ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4493/2003

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4493/2003 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2003)

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

După un prim ciclu jurisdicțional,

prin sentința nr. 43 din 7 iunie 2002, pronunțată în dosarul nr. 19/2002,

Colegiul jurisdicțional Bihor a admis în parte, pct. 2 al încheierii de

sesizare nr. 56 din 20 noiembrie 2000, a Completului Compartimentului de

Control Financiar al Camerei de Conturi Bihor, privitor la cererea de obligare

a pârâților A.T., fost primar, C.Z., C.D., F.I., I.V., I.G., I.F., I.I., L.C.,

M.V., R.N., S.A., V.T., Ț.Z. și T.F., la despăgubiri civile, în sumă de

40.800.000 lei și dobânzi, în sumă de 27.853.488 lei, în contradictoriu cu

persoana juridică păgubită, Unitatea administrativ-teritorială oraș Aleșd și în

consecință:

- a obligat în solidar pe pârâții

A.T. și T.F., față de persoana juridică păgubită, la despăgubiri civile actualizate,

în sumă de 34.961.332 lei, pentru repararea prejudiciului cauzat prin plăți

ilegale, cu titlu de „bani de concediu”, în sumă totală de 19.308.000 lei,

efectuate în luna mai, iunie, iulie și noiembrie 1999.

- a obligat în solidar pe pârâții

Ț.Z. și T.F., față de persoana juridică oraș Aleșd, la plata unor despăgubiri

civile actualizate, în sumă de 31.339.636 lei, pentru repararea pagubei,

reprezentând plăți nelegale, în sumă totală de 21.492.000 lei, efectuate cu

titlu de „bani de concediu” personalului contractual, în lunile august,

septembrie, octombrie 1999 și august, septembrie, octombrie 2000.

- a obligat pe fiecare dintre

pârâții A.T., Ț.Z. și T.F., la câte 300.000 lei, cheltuieli de judecată în

favoarea bugetului de stat.

- a instituit măsuri asiguratorii

asupra veniturilor, bunurilor mobile și imobile ale pârâtului A.T., până la

concurența sumei de 35.261.332 lei; ale pârâtului Ț.Z., până la concurența

sumei de 31.339.636 lei și ale pârâtei T.F., până la concurența sumei de

66.300.968 lei.

- a respins ca nefondat, pct. 2 al

încheierii de sesizare față de pârâții consilieri locali – C.Z., C.D., F.I.,

I.V., I.G., I.F., I.I., L.C., M.V., R.N., S.A. și V.T.

Pentru a pronunța această sentință,

instanța a reținut că la pct. 2 al încheierii de sesizare nr. 56 din 20

noiembrie 2000, a Completului Compartimentului de Control Financiar al Camerei

de Conturi Bihor, în urma examinării raportului de constatare și a procesului

verbal nr. 3212 din 13 noiembrie 2000, s-a solicitat stabilirea răspunderii

juridice a pârâților, pentru pagubele produse prin efectuarea de plăți

necuvenite, cu titlu de „bani de concediu” și obligarea lor la despăgubiri

civile față de persoana juridică controlată, pentru repararea pagubei.

În motivarea sesizării s-a arătat că

pârâții au acordat salariaților Consiliului Local Aleșd, alături de

indemnizația legal cuvenită pentru concediul de odihnă, și alte sume, cu titlu

de „bani de concediu”, încălcând astfel prevederile Legii nr. 40/1991 și H.G.

nr. 250/1992, producând o pagubă de 40.800.000 lei, orașul Aleșd fiind lipsit

de utilitatea acestei sume, pentru care s-au calculat și pretins foloase

nerealizate sub forma dobânzilor, în sumă de 27.853.488 lei.

