ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4493/2003

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: După un prim ciclu jurisdicțional, prin sentința nr. 43 din 7 iunie 2002, pronunțată în dosarul nr. 19/2002, Colegiul jurisdicțional Bihor a admis în parte, pct. 2 al încheierii de sesizare nr. 56 din 20 noiembrie 2000, a Completului Compartimentului de Control Financiar al Camerei de Conturi Bihor, privitor la cererea de obligare a pârâților A.T., fost primar, C.Z., C.D., F.I., I.V., I.G., I.F., I.I., L.C., M.V., R.N., S.A., V.T., Ț.Z. și T.F., la despăgubiri civile, în sumă de 40.800.000 lei și dobânzi, în sumă de 27.853.488 lei, în contradictoriu cu persoana juridică păgubită, Unitatea administrativ-teritorială oraș Aleșd și în consecință: - a obligat în solidar pe pârâții A.T.

și T.F., față de persoana juridică păgubită, la despăgubiri civile actualizate, în sumă de 34.961.332 lei, pentru repararea prejudiciului cauzat prin plăți ilegale, cu titlu de „bani de concediu”, în sumă totală de 19.308.000 lei, efectuate în luna mai, iunie, iulie și noiembrie 1999. - a obligat în solidar pe pârâții Ț.Z. și T.F., față de persoana juridică oraș Aleșd, la plata unor despăgubiri civile actualizate, în sumă de 31.339.636 lei, pentru repararea pagubei, reprezentând plăți nelegale, în sumă totală de 21.492.000 lei, efectuate cu titlu de „bani de concediu” personalului contractual, în lunile august, septembrie, octombrie 1999 și august, septembrie, octombrie 2000. - a obligat pe fiecare dintre pârâții A.T., Ț.Z.

și T.F., la câte 300.000 lei, cheltuieli de judecată în favoarea bugetului de stat. - a instituit măsuri asiguratorii asupra veniturilor, bunurilor mobile și imobile ale pârâtului A.T., până la concurența sumei de 35.261.332 lei; ale pârâtului Ț.Z., până la concurența sumei de 31.339.636 lei și ale pârâtei T.F., până la concurența sumei de 66.300.968 lei. - a respins ca nefondat, pct. 2 al încheierii de sesizare față de pârâții consilieri locali – C.Z., C.D., F.I., I.V., I.G., I.F., I.I., L.C., M.V., R.N., S.A. și V.T.

Pentru a pronunța această sentință, instanța a reținut că la pct. 2 al încheierii de sesizare nr. 56 din 20 noiembrie 2000, a Completului Compartimentului de Control Financiar al Camerei de Conturi Bihor, în urma examinării raportului de constatare și a procesului verbal nr. 3212 din 13 noiembrie 2000, s-a solicitat stabilirea răspunderii juridice a pârâților, pentru pagubele produse prin efectuarea de plăți necuvenite, cu titlu de „bani de concediu” și obligarea lor la despăgubiri civile față de persoana juridică controlată, pentru repararea pagubei. În motivarea sesizării s-a arătat că pârâții au acordat salariaților Consiliului Local Aleșd, alături de indemnizația legal cuvenită pentru concediul de odihnă, și alte sume, cu titlu de „bani de concediu”, încălcând astfel prevederile Legii nr. 40/1991 și H.G.

nr. 250/1992, producând o pagubă de 40.800.000 lei, orașul Aleșd fiind lipsit de utilitatea acestei sume, pentru care s-au calculat și pretins foloase nerealizate sub forma dobânzilor, în sumă de 27.853.488 lei. Colegiul jurisdicțional a mai reținut că în ședința Consiliului Local al orașului Aleșd, din 22 septembrie 1998, au avut loc dezbateri pe marginea proiectului contractului colectiv de muncă, în urma cărora nu s-a adoptat o Hotărâre a Consiliului Local Aleșd, în formă legal consacrată de prevederile art. 28 din Legea nr. 69/1991, privind administrația publică locală și că nefiind adoptată o asemenea hotărâre, nu s-a putut exercita controlul de legalitate, de către prefect.

