Bompard împotriva Franței

Reclamantul, dna Marie-Claude Bompard, este un național francez născut în 1954 și locuiește în Bollène. Ea a fost reprezentată în fața Curții de către dl R. Perdomo, un avocat practicant la Marsilia. Guvernul contestat a fost reprezentat de agentul lor, dna E. Belliard, directorul afacerilor juridice la Ministerul Afacerilor Externe. Faptele cazului, astfel cum au fost prezentate de părți, pot fi rezumate după cum urmează. Reclamantul este membru al electoratului francez. La 9 și 16 iunie 2002 s-au desfășurat alegerile parlamentare în Franța. Reclamantul, împreună cu o serie de altele, a depus o cerere la Consiliul Constituțional de a declara alegerile nule și nule.

Ea s-a bazat pe articolul L. 125 din Codul Electoral, în conformitate cu care limitele electorale trebuie revizuite în funcție de modificările populației după al doilea recensământ național de populație după revizuirea anterioară a limitelor (a se vedea „Legea și practicile interne relevante” de mai jos). De atunci, au existat două recensemente naționale, dar, în contravenție cu dispozițiile legii electorale, nu au existat revizuiri ale limitelor electorale în funcție de schimbările populației înainte de alegerile parlamentare din 9 și 16 iunie 2002. Reclamantul a considerat că, având în vedere statisticile din recensementele din 1990 și 1999, este evident că circunstanțele, ale căror limite au fost stabilite în 1986, sunt inegale și diferențiate semnificativ în ceea ce privește populația, susținând în special că astfel de diferențe de populație au încălcat principiul sufragiului egal.

Într-o decizie din 25 iulie 2002, Consiliul Constituțional a respins cererea din cauza faptului că această chestiune se încadrează în competența sa de a revizui constituționalitatea Actelor (art. 61 din Constituție) și nu constituie o litigiune electorală (art. 59 din Constituție), dar că această chestiune nu a fost făcută pentru o astfel de revizuire. În cererea anulării alegerilor desfășurate la 9 și 16 iunie 2002 în circunstanțele menționate mai sus, reclamanții au susținut că distribuirea actuală a locurilor parlamentare între circunstanțele nu avea „o bază esențială demografică”, în încălcarea principiului sufragării egale.

În timp ce legislatorul, în temeiul articolului 6 din Declarația privind drepturile omului și a cetățenilor din 1789, însoțit de articolele 3 și 24 din Constituție, ar trebui să se modifice limitele electorale pentru a lua în considerare, ori de câte ori este necesar, orice modificare a populației care ar putea avea loc de la intrarea în vigoare a Legii privind limitele parlamentare (Legea nr. 86-1197) din 24 noiembrie 1986, în cazul în care decide, ca în cazul în cauză, în conformitate cu art. 59, mai degrabă cu art. 61 din Constituție, nu este destinat Consiliului Constituțional să revizuiască constituționalitatea dispozițiilor legislative prevăzute în tabelul 1 anexat la articolul L. 125 din Codul electoral.

În consecință, unica plângere depusă de solicitanți trebuie respinsă.” art. 3 „Suveranitatea națională aparține poporului, care îl exercită prin intermediul reprezentanților lor și prin intermediul referendumului. Nici o secțiune a poporului, nici o persoană nu poate arroga în sine sau în sine, exercitarea acestuia. Sufrageria poate fi direct sau indirectă, astfel cum prevede Constituția. Întotdeauna va fi universal, egal și secret.

Toți cetățenii francezi ai fiecărui sex care au ajuns la vârsta majorității și care beneficiază de drepturile civile și politice pot vota în condițiile care urmează să fie stabilite de lege.” art. 59 „Consiliul Constituțional se pronunță pe calea corectă a alegerii deputaților și senatorilor în cazuri controversate.” art. 61 „Actele instituționale, înainte de promulgarea lor, și regulamentul de procedură al camerelor parlamentare, înainte de intrarea în vigoare a acestora, trebuie remis Consiliului Constituțional, care se pronunță pe baza conformității lor cu Constituția.

În același scop, Actele Parlamentului pot fi trimise Consiliului Constituțional, înainte de promulgarea lor, de către Președintele Republicii, Primul Ministru, Președintele Adunării Naționale, Președintele Senatului, sau șaizeci de deputați sau șaizeci de senatori.” Articolul L. 125 (Legea nr. 86-825 din 11 iulie 1986, secțiunea 2, Gazette Oficiale din 12 iulie 1986) „Constituțiile se stabilesc în conformitate cu tabelul nr. 1 anexat la prezentul cod.