Colegiul jurisdicțional a mai

reținut că în ședința Consiliului Local al orașului Aleșd, din 22 septembrie

1998, au avut loc dezbateri pe marginea proiectului contractului colectiv de

muncă, în urma cărora nu s-a adoptat o Hotărâre a Consiliului Local Aleșd, în

formă legal consacrată de prevederile art. 28 din Legea nr. 69/1991, privind administrația

publică locală și că nefiind adoptată o asemenea hotărâre, nu s-a putut

exercita controlul de legalitate, de către prefect.

Cu privire la hotărârea nr. 36 din

11 mai 1999 și hotărârea nr. 24 din 11 noiembrie 2000, instanța a reținut că

prima se referă la adoptarea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 1999

și cea de a doua, la aprobarea funcțiilor specifice aparatului propriu al

Consiliul Local Aleșd și că nici una nu se referă la proiectul contractului

colectiv de muncă pe 1998.

Referitor la contractul colectiv de

muncă pe 1998, încheiat între Primăria orașului Aleșd și pârâtul A.T., primar

în funcție la acea dată, precum și Sindicatul P. al salariaților unității

administrativ-teritoriale oraș Aleșd s-a reținut că a fost înregistrat la Direcția

Generală de Muncă și Protecție Socială Bihor, sub nr. 104 din 6 octombrie 1998

și că în art. 19 pct. 6 din acest contract se prevede că salariații primăriei

vor beneficia de bani de concediu de odihnă, care vor fi echivalenți cu

½ din salariul tarifar lunar calculat în luna în care salariatul pleacă

în concediu și va fi plătit o dată cu indemnizația de concediu de odihnă.

S-a mai reținut că art. 38 din Legea

nr. 6/1992, stipulează că pe durata concediului de odihnă salariații au dreptul

la o indemnizație stabilită ca plafon minimal al salariul de bază, sporul de

vechime și indemnizația de conducere, când este cazul, luate împreună și

conform normei de trimitere din art. 7, regulile privind efectuarea și

cuantumul indemnizațiilor cuvenite salariaților administrației publice și ai

unităților bugetare stabilite, prin H.G. nr. 250/1992, fiind reglementată în

mod imperativ și stabilirea indemnizațiilor în discuție.

Conform prevederilor Legii nr.

130/1996, modificată prin Legea nr. 143/1977, contractele colective se pot

încheia și pentru instituțiile bugetare, dar nu pot fi negociate clauze

referitoare la drepturi, a căror acordare și cuantum sunt stabilite prin

dispozițiile legii.

Personalul din aparatul propriu al

Consiliului Local Aleșd avea dreptul la concediu de odihnă legal reglementat și

acordat și la o indemnizație calculată și acordată prin lege, fără a mai putea

beneficia și de alte sume, de „bani de concediu”, conform contractului colectiv

de muncă.

S-a mai reținut că aceste plăți

nedatorate constituie prejudiciu bugetului local, suportate din Capitolul

„Cheltuieli de personal”, pentru producerea căruia se fac vinovați pârâții care

au vizat de control financiar și au dispus plățile prin statele de plată din

lunile mai – noiembrie 1999 și iulie – septembrie 2000, respectiv A.T. și Ț.Z.

– primari, precum și T.F., contabil-șef.

Instanța a constatat că pârâtul A.T.

a fost primar până în iunie 2000, a semnat statele de plată pentru bani de

concediu, cauzând un prejudiciu total de 19.308.000 lei, în solidar cu T.F.

care a acordat viza de control preventiv și că la acest prejudiciu urmează să

se calculeze dobânzi în procent de 32%, pentru perioada 1 decembrie 1999 – 7

iunie 2002, în cuantum de 15.653.332 lei.

S-a mai reținut că pârâtul Ț.Z. a

fost primar din luna iulie 2000 și a semnat statele de plată pentru lunile

iulie, august și septembrie 2000, pentru care viza de control financiar

preventiv intern a fost acordată de pârâta T.F. și că prejudiciul creat este în

sumă de 21.492.000 lei, la care s-au calculat dobânzi cu un procent de 32,2% pe

an, pentru perioada 1 noiembrie 2000 – 7 iunie 2002, în sumă de 9.547.636 lei.

