ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3360/2003

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3360/2003 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2003)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată la data

de 20 septembrie 2001, reclamantele SC C.V.P. SRL București, SC E.LVS SRL, SC

A.E. SA București, SC H.E. SRL București, SC E.C. SRL, SC E.P. SRL, precum și

reclamanta Asociația Editurilor cu Profil Pedagogic București au chemat în

judecată Ministerul Educației și Cercetării solicitând, pe calea contenciosului

administrativ, anularea Ordinului nr. 4144 din 18 iulie 2001 a Ministerului

Educației și Cercetării.

În motivarea acțiunii, reclamantele

au arătat că prin Ordinul nr. 4144/2001 s-au încălcat dispozițiile Ordinului

nr. 5163/2000 al Ministerului Educației și Cercetării, ale Ordinului nr.

5119/1999 al Ministerului Educației și Cercetării și ale art. 134 din

Constituție.

Totodată, reclamantele au susținut

că procesul și criteriile de evaluare a calității manualelor pentru liceu sunt

stabilite prin Ordinul nr. 5163 din 5 decembrie 2000 emis de Ministerul

Educației Naționale. Potrivit acestuia se fixează un calendar de lucru al

Consiliului Național pentru Aprobarea Manualelor pentru fiecare an școlar, în

funcție de care, la sfârșitul procesului se obține o listă cu manualele școlare

aprobate de către acesta, pe baza căreia editurile cu specific pedagogic își

stabilesc planurile de editare. În anul 2001 trebuia depusă lista oficială cu

manualele aprobate și difuzată la inspectorate, până la 10 iunie 2001, dar

această acțiune nu s-a realizat datorită întârzierii Ministerului Educației și

Cercetării în a emite ordinul de avizare a listei manualelor, precum și a

modului greșit în care acest ordin a fost emis cu privire la manualele de liceu

pentru clasa a XI-a (unde lista manualelor aprobate de Consiliul Național

pentru Aprobarea Manualelor nu a mai fost avizată, dispunându-se aprobarea unei

liste trunchiate). Această măsură vatămă grav interesele și drepturile

editurilor cu profil pedagogic reclamante. Potrivit Ordinului nr. 5119 din 22

decembrie 1999 al Ministerului Educației Naționale s-a înființat Consiliul

Național pentru Aprobarea Manualelor (C.N.A.M.) și s-a aprobat Regulamentul acestuia,

care în art. 8 prevede expres că va înainta Ministerului Educației Naționale

lista manualelor aprobate în urma evaluării, iar lista va fi avizată prin ordin

al ministrului. Rezultă că activitatea de evaluare și aprobare a manualelor

școlare a fost delegată către organismul autonom Consiliul Național pentru

Aprobarea Manualelor ale cărui decizii în materie de evaluare și aprobare a

manualelor sunt definitive, iar ministrul doar le avizează, fără a mai exercita

încă o dată controlul pe linia evaluării.

S-a mai arătat că schimbarea

intempestivă a regulilor de evaluare, precum și întârzierea în emiterea

ordinului de avizare a listei manualelor, a creat prejudicii mari editurilor,

întrucât multe dintre ele, pe baza listei comunicate de Consiliul Național pentru

Aprobarea Manualelor, au procedat la întocmirea planurilor de editare sau chiar

la efectiva editare a cărților, ca să constate în final că respectivele manuale

au fost scoase de pe lista aprobată de Consiliul Național pentru Aprobarea

Manualelor.

De asemenea, s-a susținut că ordinul

nr. 4144/2001 încalcă dispozițiile art. 134 din Constituție care prevăd

obligativitatea statului de a asigura egalitate de șanse tuturor factorilor

care contribuie la crearea economiei de piață: libertatea comerțului; protecția

concurenței loiale; dreptul la informație și asigurarea unui proces alternativ

de instruire.

Curtea de Apel București, secția de

contencios administrativ, prin sentința civilă nr. 57 din 22 ianuarie 2002, a

respins excepțiile privind excesul puterii judecătorești, lipsa interesului

judiciar și lipsa calității procesuale active a Asociației Editurilor cu Profil

Pedagogic, excepții invocate prin întâmpinarea pârâtului și a respins acțiunea

reclamantelor ca neîntemeiată.