În conformitate cu modificările populației, limitele de constituție trebuie revizuite după cel de-al doilea recensământ național al populației care urmează revizuirii frontierelor anterioare.” Secțiunea 7 „Făncile electorale nu pot fi retrase într-o perioadă de un an înainte de data normală la care camerele în cauză vor fi reelese.” „... Secțiunea 5 din Act, care a fost depusă în vederea revizuirii Consiliului Constituțional, prevede următoarele: „În termen de șase luni de la publicarea prezentului Act, guvernul este autorizat să elaboreze, prin ordonanță, tabelul nr. 1 anexat la Codul Electoral. Numărul de circunscripții create în fiecare departament este stabilit în tabelul anexat la prezentul Act.

Cu excepția departamentelor a căror teritoriu include insule sau enclave, circonstanțele sunt constituite din zone contigue. În plus, cu excepția circunscripțiilor care urmează să fie create în orașele Parisului, Lyons și Marseille și în departamentele care includ unul sau mai multe cantone care nu constau într-o zonă contiguă, sau din care populația, în conformitate cu ultimul recensământ național de populație din 1982, depășește 40.000, limită de președinte trebuie să urmeze limitele cantonale.

Diferențele de populație dintre circunscripții sunt permise în vederea respectării imperativelor interesului public, dar în niciun caz populația unei circunscripții poate diferi cu peste 20% de populația medie a circunscripțiilor din același departament.” ... În ceea ce privește plângerea referitoare la principiul sufrageriei egale: ... Părțile care au făcut trimiterea susțin că art. 5 din lege a încălcat principiul sufragiului egal, astfel cum este consemnat la art. 3 din Constituție. Secțiunea 5 se referă, în al doilea paragraf, la un tabel anexat la textul Actului prin care s-a stabilit că fiecare departament a fost obligat să returneze cel puțin doi deputați la Parlament; acest lucru, susținând, a determinat discrepanțe foarte semnificative în ceea ce privește reprezentarea.

Infracțiunea principiului sufragerii egale a fost agravată de faptul că, în orice departament dat, populația unei categorii ar putea varia, în sus sau în jos, cu până la 20% din populația medie a discriminării. O astfel de variație considerabilă nu ar putea fi justificată de imperativele de interes public, mai ales ca în departamentele în care unul sau mai mulți cantoni aveau o populație de peste 40.000 de persoane, limitele electorale nici măcar nu au trebuit să urmeze limitele cantonale. Discrepanțele în ceea ce privește reprezentarea autorizată de lege au fost, în susținerea lor, excesive având în vedere natura alegerilor…

În temeiul articolului 2 primul paragraf din Constituție, Republica „asigură egalitatea tuturor cetățenilor înaintea legii, fără distincție de origine, rasă sau religie”; art. 3 din Constituție prevede, în primul paragraf al acesteia, că „suveranitatea națională aparține poporului, care îl exercită prin intermediul reprezentanților lor și prin intermediul referendumului” și, în al treilea paragraf al acesteia, sufrageriul „va fi întotdeauna universal, egal și secret”. art. 24 al doilea paragraf al Constituției prevede: „Deputații Adunării Naționale sunt aleși prin sufragerie directă.” art. 6 din Declarația privind drepturile omului și a cetățenilor proclamă că legea „trebuia să fie la fel pentru toți, fie că protejează sau pedepsește.

Toți cetățenii, care sunt egali în ochii legii, sunt eligibili la fel pentru toate dignitățile și pentru toate pozițiile și ocupațiile publice, în funcție de abilitățile lor și fără distincție, cu excepția virtuților și talentelor lor.” În urma acestor dispoziții, Adunarea Națională, a căror membri sunt returnați prin sufragerie universală directă, trebuie să fie aleși într-o bază demografică; în timp ce legislatura poate lua în considerare imperativele de interes public, din cauza căreia această regulă fundamentală are mai puțină greutate, poate face acest lucru doar într-o măsură limitată… În ceea ce privește precizarea ca fiecare departament să fie reprezentat de cel puțin doi deputați, legislatorul a încercat să se asigure că o relație strânsă ar fi menținută între reprezentantul ales pentru o circumscripție electorală și reprezentanții săi.