Pct. 2 din încheierea de sesizare

s-a constatat a fi nefondat față de consilierii locali, motiv pentru care

instanța a dispus respingerea acestuia.

Împotriva acestei sentințe au

declarat recurs jurisdicțional Ț.Z. și T.F., solicitând modificarea sentinței

atacate, în sensul respingerii actului de sesizare.

Curtea de Conturi, secția

jurisdicțională, prin decizia nr. 591 din 4 noiembrie 2002, a respins

recursurile jurisdicționale declarate de Ț.Z. și T.F., ca neîntemeiate,

reținând, în esență, că din probele administrate rezultă că Ț.Z. nu și-a

îndeplinit obligațiile ce-i reveneau în calitate de ordonator principal de

credite, ci a semnat statele de plată, acordând drepturi salariaților, în mod

necuvenit, iar după controlul efectuat, nu a luat măsuri de recuperare de la

persoanele beneficiare.

Cu privire la recursul declarat de

T.F., s-a reținut, în esență, că în dosar nu există probe din care să rezulte

perioada de la care nu a mai îndeplinit funcția de contabil-șef și aceasta nici

nu a anexat înscrisuri noi recursului declarat în cauză.

Referitor la motivele de recurs

privind existența unei hotărâri prin care Consiliul local a aprobat contractul

colectiv de muncă, s-a reținut că acestea nu sunt relevante în raport cu faptul

că T.F. a avizat de control preventiv plățile (contrare prevederilor legale)

pentru acordarea drepturilor salariale, iar prevederile contractului colectiv

de muncă în legătură cu banii de concediu de odihnă, fiind contrare legii, nu

puteau să-și producă efectul.

Împotriva acestei decizii au

declarat recurs atât Ț.Z., cât și T.F., criticând-o pentru nelegalitate și

netemeinicie.

Prin critica formulată de Ț.Z. sunt

reiterate motivele recursului jurisdicțional, care, rezumativ, se referă la

faptul că în mod greșit au reținut instanțele că în cauză s-ar aplica

dispozițiile Legii nr. 130/1996, a Legii nr. 6/1992 și a H.G. nr. 250/1992,

întrucât „banii de concediu” s-au acordat în baza unor dispoziții obligatorii

ale contractului colectiv de muncă, iar nu a dispozițiilor legale mai sus

arătate.

Recurentul a mai arătat că organul

de control trebuia să oblige pe cei abilitați să emită actele necesare

recuperării pagubelor, culpa nerecuperării banilor în termen legal revenind

acestora, iar nu a primarului, care, de altfel, nici nu avea această calitate

la data încheierii contractului colectiv de muncă. În opinia recurentului, era

obligat să respecte prevederile acestui contract, cu atât mai mult, cu cât

acesta a fost aprobat de Consiliul Local Aleșd (Hotărârea nr. 69/1998), care

prin Hotărârea nr. 36/1999, în exercitarea art. 20 alin. (2) lit. a) din Legea

nr. 69/1991, a aprobat și bugetul local, iar din structura veniturilor și

cheltuielilor rezultă că banii de concediu au fost aprobați. În plus, arată

recurentul, această ultimă hotărâre nu a fost atacată de prefect în cadrul

controlului de legalitate.

Prin motivele de recurs formulate în

cauză, recurenta T.F. a arătat, pe de o parte, că răspunderea sa pentru plata

sumelor achitate în perioada controlată nu poate fi angajată, întrucât în

lunile august, septembrie și octombrie 2000 a fost când în concediu de odihnă,

când în concediu de boală și că înțelege să-și formuleze apărarea doar în

privința sumei de 31.093.693 lei, ce reprezintă paguba creată prin plata

„banilor de concediu” în aceste luni. Pe de altă parte, recurenta a formulat

motive de recurs similare cu cele ale recurentului, referindu-se la

obligativitatea contractului colectiv de muncă, la lipsa culpei sale pentru

nerecuperarea prejudiciului, precum și la hotărârile consiliului local, care,

în opinia sa, o absolvă de orice răspundere.