Pe fondul cauzei, Curtea de apel a

reținut, în esență, pe de o parte, că ordinul atacat constituie manifestarea de

voință a ministrului și are natura juridică a unei aprobări, iar nu a unei

avizări, motiv pentru care fără această aprobare orice act emis de un organ din

subordine este lipsit de valabilitate, neputând produce efecte juridice. În

consecință, înainte de această aprobare reclamantele nu puteau edita manualele

de pe lista Consiliului Național pentru Aprobarea Manualelor decât pe riscul

lor.

Pe de altă parte, instanța de fond a

reținut că pentru legitimarea procesuală activă într-o acțiune în contencios

administrativ condiția „vătămării” este necesară, dar nu suficientă anulării

actului administrativ, acesta putând fi anulat numai dacă se constată că a fost

adoptat sau emis cu încălcarea uneia sau a mai multor condiții de validitate.

În cauză, instanța de fond a

apreciat, însă, că la adoptarea ordinului atacat nu a fost încălcată nici o

dispoziție legală, iar măsura adoptată, respectiv acceptarea doar a unor

manuale de pe lista prezentată de Consiliul Național pentru Aprobarea

Manualelor (primele trei în ordinea stabilită de acest organism) este o

chestiune de oportunitate, nu de legalitate.

Împotriva acestei sentințe au

declarat recurs reclamantele, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Printr-un prim motiv de recurs se

susține că instanța de fond a apreciat greșit, în discordanță cu legea, că

actul administrativ care vatămă un drept recunoscut de lege poate fi legal și,

în ipoteza aceasta, chiar dacă există vătămare, acțiunea în contencios

administrativ care tinde la anularea totală sau parțială a actului nu poate fi

primită. În acest sens recurentele-reclamante au susținut că nici art. 1 din

Legea nr. 29/1990, nici art. 48 din Constituție nu fac referire la condiția „ilegalității”

actului administrativ, fiind evident că actul administrativ care încalcă un

drept recunoscut de lege, este prin însuși acest fapt, al încălcării unui drept

recunoscut de lege, un act ilegal.

Raționamentul instanței de fond este

apreciat de recurentele-reclamante ca fiind deficitar, cu atât mai mult cu cât

nici nu a analizat chestiunea de fond, referitoare la dreptul recunoscut de

lege, al editurilor reclamante, drept care a fost vătămat și aceasta în

condițiile în care la dosar existau probe și argumente suficiente în acest

sens.

Astfel, recurentele-reclamante au

invocat faptul că instanța de fond nu a avut în vedere că prin actul atacat

s-au încălcat dispozițiile art. 134 din Constituție, de natură a asigura un

cadru favorabil desfășurării activităților într-o economie de piață care

promovează egalitatea șanselor. Totodată, se susține că deși prin încheierea

procesului de evaluare și darea unei decizii a Consiliului Național pentru

Aprobarea Manualelor de aprobare (iar nu de avizare), câștigă un drept de

editare a manualului, totuși, instanța de fond, în mod greșit apreciază că

actul atacat este legal. Aceasta cu atât mai mult cu cât actul intempestiv,

discreționar și abuziv, necongruent cu ordinele anterioare ale aceluiași

minister (care n-au fost anulate și care stabileau și garantau reguli precise

de evaluare) anulează un drept câștigat, fiind un act administrativ cu efect

retroactiv, inadmisibil în sistemul legislației noastre (art. 15 din

Constituție).

Printr-un alt motiv de recurs

recurentele - reclamante au susținut că, în mod greșit, instanța de fond a

reținut că aprobarea efectivă a manualelor școlare nu este de competența

Consiliului Național pentru Aprobarea Manualelor, ci a ministrului, în

condițiile în care prin ordinul ministrului doar se avizează lista aprobată de

Consiliul Național pentru Aprobarea Manualelor, organism autonom căruia

Ministerul Educației și Cercetării i-a delegat în mod exclusiv această

competență.

În plus, arată

recurentele-reclamante, instanța de fond nu a avut în vedere nici faptul că

ordinul atacat a schimbat regulile instituite prin ordinele anterioare, fără ca

respectivele ordine să fie abrogate mai întâi, în acest sens făcând trimitere

la ordinele nr. 5066/1998, 3831/1999, 4133/1999, 4932/1999, 5119/1999 și 5163/2000.