Cu privire la hotărârea nr. 36 din 11 mai 1999 și hotărârea nr. 24 din 11 noiembrie 2000, instanța a reținut că prima se referă la adoptarea bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 1999 și cea de a doua, la aprobarea funcțiilor specifice aparatului propriu al Consiliul Local Aleșd și că nici una nu se referă la proiectul contractului colectiv de muncă pe 1998. Referitor la contractul colectiv de muncă pe 1998, încheiat între Primăria orașului Aleșd și pârâtul A.T., primar în funcție la acea dată, precum și Sindicatul P. al salariaților unității administrativ-teritoriale oraș Aleșd s-a reținut că a fost înregistrat la Direcția Generală de Muncă și Protecție Socială Bihor, sub nr. 104 din 6 octombrie 1998 și că în art. 19 pct. 6 din acest contract se prevede că salariații primăriei vor beneficia de bani de concediu de odihnă, care vor fi echivalenți cu ½ din salariul tarifar lunar calculat în luna în care salariatul pleacă în concediu și va fi plătit o dată cu indemnizația de concediu de odihnă.

S-a mai reținut că art. 38 din Legea nr. 6/1992, stipulează că pe durata concediului de odihnă salariații au dreptul la o indemnizație stabilită ca plafon minimal al salariul de bază, sporul de vechime și indemnizația de conducere, când este cazul, luate împreună și conform normei de trimitere din art. 7, regulile privind efectuarea și cuantumul indemnizațiilor cuvenite salariaților administrației publice și ai unităților bugetare stabilite, prin H.G. nr. 250/1992, fiind reglementată în mod imperativ și stabilirea indemnizațiilor în discuție. Conform prevederilor Legii nr. 130/1996, modificată prin Legea nr. 143/1977, contractele colective se pot încheia și pentru instituțiile bugetare, dar nu pot fi negociate clauze referitoare la drepturi, a căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispozițiile legii.

Personalul din aparatul propriu al Consiliului Local Aleșd avea dreptul la concediu de odihnă legal reglementat și acordat și la o indemnizație calculată și acordată prin lege, fără a mai putea beneficia și de alte sume, de „bani de concediu”, conform contractului colectiv de muncă. S-a mai reținut că aceste plăți nedatorate constituie prejudiciu bugetului local, suportate din Capitolul „Cheltuieli de personal”, pentru producerea căruia se fac vinovați pârâții care au vizat de control financiar și au dispus plățile prin statele de plată din lunile mai – noiembrie 1999 și iulie – septembrie 2000, respectiv A.T. și Ț.Z. – primari, precum și T.F., contabil-șef. Instanța a constatat că pârâtul A.T.

a fost primar până în iunie 2000, a semnat statele de plată pentru bani de concediu, cauzând un prejudiciu total de 19.308.000 lei, în solidar cu T.F. care a acordat viza de control preventiv și că la acest prejudiciu urmează să se calculeze dobânzi în procent de 32%, pentru perioada 1 decembrie 1999 – 7 iunie 2002, în cuantum de 15.653.332 lei. S-a mai reținut că pârâtul Ț.Z. a fost primar din luna iulie 2000 și a semnat statele de plată pentru lunile iulie, august și septembrie 2000, pentru care viza de control financiar preventiv intern a fost acordată de pârâta T.F. și că prejudiciul creat este în sumă de 21.492.000 lei, la care s-au calculat dobânzi cu un procent de 32,2% pe an, pentru perioada 1 noiembrie 2000 – 7 iunie 2002, în sumă de 9.547.636 lei.

Pct. 2 din încheierea de sesizare s-a constatat a fi nefondat față de consilierii locali, motiv pentru care instanța a dispus respingerea acestuia. Împotriva acestei sentințe au declarat recurs jurisdicțional Ț.Z. și T.F., solicitând modificarea sentinței atacate, în sensul respingerii actului de sesizare. Curtea de Conturi, secția jurisdicțională, prin decizia nr. 591 din 4 noiembrie 2002, a respins recursurile jurisdicționale declarate de Ț.Z. și T.F., ca neîntemeiate, reținând, în esență, că din probele administrate rezultă că Ț.Z. nu și-a îndeplinit obligațiile ce-i reveneau în calitate de ordonator principal de credite, ci a semnat statele de plată, acordând drepturi salariaților, în mod necuvenit, iar după controlul efectuat, nu a luat măsuri de recuperare de la persoanele beneficiare.

Cu privire la recursul declarat de T.F., s-a reținut, în esență, că în dosar nu există probe din care să rezulte perioada de la care nu a mai îndeplinit funcția de contabil-șef și aceasta nici nu a anexat înscrisuri noi recursului declarat în cauză. Referitor la motivele de recurs privind existența unei hotărâri prin care Consiliul local a aprobat contractul colectiv de muncă, s-a reținut că acestea nu sunt relevante în raport cu faptul că T.F. a avizat de control preventiv plățile (contrare prevederilor legale) pentru acordarea drepturilor salariale, iar prevederile contractului colectiv de muncă în legătură cu banii de concediu de odihnă, fiind contrare legii, nu puteau să-și producă efectul.