Examinând sentința atacată în raport

cu toate criticile formulate, cu toate probele administrate în cauză, precum și

cu dispozițiile legale incidente pricinii, se constată că recursurile nu sunt

fondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Conform art. 7 lit. b) din Legea nr. 6/1992, privind

concediul de odihnă și alte concedii ale salariaților, regulile privind durata

concediului de odihnă, inclusiv a concediului de odihnă suplimentar, cuantumul

indemnizației cuvenite, programarea, efectuarea, întreruperea și amânarea

concediului de odihnă, precum și compensarea în bani a concediului neefectuat,

se stabilesc în limitele și cu respectarea acestei legi, prin hotărâre a

guvernului pentru salariații din administrația publică, regiile autonome cu

specific deosebit și din unitățile bugetare.

Acest text de lege a fost abrogat

abia prin art. 298 din Legea nr. 53/2003, deci aplicabil în perioada supusă

controlului financiar al Camerei de Conturi Bihor, finalizat cu încheierea de

sesizare nr. 56/2000.

Prin H.G. nr. 250/1992, dată în bata

Legii nr. 6/1992 și republicată, în temeiul art. III din H.G. nr. 314/1995, cu

modificările intervenite prin H.G. nr. 578/1992,

(M.

Of. nr. 118/1995)

, au fost stabilite regulile privind concediul de

odihnă și alte concedii ale salariaților din administrația publică, din regiile

autonome cu specific deosebit și din unitățile bugetare.

Conform art. 7 alin. (1) din H.G.

nr. 250/1992, republicată, pe durata concediului de odihnă, salariații au

dreptul la o indemnizație calculată în raport cu numărul de zile de concediu în

unitățile, cu media zilnică a salariului de bază, sporului de vechime și, după

caz, indemnizației pentru funcția de conducere, luate împreună, corespunzătoare

fiecărei luni calendaristice în care se efectuează zilele de concediu de

odihnă, iar potrivit alin. (2) al aceluiași articol, media zilnică a veniturilor

prevăzute la alin. (1), se stabilește în raport cu numărul zilelor lucrătoare

din fiecare lună în care se efectuează zilele de concediu.

Totodată, în conformitate cu

dispozițiile Legii nr. 130/1996, modificată prin Legea nr. 143/1997,

contractele colective se pot încheia și pentru salariații instituțiilor

bugetare, dar prin aceste contracte nu se pot negocia clauzele referitoare la

drepturile, ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții

legale.

Faptul că printr-un contract

colectiv se stipulează acordarea pentru concediul de odihnă, a unor „bani de

concediu”, iar nu a unei „indemnizații”, nu conferă plății o altă natură

juridică, aceasta neconstituind „o altă categorie de plată”, cum greșit susțin

recurenții-pârâți.

Așadar, astfel cum corect au reținut

și instanțele Curții de Conturi, regulile privind plata concediului de odihnă

sunt prevăzute de dispozițiile legale mai sus arătate, orice alte forme de

acordate a unor plăți cu titlu de „bani de concediu”, situându-se în afara

cadrului legal aplicabil, iar art. 19 alin. (6) lit. t) din contractul colectiv

de muncă încalcă tocmai normele imperative arătate.