Critica sentinței instanței de fond

se referă și la lipsa aprecierii modului de formulare a actului atacat,

reținându-se eronat că acesta reprezintă o aprobare, deși nu a fost examinată

cu atenție forma și conținutul acestuia. În opinia recurentelor, emitentul

actului, pe lângă faptul că a încălcat mai multe acte normative (Constituție,

ordine ministeriale anterioare), a intervenit brutal și abuziv restricționând

numărul de manuale la 3-4 pe materie, renunțând, de altfel, ulterior, la acest

procedeu prin ordinul nr. 3382/2002.

Printr-un ultim motiv de recurs,

recurentele critică sentința atacată, întrucât instanța de fond a considerat că

nu poate cenzura ordinul nr. 4144/2001, deoarece aceasta a fost emis pe

criterii de oportunitate care nu pot face obiectul criticilor pe calea

contenciosului administrativ, deși acesta este arbitrar și numai anularea lui

ar putea readuce activitatea de editare a manualelor școlare în limitele ei

logice, moderne și normale.

Examinând sentința atacată în raport

cu toate criticile formulate, cu toate probele administrate în cauză, precum și

cu dispozițiile legale incidente pricinii se constată că acesta nu este fondat

pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Conform dispozițiilor art. 128 alin.

(2) din Legea nr. 84/1995 (M. Of., nr. 606/10.12.1999), cu modificările

ulterioare, în unitățile de învățământ se utilizează numai manualele școlare

aprobate de Ministerul Educației și Cercetării, acesta având printre

atribuțiile sale și pe aceea de a asigura cadrul pentru producția manualelor

școlare - art. 141 lit. e) din lege.

Este adevărat că prin Ordinul nr.

5119 din 20 decembrie 1999 de aprobare a Regulamentului de funcționare a

Consiliului Național pentru Aprobarea Manualelor se prevede că acest consiliul

este un organism autonom al Ministerului Educației Naționale, numit prin ordin

al ministrului și aflat sub controlul direct al acestuia, precum și că

Consiliul Național pentru Aprobarea Manualelor evaluează și aprobă manualele

alternative pentru învățământul preuniversitar (art. 1), fiind stabilite și

etapele de lucru și procedura de evaluare, dar tot prin același regulament

(contrar celor susținute de recurentele-reclamante) se prevede că la încheierea

procesului de evaluare, Consiliul Național pentru Aprobarea Manualelor va

comunica Ministerului Educației Naționale lista manualelor aprobate, pentru a

se elabora „ordinul de aprobare” (Anexa 2, I, pct. 7).

Ulterior, prin Ordinul nr. 5163 din

5 decembrie 2000 s-a dispus în același sens ( Anexa 2, I, pct. 6).

Avându-se în vedere principiul

legalității ce trebuie respectat la emiterea oricărui act administrativ,

respectiv ierarhia și forța juridică a actelor normative în baza cărora este

emis actul administrativ, se constată că prin aceste ordine nu pot fi

modificate dispozițiile legii în baza cărora s-au emis și nici nu pot fi

interpretate în alt sens.

De altfel, se constată că Ordinul

nr. 4144 din 18 iulie 2001 privind aprobarea manualelor școlare care se vor

utiliza în unitățile de învățământ a fost emis tocmai în executarea

dispozițiilor legale, cele ale art. 128 alin. (2) și art. 141 lit. e) din Legea

nr. 84/1995, cu modificările și completările ulterioare.

Prin urmare, astfel cum corect a

reținut și instanța de fond nu se poate reține vreo neconcordanță între actul atacat

și dispozițiile legii în baza căruia a fost emis.

Faptul că prin Art. 8 din

Regulamentul Consiliului Național pentru Aprobarea Manualelor, aprobat prin

Ordinul nr. 5119/1999, s-a prevăzut că lista manualelor aprobate de Consiliul

Național pentru Aprobarea Manualelor în urma evaluării „va fi avizată” prin

ordin al ministrului, nu poate duce la concluzia că utilizarea acestei noțiuni

conferă automat actului caracterul de aviz. Incongruență terminologică ce

decurge din acest text nu poate duce la concluzia potrivit căreia Consiliul

Național pentru Aprobarea Manualelor aprobă, iar ministrul avizează.