Împotriva acestei decizii au declarat recurs atât Ț.Z., cât și T.F., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Prin critica formulată de Ț.Z. sunt reiterate motivele recursului jurisdicțional, care, rezumativ, se referă la faptul că în mod greșit au reținut instanțele că în cauză s-ar aplica dispozițiile Legii nr. 130/1996, a Legii nr. 6/1992 și a H.G. nr. 250/1992, întrucât „banii de concediu” s-au acordat în baza unor dispoziții obligatorii ale contractului colectiv de muncă, iar nu a dispozițiilor legale mai sus arătate. Recurentul a mai arătat că organul de control trebuia să oblige pe cei abilitați să emită actele necesare recuperării pagubelor, culpa nerecuperării banilor în termen legal revenind acestora, iar nu a primarului, care, de altfel, nici nu avea această calitate la data încheierii contractului colectiv de muncă.

În opinia recurentului, era obligat să respecte prevederile acestui contract, cu atât mai mult, cu cât acesta a fost aprobat de Consiliul Local Aleșd (Hotărârea nr. 69/1998), care prin Hotărârea nr. 36/1999, în exercitarea art. 20 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 69/1991, a aprobat și bugetul local, iar din structura veniturilor și cheltuielilor rezultă că banii de concediu au fost aprobați. În plus, arată recurentul, această ultimă hotărâre nu a fost atacată de prefect în cadrul controlului de legalitate. Prin motivele de recurs formulate în cauză, recurenta T.F. a arătat, pe de o parte, că răspunderea sa pentru plata sumelor achitate în perioada controlată nu poate fi angajată, întrucât în lunile august, septembrie și octombrie 2000 a fost când în concediu de odihnă, când în concediu de boală și că înțelege să-și formuleze apărarea doar în privința sumei de 31.093.693 lei, ce reprezintă paguba creată prin plata „banilor de concediu” în aceste luni.

Pe de altă parte, recurenta a formulat motive de recurs similare cu cele ale recurentului, referindu-se la obligativitatea contractului colectiv de muncă, la lipsa culpei sale pentru nerecuperarea prejudiciului, precum și la hotărârile consiliului local, care, în opinia sa, o absolvă de orice răspundere. Examinând sentința atacată în raport cu toate criticile formulate, cu toate probele administrate în cauză, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, se constată că recursurile nu sunt fondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Conform art. 7 lit. b) din Legea nr. 6/1992, privind concediul de odihnă și alte concedii ale salariaților, regulile privind durata concediului de odihnă, inclusiv a concediului de odihnă suplimentar, cuantumul indemnizației cuvenite, programarea, efectuarea, întreruperea și amânarea concediului de odihnă, precum și compensarea în bani a concediului neefectuat, se stabilesc în limitele și cu respectarea acestei legi, prin hotărâre a guvernului pentru salariații din administrația publică, regiile autonome cu specific deosebit și din unitățile bugetare. Acest text de lege a fost abrogat abia prin art. 298 din Legea nr. 53/2003, deci aplicabil în perioada supusă controlului financiar al Camerei de Conturi Bihor, finalizat cu încheierea de sesizare nr. 56/2000.

Prin H.G. nr. 250/1992, dată în bata Legii nr. 6/1992 și republicată, în temeiul art. III din H.G. nr. 314/1995, cu modificările intervenite prin H.G. nr. 578/1992, (M. Of. nr. 118/1995) , au fost stabilite regulile privind concediul de odihnă și alte concedii ale salariaților din administrația publică, din regiile autonome cu specific deosebit și din unitățile bugetare. Conform art. 7 alin. (1) din H.G.

nr. 250/1992, republicată, pe durata concediului de odihnă, salariații au dreptul la o indemnizație calculată în raport cu numărul de zile de concediu în unitățile, cu media zilnică a salariului de bază, sporului de vechime și, după caz, indemnizației pentru funcția de conducere, luate împreună, corespunzătoare fiecărei luni calendaristice în care se efectuează zilele de concediu de odihnă, iar potrivit alin. (2) al aceluiași articol, media zilnică a veniturilor prevăzute la alin. (1), se stabilește în raport cu numărul zilelor lucrătoare din fiecare lună în care se efectuează zilele de concediu. Totodată, în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 130/1996, modificată prin Legea nr. 143/1997, contractele colective se pot încheia și pentru salariații instituțiilor bugetare, dar prin aceste contracte nu se pot negocia clauzele referitoare la drepturile, ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale.