În cauză, se constată pe de o parte,

că în ședința Consiliului Local al orașului Aleșd ce a avut loc la data de 22

septembrie 1998, alături de adoptarea mai multor hotărâri și dezbaterea

diferitelor probleme interesând comunitatea, au avut loc dezbateri, așa cum s-a

consemnat în procesul-verbal întocmit cu acel prilej, și pe marginea

proiectului contractului colectiv de muncă pe acel an, mai ales în privința

art. 19 alin. (6) lit. a) și b), dar contrar susținerilor pârâților, în urma

dezbaterilor din 22 septembrie 1998, nu s-a adoptat o Hotărâre a Consiliului

Local Aleșd, în forma legal consacrată de prevederile art. 28 și urm. din Legea

nr. 69/1991, republicată, cu modificări, privind administrația publică locală,

în vigoare până la data de 23 mai 2001, de aprobare a încheierii contractului

colectiv de muncă în forma dezbătută ca proiect și cu privire la care

consilierii și-au exprimat opinia. Nefiind adoptată o asemenea hotărâre, ea

nici nu a fost supusă controlului de legalitate exercitat de prefect, conform

prevederilor alin. (3) al normei precitate; afirmațiile făcute de pârâți în

acest sens dovedindu-se a fi lipsite de temei.

De altfel, recurenții-pârâți, susțin că a existat o

hotărâre a consiliului local, de aprobare a contractului colectiv de muncă, dar

atunci când se referă în concret la această pretinsă hotărâre, indică numere

diferite, pentru individualizarea acesteia.

În plus, conform art. 122 alin. (4)

din Constituția României, în vigoare la data emiterii hotărârilor consiliului

local invocate în cauză, precum și cu cele ale Legii nr. 69/1991, cu

modificările și completările ulterioare, prefectul poate ataca, în fața

instanței de contencios administrativ, aceste acte, în cazul în care le

consideră ilegale, ceea ce nu exclude și alte posibilități, cum ar fi atacul

acestor acte în baza art. 1 din Legea nr. 29/1990 sau atacul pe calea excepției

de ilegalitate în cadrul oricărui proces, ce poate fi ridicată, chiar din

oficiu, în cadrul controlului jurisdicțional.

Pe de altă parte, hotărârea Consiliului Local nr. 36

din 11 mai 1999 și hotărârea nr. 24 din 11 septembrie 2000, invocate ca

temeiuri ale legitimității plăților făcute salariaților aparatului propriu al

consiliului local, cu titlu de „bani de concediu”, se constată a fi prima, o

hotărâre de adoptare a bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 1999 și cea

de-a doua, de aprobare a funcțiilor specifice aparatului propriu al Consiliului

Local Aleșd și că ele nu privesc în nici un fel proiectul contractului colectiv

de muncă pe 1998 și nici drepturile pecuniare înscrise în art. 19 alin. (6)

lit. a) – cu titlu de „bani de concediu”, alături de indemnizația legal

reglementată și ca atare, singura cuvenită. De altfel, cele două hotărâri

invocate nici nu puteau aproba proiectul contractului colectiv de muncă pe anul

1998, ele fiind adoptate în anii următori – 1999 și respectiv, 2000.

Contractul încheiat în condițiile

sus arătate este evident că nu a fost aprobat prin hotărâre a Consiliului local

– dezbaterile în ședința publică din 22 septembrie 1998 – consemnate în

procesul-verbal al acelei ședințe, neputând echivala cu adoptarea unei hotărâri

a consiliului local, el reprezentând doar opinii ale consilierilor prezenți.

Forma și modalitatea adoptării

hotărârilor Consiliilor locale, intrarea lor în vigoare, domeniile în care se

adoptă, sunt strict reglementate de prevederile art. 28 și urm. din Legea nr.

69/1991, republicată.

Invocarea principiului autonomiei

locale, spre a justifica plățile făcute în afara cadrului legal referitor la

indemnizarea concediilor de odihnă, nu are relevanță, câtă vreme asemenea

hotărâri nu au fost adoptate.

Se constată că personalul salariat

din aparatul propriu al Consiliului Local Aleșd avea dreptul la concediu de

odihnă legal reglementat și acordat și la indemnizația de concediu aferentă

legal calculată și acordată, fără a mai putea beneficia și de alte sume

adiționale, cu titlu de „bani de concediu”, plata lor neavând nici un suport

legal, acestea reprezentând doar sume acordate nedatorate.

