recurenților-reclamanți de a fi

supuse verificării pe calea contenciosului administrativ constituind așadar „un

fine de neprimire”.

Este adevărat că ceea

ce reclamă recurenții- reclamanți este faptul că în luarea acestor Hotărâri de Guvern

nu au fost respectate normele procedurale prevăzute de legislația internă, adică

să respecte procedura de consultare a publicului reglementată de Legea nr. 52/2003

precum și procedura de elaborare a actelor normative reglementate de Legea nr. 24/2000

și H.G.nr. 1226/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul

Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente

de politici publice a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente

în vederea adoptării, aprobării, însă cel mult acestea pot fi considerate operațiuni

administrative anterioare emiterii unor acte normative și pot fi cercetate doar

în condițiile art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, doar dacă

acestea au stat la baza emiterii actelor supuse judecății.

Cum actele supuse judecății,

Hotărârile luate de Guvern de supunere spre adoptare Parlamentului a proiectelor

celor patru coduri, nu sunt susceptibile a fi supuse controlului pe calea contenciosului

administrativ, fiind exceptate potrivit art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004,

astfel cum s-a precizat mai sus, nici actele ce au stat la baza emiterii acestor

Hotărâri de Guvern, inclusiv procedurile reglementate de Legea nr. 52/2003, nr.

24/2000 și H.G. nr. 1226/2007 nu pot fi analizate în contencios administrativ.

Cât privește critica vizând

nulitatea Hotărârilor de Guvern pentru motivul că nu au fost încheiate în formă

scrisă, Înalta Curte constată că în mod corect instanța de fond a înlăturat această

susținere, câtă vreme existența celor patru hotărâri – verbale – este dovedită de

cele patru adrese de înaintare a acestora către Parlament, recurenții- reclamanți

într-o primă fază înțelegând să atace chiar aceste adrese de înaintare.

Pe de altă parte este

de menționat că art. 108 alin. (4) din Constituțâie pe care recurenții-reclamanți

îl invocă, atunci când prevede obligativitatea semnării acestora de către primul-ministru

și contrasemnarea de către miniștri care au obligația punerii lor în executare,

are în vedere acele hotărâri de Guvern care au un caracter reglementativ, sunt emise

exclusiv în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii,

astfel de acte administrative făcând parte din categoria actelor cu caracter preponderent

juridic.

Având în vedere considerentele

expuse, Înalta Curte concluzionează că sentința pronunțată de instanța de fond este

legală și temeinică, fiind dată cu aplicarea corectă a legii, recursul formulat

și întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 5, 7, 8, 9 și art. 304

1

C. proc. civ., nefiind întemeiat, astfel că în baza art. 312 C. proc. civ., va fi

respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Fundația C.R.J., Asociația pentru Apărarea drepturilor Omului în România- Comitetul

Helsinki, Asociația Română pentru Transparență, Institutul pentru Politici Publice,

Asociația Jurnaliștilor din România, Federația Română a Jurnaliștilor M., Centrul

pentru Jurnalism Independent, Clubul Român de Presă, Agenția de Monitorizare a Presei,

Centrul de Asistență pentru Organizații neguvernamentale – C., Asociația Română

de Comunicații Audiovizuale, Centrul de resurse pentru Participare Publică, Asociația

P.D. împotriva sentinței nr. 2855 din 3 iulie 2009 a Curții de Apel București, ca

nefondată.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 2 iunie 2010.