Având în vedere, în primul rând, distribuția populației pe teritoriul francez, astfel cum este înregistrată în cel mai recent recensement național până în prezent, și, în al doilea rând, numărul foarte limitat de departamente pentru care alegerea astfel făcută conferă electorului un grad de reprezentare mai favorabil, dispozițiile articolului 5 alineatul (2) din Act nu sunt, în sine, contrar Constituției. Cu toate acestea, acestea implică că orice inegalitate de reprezentare care rezultă nu poate fi crescută semnificativ prin aplicarea normelor care reglementează stabilirea limitelor electorale în cadrul unui anumit departament…

În ceea ce privește stabilirea limitelor electorale în cadrul oricăror departamente specifice, art. 5 alineatul (4) din Act autorizează guvernul, acționând prin ordonanță, să varieze dimensiunea unui electorat electoral, în sus sau în jos, cu până la 20% din electoratul mediu în departamentul, intenția legislativului de a permite ca imperativele de interes public să fie acceptate. După cum se arată în secțiunea 5 alineatul (3), marja permisă reflectă necesitatea ca limitele electorale să urmeze limitele cantonale. În cursul dezbaterii parlamentare, guvernul a explicat că un scop suplimentar al unei astfel de discrepanțe în ceea ce privește reprezentarea a fost, în cazurile în care granițele cantonale nu au fost respectate, să țină seama de „realitățile naturale constituite de anumite entități geografice” și de „unitatea dintre ele”.

Deși derogările de la principiul sufrageriei egale nu pot fi atribuite, în fiecare caz, unei erori manifeste de hotărâre, acestea pot duce, în ansamblu, la crearea unor situații în care acest principiu este încălcat.

În consecință, dispozițiile articolului 5 alineatele (3) și (4) din Act trebuie interpretate după cum urmează: ar trebui să se ia în considerare, în primul rând, că posibilitatea de a nu urma limitele cantonale în departamente în care unul sau mai multe cantone nu au teritoriu contiguu sau au o populație de peste 40.000 de locuitori nu poate fi aplicată decât cantonilor în cauză; în al doilea rând, aplicarea varianței maxime prevăzute la secțiunea 5 alineatul (4) trebuie să fie rezervată pentru cazuri excepționale și justificate corespunzător; în plus, această posibilitate poate fi utilizată numai într-o măsură limitată și trebuie să se bazeze, în fiecare caz individual, pe imperativități specifice de interes public; în ultimul rând, stabilirea limitelor de circulație nu trebuie niciodată efectuată arbitrar.

Orice altă interpretare ar fi neconstituțională… Sub rezerva strictă a interpretării menționate mai sus, Legea Alegerilor Parlamentare, autorizând guvernul să stabilească limitele electorale parlamentare prin ordonanță, nu este contrar Constituției. "... Adunarea Națională, al căror membri sunt returnați prin sufragerie universală directă, trebuie aleși într-o bază demografică. În timp ce legislatura poate lua în considerare imperativele de interes public ca urmare a cărei regulă fundamentală are mai puțină greutate, aceasta poate face acest lucru doar într-o măsură limitată și în conformitate cu imperative specifice… Ea transpiră din Legea examinată care, cu excepția cazului în care geografic imposibil, circonscriptionele constă în teritorii contigue.

Limitele cantonale au fost, în general, urmate. Teritoriul cantonilor non-contiguu și al cantonilor cu o populație de peste 40.000 de locuitori a fost împărțit în mai mult de o circumstanță numai într-un număr limitat de cazuri. Diferența dintre dimensiunea oricărui anumit electorat electoral și mediul electorat în același departament nu este excesiv de disproporționat… Cu toate acestea, deputații care au făcut prima sesiune au susținut că stabilirea limitelor prevăzute în Act, în timp ce nu este fundamental deschisă criticilor din punct de vedere demografic, este totuși arbitrar…

Indiferent de pertinența anumitor critici ale deputaților care au făcut prima sesiune împotriva stabilirii limitelor electorale prevăzute în Act, nu apare, în funcție de chestiuni, și ținând seama de varietatea și complexitatea situațiilor locale care pot da naștere unor soluții diferite, respectând aceeași regulă demografică, că opțiunile făcute de legislatură sunt o încălcare evidentă a cerințelor constituționale… Legea privind limitele parlamentare nu este neconstituțională.” „Afând încheiat revizuirea litigiilor care rezultă din ultimele alegeri parlamentare, Consiliul are următoarele observații de făcut, indicând schimbările pe care le consideră de dorit în patru domenii. (I) În ceea ce privește condițiile generale în care s-au desfășurat alegerile: din experiența alegerilor din 2002 se poate concluziona că ar trebui adoptată îmbunătățiri legislative.

