ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2889/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința nr. 2855 din 3 iulie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a respins, ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamanții Fundația C.R.J., Asociația pentru Apărarea Drepturilor Omului în România- Comitetul Helsinki, Asociația Română pentru Transparență, Institutul pentru Politici Publice, Asociația Jurnaliștilor din România, Federația Română a Jurnaliștilor M., Centrul pentru Jurnalism Independent, Clubul Român de Presă, Agenția de Monitorizare a Presei, Centrul de Asistență pentru Organizații Neguvernamentale – C., Asociația Română de Comunicații Audiovizuale, Centrul de resurse pentru Participare Publică, Asociația P.D., împotriva sentinței nr. 2855 din 3 iulie 2009 a Curții de Apel București în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Justiției, precum și cererea de intervenție accesorie formulată de Comunitatea Moștenitorilor și Proprietarilor din România.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că, pentru a putea examina pertinența excepției de inadmisibilitate, este necesar să identifice actul/actele ce fac obiectul controlului de legalitate a instanței de contencios administrativ. Instanța de fond a constatat că obiect al cauzei deduse judecății îl constituie Hotărârile de Guvern care au încorporat voința de supunere spre adoptare a proiectelor de coduri către Parlament, în pofida faptului că acestea nu au fost încheiate în forma scrisă, și solicitându-se, din aceste motive, nulitatea absolută a actelor administrative arătate.

Instanța a constatat că operațiunile tehnico-administrative efectuate în vederea adoptării celor patru proiecte de acte normative și procedurile de consultare a publicului, pentru fiecare dintre cele patru proiecte, nu au aptitudinea de a fi calificate ca acte administrative în sensul legii contenciosului administrativ, ci îmbracă forma unor operațiuni administrative anterior emiterii unui act normativ și stau la baza emiterii acestuia din urmă. Instanța de fond a constatat că instanța se poate pronunța asupra legalității unor operațiuni administrative doar dacă acestea au stat la baza emiterii actului administrativ supus judecății, în petitul principal.

Astfel, instanța a reținut că în cauza dedusă judecății ne aflăm în fața unor proiecte de coduri cu privire la care s-au aprobat tezele prealabile în condițiile art. 26 și 27 din Legea nr. 24/2000, iar potrivit dispozițiilor art. 26 și 27 din Legea nr. 24/2007, Curtea a constatat că actele contestate de reclamanți pot fi calificate ca fiind acte administrative în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 prin acestea născându-se un raport de drept, însă unul de natură constituțională, prin care Guvernul înțelege să-și exercite atribuția de inițiativă legislativă și /să intre în raport cu Parlamentul. Instanța a apreciat că, deși proiectele de coduri sunt încadrate de legiuitor în categoria „altor documente” acestea rămân totuși proiecte de legi.

În cauză existența hotărârii de supunere spre adoptare către Parlament a celor 4 coduri nu este contestată și rezultă de altfel din emiterea adreselor de transmitere către Parlament a celor patru coduri. Astfel, instanța a reținut că o condiție esențială, cu caracter negativ, de admisibilitate a acțiunii în justiție împotriva actelor administrative ilegale, constă în faptul că actul contestat pe această cale să nu fie exceptat de la controlul judiciar. Instanța a grupat actele emise de guvern în două categorii și anume, în acte cu caracter preponderent juridic și acte cu caracter preponderent politic și a constatat că actele de supunere spre adoptare în Parlament a proiectelor de coduri au un caracter preponderent politic, astfel încât actele de exercitare a inițiativei legislative de către Guvern fac parte din categoria finelor de neprimire prevăzute de art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

Instanța a concluzionat astfel, ținând seama de legătura indisolubilă între cele două etape ale exercitării de către Guvern a acestei atribuții constituționale, că hotărârile de supunere spre adoptare Parlamentului a proiectelor celor 4 coduri (ce presupune parcurgerea celor două etape, de adoptare a hotărârii de însușire a proiectelor și de transmitere a proiectelor către Camera abilitată a Parlamentului – respectiv Camera Deputaților) nu pot face parte din categoria celor vizate în art. 63 din H.G.nr. 1226/2007.

Instanța a reținut că Hotărârea de supunere spre adoptare Parlamentului în exercitarea inițiativei legislative de către Guvern nu necesită un proiect de act normativ în sensul Legii nr. 24/2000 și Legii nr. 52/2003, nefiind necesară fundamentarea reglementării ce ar fi cuprinsă în hotărârea de supunere spre adoptare, întrucât cuprinde doar manifestarea unilaterală de voință de a-și însuși proiectul de lege, fără a se conferi caracter de act normativ acestei hotărâri.

Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs, în termen legal, reclamanții Fundația C.R.J., Asociația pentru Apărarea Drepturilor Omului în România- Comitetul Helsinki, Asociația Română pentru Transparență, Institutul pentru Politici Publice, Asociația Jurnaliștilor din România, Federația Română a Jurnaliștilor M., Centrul pentru Jurnalism Independent, Clubul Român de Presă, Agenția de Monitorizare a Presei, Centrul de Asistență pentru Organizații Neguvernamentale – C., Asociația Română de Comunicații Audiovizuale, Centrul de resurse pentru Participare Publică, Asociația P.D.

prin mandatar C.R.J., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, susținând, prin motivele de recurs formulate, în esență, următoarele: - în mod greșit prima instanță a considerat că este aplicabil în speță, art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, articol care prevede că actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul sunt exceptate de la controlul instanței de contencios administrativ, întrucât actele prin care se adoptă proiectele de acte normative sunt acte administrative „pure” care nu au „caracter politic”; - instanța de fond nu a solicitat depunerea actelor care au stat la baza emiterii actelor administrative atacate necesar a fi analizate și în funcție de care s-ar fi stabilit corect natura juridică a actelor administrative atacate.

Astfel, s-ar fi putut stabili dacă toate procedurale prealabile reglementate de Legea nr. 24/2000, nr. 52/2003 și H.G. nr. 1226/2007 au fost respectate. Recurenții- reclamanți concluzionează în sensul că chiar dacă Hotărârile de Guvern prin care se adoptă coduri nu intră imediat în vigoare, totuși, pentru a da eficiență procedurilor reglementate de Legea nr. 52/2003 și Legea nr. 24/2000 și pentru a respecta principiul constituțional al accesului la justiție, în caz de nerespectare a acestora, era obligatorie emiterea acestora în formă scrisă și asumarea oficială de Guvern. Au depus întâmpinări pârâții-intimați Ministerul Justiției și Guvernul României, ambii solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind legală și temeinică.

Recursul este nefondat și urmează a fi respins în baza art. 312 C. proc. civ., potrivit considerentelor ce se vor arăta în continuare. În fapt, potrivit precizării de acțiune din ședința publică din 19 iunie 2009, recurenții- reclamanți au solicitat instanței ca prin hotărârea ce va pronunța să dispună anularea Hotărârilor de Guvern ce au încorporat voința Guvernului României de supunere spre adoptare de către Parlament a proiectelor C. pen., C. civ., C. proc. pen. și C. proc. civ.

Actele contestate, identificate ca fiind „Hotărâri ale Guvernului României” sunt de fapt adresele prin care proiectele de coduri au fost transmise Parlamentului, spre dezbatere și adoptare cu procedura de urgență, în temeiul art. 76 alin. (3) din Constituția României și ele poartă nr. E.36 din 11 martie 2009, E.24 din 25 februarie 2009, E.25 din 25 februarie 2009 și E.26 din 25 februarie 2009. Astfel, cum corect a susținut și instanța de fond, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, actul administrativ este definit ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”.

Hotărârile de Guvern ce fac obiectul cauzei de față, și care, de altfel, nici nu au fost elaborate în formă scrisă, au fost emise de Guvern în realizarea uneia dintre atribuțiile ce-i sunt conferite prin Constituție, aceea de inițiativă legislativă, atribuție consacrată de art. 74 alin. (1) și (3) din legea fundamentală și care constă în transmiterea proiectelor de legi (în speță cele 4 coduri) către Camera competentă să le adopte, ca primă Cameră sesizată. Este de la sine înțeles că numai după ce și-a însușit aceste proiecte de legi, Guvernul României a adoptat Hotărârile prin care ele sunt transmise la Parlament pentru a fi adoptate, parcurgerea acestor două etape fiind obligatorie, potrivit art. 6 alin. (5) și art. 49 lit. d) din H.G.

nr. 1226/2007, ce reglementează modalitatea concretă de exercitare de către Guvern a atribuției constituționale de inițiativă legislativă. Adoptarea proiectelor de coduri reprezintă așadar o măsură luată de Guvern în realizarea politicii interne a țării potrivit programului de guvernare și în exercitarea unei atribuții constituționale, de inițiativă legislativă, în vederea sesizării Parlamentului, astfel încât în mod corect prima instanță le-a calificat ca fiind acte administrative ale unei autorități publice care privesc raporturile acesteia cu Parlamentul și care nu pot fi atacate în contenciosul administrativ potrivit art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea contenciosului administrativ.