Faptul că printr-un contract colectiv se stipulează acordarea pentru concediul de odihnă, a unor „bani de concediu”, iar nu a unei „indemnizații”, nu conferă plății o altă natură juridică, aceasta neconstituind „o altă categorie de plată”, cum greșit susțin recurenții-pârâți. Așadar, astfel cum corect au reținut și instanțele Curții de Conturi, regulile privind plata concediului de odihnă sunt prevăzute de dispozițiile legale mai sus arătate, orice alte forme de acordate a unor plăți cu titlu de „bani de concediu”, situându-se în afara cadrului legal aplicabil, iar art. 19 alin. (6) lit. t) din contractul colectiv de muncă încalcă tocmai normele imperative arătate.

În cauză, se constată pe de o parte, că în ședința Consiliului Local al orașului Aleșd ce a avut loc la data de 22 septembrie 1998, alături de adoptarea mai multor hotărâri și dezbaterea diferitelor probleme interesând comunitatea, au avut loc dezbateri, așa cum s-a consemnat în procesul-verbal întocmit cu acel prilej, și pe marginea proiectului contractului colectiv de muncă pe acel an, mai ales în privința art. 19 alin. (6) lit. a) și b), dar contrar susținerilor pârâților, în urma dezbaterilor din 22 septembrie 1998, nu s-a adoptat o Hotărâre a Consiliului Local Aleșd, în forma legal consacrată de prevederile art. 28 și urm. din Legea nr. 69/1991, republicată, cu modificări, privind administrația publică locală, în vigoare până la data de 23 mai 2001, de aprobare a încheierii contractului colectiv de muncă în forma dezbătută ca proiect și cu privire la care consilierii și-au exprimat opinia.

Nefiind adoptată o asemenea hotărâre, ea nici nu a fost supusă controlului de legalitate exercitat de prefect, conform prevederilor alin. (3) al normei precitate; afirmațiile făcute de pârâți în acest sens dovedindu-se a fi lipsite de temei. De altfel, recurenții-pârâți, susțin că a existat o hotărâre a consiliului local, de aprobare a contractului colectiv de muncă, dar atunci când se referă în concret la această pretinsă hotărâre, indică numere diferite, pentru individualizarea acesteia.

În plus, conform art. 122 alin. (4) din Constituția României, în vigoare la data emiterii hotărârilor consiliului local invocate în cauză, precum și cu cele ale Legii nr. 69/1991, cu modificările și completările ulterioare, prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, aceste acte, în cazul în care le consideră ilegale, ceea ce nu exclude și alte posibilități, cum ar fi atacul acestor acte în baza art. 1 din Legea nr. 29/1990 sau atacul pe calea excepției de ilegalitate în cadrul oricărui proces, ce poate fi ridicată, chiar din oficiu, în cadrul controlului jurisdicțional.

Pe de altă parte, hotărârea Consiliului Local nr. 36 din 11 mai 1999 și hotărârea nr. 24 din 11 septembrie 2000, invocate ca temeiuri ale legitimității plăților făcute salariaților aparatului propriu al consiliului local, cu titlu de „bani de concediu”, se constată a fi prima, o hotărâre de adoptare a bugetului de venituri și cheltuieli pe anul 1999 și cea de-a doua, de aprobare a funcțiilor specifice aparatului propriu al Consiliului Local Aleșd și că ele nu privesc în nici un fel proiectul contractului colectiv de muncă pe 1998 și nici drepturile pecuniare înscrise în art. 19 alin. (6) lit. a) – cu titlu de „bani de concediu”, alături de indemnizația legal reglementată și ca atare, singura cuvenită.

De altfel, cele două hotărâri invocate nici nu puteau aproba proiectul contractului colectiv de muncă pe anul 1998, ele fiind adoptate în anii următori – 1999 și respectiv, 2000. Contractul încheiat în condițiile sus arătate este evident că nu a fost aprobat prin hotărâre a Consiliului local – dezbaterile în ședința publică din 22 septembrie 1998 – consemnate în procesul-verbal al acelei ședințe, neputând echivala cu adoptarea unei hotărâri a consiliului local, el reprezentând doar opinii ale consilierilor prezenți. Forma și modalitatea adoptării hotărârilor Consiliilor locale, intrarea lor în vigoare, domeniile în care se adoptă, sunt strict reglementate de prevederile art. 28 și urm. din Legea nr. 69/1991, republicată.