Prima chestiune este stabilirea frontierelor electorale. Frontierele actuale sunt rezultatul Legii privind limitele parlamentare (Legea nr. 86-1197) din 24 noiembrie 1986. Acestea s-au bazat pe rezultatele recensământului național din 1982. De atunci, doi recensemente naționale, realizate în 1990 și 1999, au dezvăluit discrepanțe de reprezentare care sunt oarecum în contradicție cu dispozițiile art. 6 din Declarația din 1789, însoțite de art. 3 și 24 din Constituție. Prin urmare, este obligat legislativului să modifice aceste limite, așa cum se pare că se pregătește să facă pentru viitoarele alegeri la Senat.”

The applicant, Mrs Marie-Claude Bompard, is a French national who was born in 1954 and lives in Bollène. She was represented before the Court by Mr R. Perdomo, a lawyer practising in Marseilles. The respondent Government were represented by their Agent, Mrs E. Belliard, Director of Legal Affairs at the Ministry of Foreign Affairs. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. The applicant is a member of the French electorate. On 9 and 16 June 2002 parliamentary elections were held in France. The applicant, together with a number of others, lodged an application with the Constitutional Council to have the elections declared null and void. She relied on Article L. 125 of the Elections Code, under which electoral boundaries must be reviewed according to population changes after the second national population census following the previous boundary review (see “Relevant domestic law and practice” below).

The applicant alleged that the last electoral boundary review dated back to 1986. Since that time there had been two national censuses but, contrary to the provisions of electoral law, there had been no review of constituency boundaries according to population changes prior to the parliamentary elections of 9 and 16 June 2002. The applicant considered that, in the light of the statistics from the 1990 and 1999 censuses, it was apparent that the constituencies, whose boundaries had been drawn up in 1986, were unequal and differed significantly in terms of population. She contended in particular that such population differences infringed the principle of equal suffrage.

In a decision of 25 July 2002, the Constitutional Council dismissed the application on the ground that the matter raised fell within its power to review the constitutionality of Acts (Article 61 of the Constitution) and did not constitute an electoral dispute (Article 59 of the Constitution), but that the matter had not been referred to it for such a review. It observed in particular: “... In seeking the annulment of the elections held on 9 and 16 June 2002 in the above-mentioned constituencies, the applicants contended that the current distribution of parliamentary seats between constituencies did not have ‘an essentially demographic basis’, in breach of the principle of equal suffrage.

Whilst it was incumbent upon the legislature, under Article 6 of the Declaration on the Rights of Man and the Citizen of 1789, taken together with Articles 3 and 24 of the Constitution, to change constituency boundaries in order to take into account, whenever necessary, any population changes that may have occurred since the entry into force of the Parliamentary Boundaries Act (Law no. 86-1197) of 24 November 1986, it is not for the Constitutional Council, when ruling, as in the present case, under Article 59 rather than Article 61 of the Constitution, to review the constitutionality of the legislative provisions contained in Table no. 1 annexed to Article L. 125 of the Elections Code. Accordingly, the single complaint submitted by the applicants must be dismissed.” Article 3 “National sovereignty belongs to the people, who shall exercise it through their representatives and by means of referendum.

No section of the people nor any individual may arrogate to itself, or to himself, the exercise thereof. Suffrage may be direct or indirect as provided by the Constitution. It shall always be universal, equal and secret. All French citizens of either sex who have reached the age of majority and who enjoy civil and political rights may vote under the conditions to be determined by law.” Article 59 “The Constitutional Council shall rule on the proper conduct of the election of deputies and senators in disputed cases.” Article 61 “Institutional Acts, before their promulgation, and the rules of procedure of parliamentary chambers, before their entry into force, must be referred to the Constitutional Council, which shall rule on their conformity with the Constitution.

To the same end, Acts of Parliament may be referred to the Constitutional Council, before their promulgation, by the President of the Republic, the Prime Minister, the President of the National Assembly, the President of the Senate, or sixty deputies or sixty senators.” Article L. 125 (Law no. 86-825 of 11 July 1986, section 2, Official Gazette of 12 July 1986) “Constituencies shall be determined in accordance with Table no. 1 annexed to this Code.