Deci, câtă vreme prin Legea fundamentală, una din atribuțiile esențiale ale Guvernului, aceea de realizare a politicii interne și externe a statului are caracter politic, în speță adoptarea proiectelor de coduri reprezentând o măsură luată de Guvern în realizarea politicii interne a țării, este ilogic a considera că exercitarea dreptului la inițiativa legislativă nu are caracter politic , ci unul „pur administrativ”, astfel cum în mod neîntemeiat susțin recurenții- reclamanți.

Actele administrative atacate în speța de față, astfel cum corect a statuat și instanța de fond, fac parte din categoria celor definite de art. 2 lit. k) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007 și anume: „acte emise de o autoritate publică, în realizarea atribuțiilor sale, prevăzute de constituție sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul”, solicitarea recurenților-reclamanți de a fi supuse verificării pe calea contenciosului administrativ constituind așadar „un fine de neprimire”. Este adevărat că ceea ce reclamă recurenții- reclamanți este faptul că în luarea acestor Hotărâri de Guvern nu au fost respectate normele procedurale prevăzute de legislația internă, adică să respecte procedura de consultare a publicului reglementată de Legea nr. 52/2003 precum și procedura de elaborare a actelor normative reglementate de Legea nr. 24/2000 și H.G.nr.

1226/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente în vederea adoptării, aprobării, însă cel mult acestea pot fi considerate operațiuni administrative anterioare emiterii unor acte normative și pot fi cercetate doar în condițiile art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, doar dacă acestea au stat la baza emiterii actelor supuse judecății.

Cum actele supuse judecății, Hotărârile luate de Guvern de supunere spre adoptare Parlamentului a proiectelor celor patru coduri, nu sunt susceptibile a fi supuse controlului pe calea contenciosului administrativ, fiind exceptate potrivit art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, astfel cum s-a precizat mai sus, nici actele ce au stat la baza emiterii acestor Hotărâri de Guvern, inclusiv procedurile reglementate de Legea nr. 52/2003, nr. 24/2000 și H.G. nr. 1226/2007 nu pot fi analizate în contencios administrativ. Cât privește critica vizând nulitatea Hotărârilor de Guvern pentru motivul că nu au fost încheiate în formă scrisă, Înalta Curte constată că în mod corect instanța de fond a înlăturat această susținere, câtă vreme existența celor patru hotărâri – verbale – este dovedită de cele patru adrese de înaintare a acestora către Parlament, recurenții- reclamanți într-o primă fază înțelegând să atace chiar aceste adrese de înaintare.

Pe de altă parte este de menționat că art. 108 alin. (4) din Constituțâie pe care recurenții-reclamanți îl invocă, atunci când prevede obligativitatea semnării acestora de către primul-ministru și contrasemnarea de către miniștri care au obligația punerii lor în executare, are în vedere acele hotărâri de Guvern care au un caracter reglementativ, sunt emise exclusiv în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, astfel de acte administrative făcând parte din categoria actelor cu caracter preponderent juridic. Având în vedere considerentele expuse, Înalta Curte concluzionează că sentința pronunțată de instanța de fond este legală și temeinică, fiind dată cu aplicarea corectă a legii, recursul formulat și întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 5, 7, 8, 9 și art. 304 1 C. proc.

civ., nefiind întemeiat, astfel că în baza art. 312 C. proc. civ., va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Fundația C.R.J., Asociația pentru Apărarea drepturilor Omului în România- Comitetul Helsinki, Asociația Română pentru Transparență, Institutul pentru Politici Publice, Asociația Jurnaliștilor din România, Federația Română a Jurnaliștilor M., Centrul pentru Jurnalism Independent, Clubul Român de Presă, Agenția de Monitorizare a Presei, Centrul de Asistență pentru Organizații neguvernamentale – C., Asociația Română de Comunicații Audiovizuale, Centrul de resurse pentru Participare Publică, Asociația P.D. împotriva sentinței nr. 2855 din 3 iulie 2009 a Curții de Apel București, ca nefondată. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 2 iunie 2010.