Invocarea principiului autonomiei locale, spre a justifica plățile făcute în afara cadrului legal referitor la indemnizarea concediilor de odihnă, nu are relevanță, câtă vreme asemenea hotărâri nu au fost adoptate. Se constată că personalul salariat din aparatul propriu al Consiliului Local Aleșd avea dreptul la concediu de odihnă legal reglementat și acordat și la indemnizația de concediu aferentă legal calculată și acordată, fără a mai putea beneficia și de alte sume adiționale, cu titlu de „bani de concediu”, plata lor neavând nici un suport legal, acestea reprezentând doar sume acordate nedatorate.

Prin urmare, recurentul-pârât Ț.Z., în calitate de primar în funcțiune începând cu luna iulie 2000, ca ordonator principal de credite, conform art. 44 alin. (1) lit. g)din Legea nr. 69/1991, răspunde, potrivit art. 26 din Legea nr. 189/1998, de elaborarea proiectului de buget propriu, urmărirea modului de încasare a veniturilor, necesitatea, oportunitatea și legalitatea angajării creditelor bugetare în limita și cu destinația aprobate prin bugetul propriu, integritatea bunurilor aflate în administrarea, organizarea și ținerea la zi a contabilității și prezentarea la termen a bilanțului contabil și a conturilor de execuție bugetară.

Totodată, acesta aprobă angajarea și efectuarea cheltuielilor din creditele bugetare aprobate în buget, care se efectuează numai cu viza prealabilă de control financiar preventiv intern, care atestă respectarea dispozițiilor legale, încadrarea în creditele bugetare aprobate și destinația acestora, în același sens fiind și prevederile art. 28 și urm. din Legea nr. 189/1999. Recurenta-pârâtă T.F., care a ocupat funcția de contabil-șef cu sarcini de serviciu concret evidențiate în fișa postului) și funcționale, prevăzute pentru șeful compartimentului financiar-contabil, de Legea nr. 82/1991 și Regulamentul ei de aplicare, de art. 26 din Legea nr. 189/1998 și art. 14 alin. (3) al O.G.

nr.1 19/1999, susține, în motivele sale scrise de recurs, că nu poate fi răspunzătoare pentru prejudiciul în sumă de 31.093.963 lei, privind plata „banilor de concediu” în perioada august – octombrie 2000, precizând că apărarea sa se referă doar la această sumă, iar nu și la aceea de 34.961.332 lei, pagubă cauzată prin plata „banilor de concediu” în 1999 și omițând, însă, să arate că în explicațiile scrise date organelor de control cu privire la aceste sume, nu a invocat aspecte legate de pretinsa absență a vizei sale pentru plățile efectuate în această perioadă. În plus, se constată că, deși într-un prim ciclu procesual recurenta-pârâtă a fost obligată, în solidar cu alte persoane, pentru prejudiciul produs în aceste luni, aceasta nici măcar nu a formulat recurs jurisdicțional împotriva sentinței nr. 304/2001, al Colegiului jurisdicțional Bihor.

Prezentarea pentru prima dată în acest recurs, a copiilor xerox ale foilor colective de prezență pentru lunile august – octombrie 2000, semnate pentru conformitate, indescifrabil, precum și a unor acte medicale, parțial ilizibile, nu este de natură a constitui proba certă a pretinsei lipse a avizului acesteia pentru plățile făcute, în raport cu toate susținerile sale anterioare, cu susținerile tuturor celorlalte părți ale litigiului și cu data invocării acestei apărări. De altfel, chiar și în ipoteza în care s-ar reține că T.F.

nu a aplicat viza de control preventiv pe documentele de plată, se constată că aceasta avea obligația de a lua măsuri împreună cu recurentul-pârât, pentru recuperarea sumelor încasate necuvenit de la beneficiarii neîndreptățiți ale acestora, contrar greșitei percepții ale recurenților, asupra considerentelor deciziei de casare cu trimitere la rejudecare nr. 630/2001, a secției jurisdicționale a Curții de Conturi și care nu constituie izvor de drept. Avându-se în vedere considerentele de fapt și de drept mai sus expuse, constatându-se că decizia atacată este legală și temeinică, iar recursurile declarate în cauză, nefondate, urmează a se respinge ambele recursuri, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de Ț.Z. și T.F., împotriva deciziei nr. 591 din 4 noiembrie 2002, a Curții de Conturi, secția jurisdicțională, ca nefondate. Pronunțată în ședință publică, astăzi 9 decembrie 2003.