Aceasta cu atât mai mult cu cât,

potrivit teoriei avizului în dreptul administrativ, avizele sunt considerate a

fi concretizări ale părerilor altui organ decât cel ce urmează să emită actul

administrativ, nu produc ele însele efecte juridice și nu sunt acte

administrative de sine stătătoare (ci operațiuni administrative, forme

procedurale prealabile emiterii actului administrativ).

Avându-se în vedere toate considerentele

arătate în cele ce preced se constată că în mod corect a reținut instanța de

fond că ordinul atacat este o aprobare, iar nu un aviz, editarea manualelor

putând fi făcută numai în baza acestui ordin.

Faptul că ordinul nu face trimitere

la modalitățile de contestare nu este de natură a-i conferi nelegalitate

întrucât, ca orice act administrativ acesta poate fi atacat, în condițiile

Legii nr. 29/1990, cale pe care, de altfel, au și urmat-o

recurentele-reclamante.

Referitor la greșita interpretare dată

de instanța de fond dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 29/1990 și art. 48 din

Constituție se constată că recurentele-reclamante se află în eroare atunci când

susțin că aceasta a apreciat că poate exista condiția „vătămării unui drept

recunoscut de lege”, independent de conformitatea actului administrativ

vătămător cu ordinea juridică. Dimpotrivă, instanța de fond a urmărit să

sublinieze tocmai interdependența condițiilor de admisibilitate a unei acțiuni

în contenciosul administrativ.

Astfel, dacă reclamantul pretinde că

i s-a încălcat un drept (de la unul fundamentat prevăzut în Constituție, până

la unul izvorât dintr-un contract), prin actul administrativ explicit (normativ

sau individual), logic nu este de conceput să se admită acțiunea sa dacă nu s-a

făcut o atare dovadă. Apoi, dovedirea dreptului vătămat nu este de conceput, în

spiritul principiului Constituției și ale dreptului în general, să fie

realizată prin nesocotirea drepturilor altuia, inclusiv ale autorității publice

pârâte (art. 16 și art. 54 din Constituție).

Este adevărat că rolul

contenciosului administrativ este acela de garant al legalității actelor

administrative și de contracarare a „exceselor de putere”, dar această calitate

trebuie să se manifeste tot în condițiile și limitele legii, fiind aplicabil,

deci, principiul legalității.

Cu privire la pretinsul caracter

discreționar și abuziv al actului atacat se impune a se distinge între puterea

discreționară a autorității publice înțeleasă ca o marjă de libertate pentru

acțiunea acesteia într-un cadru legal și depășirea acesteia, respectiv excesul

de putere, abuzul.

În cauză, se constată că în mod

corect a reținut instanța de fond că nu ne aflăm în acest din urmă caz, în

raport cu legalitatea actului atacat.

Aceasta cu atât mai mult cu cât nu

s-a contestat că nu ar fi fost respectate criteriile de evaluare și punctajul

acordat și nu s-a motivat pretinsul abuz în sensul că ar fi fost aprobate spre

editare manuale care au obținut un loc inferior în clasament în detrimentul

altora care au avut un punctaj superior, ceea ce s-a contestat fiind doar

faptul că prin ordinul ministrului nu au fost aprobate toate manualele cuprinse

în listele prin care s-a finalizat evaluarea făcută de către Consiliul Național

pentru Aprobarea Manualelor.

Referitor la pretinsele drepturi

constituționale încălcate prin ordinul atacat se constată că nici aceste

critici nu sunt fondate, căci dispozițiile art. 134 din Constituție,

referitoare la economia de piață, trebuie coroborate cu cele ale art. 32

privind dreptul la învățătură și ale art. 72 lit. m) din Constituție, potrivit

căreia organizarea generală a învățământului se reglementează prin lege

organică, deci Legea nr. 84/1995.

Prin urmare, constatându-se că

motivele de recurs nu sunt fondate, iar sentința atacată este legală și

temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ. se va respinge recursul declarat în

cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de SC

C.V.P. SRL București, SC E.LVS SRL, SC A.E SA București, SC H.E. SRL București,

SC E.C. SRL, SC E.P. SRL și Asociația Editurilor cu Profil Pedagogic, împotriva

sentinței civile nr. 57 din 22 ianuarie 2002 a Curții de Apel București, secția

de contencios administrativ, ca nefondat.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 21 octombrie 2003.