Prin urmare, recurentul-pârât Ț.Z.,

în calitate de primar în funcțiune începând cu luna iulie 2000, ca ordonator

principal de credite, conform art. 44 alin. (1) lit. g)din Legea nr. 69/1991,

răspunde, potrivit art. 26 din Legea nr. 189/1998, de elaborarea proiectului de

buget propriu, urmărirea modului de încasare a veniturilor, necesitatea,

oportunitatea și legalitatea angajării creditelor bugetare în limita și cu

destinația aprobate prin bugetul propriu, integritatea bunurilor aflate în

administrarea, organizarea și ținerea la zi a contabilității și prezentarea la

termen a bilanțului contabil și a conturilor de execuție bugetară.

Totodată, acesta aprobă angajarea și efectuarea

cheltuielilor din creditele bugetare aprobate în buget, care se efectuează

numai cu viza prealabilă de control financiar preventiv intern, care atestă

respectarea dispozițiilor legale, încadrarea în creditele bugetare aprobate și

destinația acestora, în același sens fiind și prevederile art. 28 și urm. din

Legea nr. 189/1999.

Recurenta-pârâtă T.F., care a ocupat

funcția de contabil-șef cu sarcini de serviciu concret evidențiate în fișa

postului) și funcționale, prevăzute pentru șeful compartimentului financiar-contabil,

de Legea nr. 82/1991 și Regulamentul ei de aplicare, de art. 26 din Legea nr.

189/1998 și art. 14 alin. (3) al O.G. nr.1 19/1999, susține, în motivele sale

scrise de recurs, că nu poate fi răspunzătoare pentru prejudiciul în sumă de

31.093.963 lei, privind plata „banilor de concediu” în perioada august –

octombrie 2000, precizând că apărarea sa se referă doar la această sumă, iar nu

și la aceea de 34.961.332 lei, pagubă cauzată prin plata „banilor de concediu”

în 1999 și omițând, însă, să arate că în explicațiile scrise date organelor de

control cu privire la aceste sume, nu a invocat aspecte legate de pretinsa

absență a vizei sale pentru plățile efectuate în această perioadă.

În plus, se constată că, deși

într-un prim ciclu procesual recurenta-pârâtă a fost obligată, în solidar cu

alte persoane, pentru prejudiciul produs în aceste luni, aceasta nici măcar nu

a formulat recurs jurisdicțional împotriva sentinței nr. 304/2001, al

Colegiului jurisdicțional Bihor.

Prezentarea pentru prima dată în

acest recurs, a copiilor xerox ale foilor colective de prezență pentru lunile

august – octombrie 2000, semnate pentru conformitate, indescifrabil, precum și

a unor acte medicale, parțial ilizibile, nu este de natură a constitui proba

certă a pretinsei lipse a avizului acesteia pentru plățile făcute, în raport cu

toate susținerile sale anterioare, cu susținerile tuturor celorlalte părți ale

litigiului și cu data invocării acestei apărări.

De altfel, chiar și în ipoteza în

care s-ar reține că T.F. nu a aplicat viza de control preventiv pe documentele

de plată, se constată că aceasta avea obligația de a lua măsuri împreună cu

recurentul-pârât, pentru recuperarea sumelor încasate necuvenit de la

beneficiarii neîndreptățiți ale acestora, contrar greșitei percepții ale

recurenților, asupra considerentelor deciziei de casare cu trimitere la

rejudecare nr. 630/2001, a secției jurisdicționale a Curții de Conturi și care

nu constituie izvor de drept.

Avându-se în vedere considerentele

de fapt și de drept mai sus expuse, constatându-se că decizia atacată este

legală și temeinică, iar recursurile declarate în cauză, nefondate, urmează a

se respinge ambele recursuri, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de

Ț.Z. și T.F., împotriva deciziei nr. 591 din 4 noiembrie 2002, a Curții de

Conturi, secția jurisdicțională, ca nefondate.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 9 decembrie 2003.