Constituency boundaries shall be reviewed, according to population changes, after the second national population census following the previous boundary review.” Section 7 “Electoral boundaries cannot be redrawn within a period of one year prior to the normal date on which the chambers concerned are to be re-elected.” “... Section 5 of the Act that has been referred to the Constitutional Council for review provides as follows: ‘Within six months following the publication of this Act, the government shall be authorised to draw up, by ordinance, Table no. 1 annexed to the Elections Code. The number of constituencies created in each département shall be set out in the table annexed to this Act. Save in the case of départements whose territory includes islands or enclaves, constituencies shall consist of contiguous areas.

In addition, with the exception of constituencies to be created in the cities of Paris, Lyons and Marseilles and in départements which include one or more cantons not consisting of a contiguous area, or of which the population, according to the last national population census of 1982, exceeds 40,000, the constituency boundary shall follow the cantonal boundary. Population discrepancies between constituencies shall be permitted in order to accommodate public-interest imperatives, but in no event may the population of a constituency differ by more than 20% from the average population of constituencies in the same département.’ ... As to the complaint relating to the principle of equal suffrage: ... The parties making the referral argued that section 5 of the Act had infringed the principle of equal suffrage as enshrined in Article 3 of the Constitution.

Section 5 referred, in its second paragraph, to a table annexed to the text of the Act by which it was established that each département was required to return at least two deputies to Parliament; this, they contended, had entailed very significant discrepancies in representation. The infringement of the principle of equal suffrage had been aggravated by the fact that within any given département the population of a constituency could vary, upwards or downwards, by up to 20% of the average constituency population. Such a considerable variation could not be justified by public-interest imperatives, especially as in départements where one or more cantons had a population of more than 40,000 the electoral boundaries did not even have to follow cantonal boundaries.

The discrepancies in representation authorised by the law were, in their submission, excessive in view of the nature of the election… Under the first paragraph of Article 2 of the Constitution, the Republic ‘shall ensure the equality of all citizens before the law, without distinction of origin, race or religion’; Article 3 of the Constitution provides, in its first paragraph, that ‘national sovereignty belongs to the people, who shall exercise it through their representatives and by means of referendum’, and, in its third paragraph, that suffrage ‘shall always be universal, equal and secret’. The second paragraph of Article 24 of the Constitution provides: ‘The deputies to the National Assembly shall be elected by direct suffrage.’ Article 6 of the Declaration on the Rights of Man and the Citizen proclaims that the law ‘must be the same for all, whether it protects or punishes.

All citizens, being equal in the eyes of the law, are equally eligible to all dignities and to all public positions and occupations, according to their abilities, and without distinction except that of their virtues and talents.’ ... It transpires from those provisions that the National Assembly, whose members are returned by direct universal suffrage, must be elected on an essentially demographic basis; whilst the legislature may take account of public-interest imperatives as a result of which that fundamental rule carries less weight, it can do so only to a limited extent… In stipulating that each département should be represented by at least two deputies, the legislature sought to ensure that a close relationship would be maintained between the elected representative for a constituency and his or her constituents.

Having regard, firstly, to the distribution of the population throughout French territory as recorded in the most recent national census to date, and, secondly, to the very limited number of départements for which the choice thus made gives the electorate a more favourable degree of representation, the provisions of section 5(2) of the Act are not, per se, contrary to the Constitution. They do imply, however, that any resulting inequalities of representation may not be significantly increased by the application of the rules governing the fixing of electoral boundaries within any given département… As regards the fixing of electoral boundaries within any given département, section 5(4) of the Act authorises the government, acting by ordinance, to vary the size of a constituency electorate, upwards or downwards, by up to 20% of the average electorate in the département, the legislature’s intention being to allow public-interest imperatives to be accommodated.

As is apparent from section 5(3), the permitted margin reflects the need for constituency boundaries to follow cantonal boundaries. In the course of parliamentary debate the government explained that a further purpose of such discrepancy in representation was, in cases where cantonal boundaries were not followed, to take account of the ‘natural realities constituted by certain geographical entities’ and ‘the unity between them’… Whilst per se the derogations from the principle of equal suffrage cannot be attributed, in each case, to a manifest error of judgment, they may in the aggregate lead to the creation of situations where that principle is breached.

Consequently, the provisions of section 5(3) and (4) of the Act must be construed as follows: it should be considered, firstly, that the possibility of not following cantonal boundaries in départements where one or more cantons do not have contiguous territory or have a population of over 40,000 can only apply to the cantons in question; secondly, the application of the maximum variance provided for in section 5(4) must be reserved for exceptional and duly substantiated cases; further, that possibility may be used only to a limited extent and must be based, in each individual case, on specific public-interest imperatives; lastly, the fixing of constituency boundaries must never be carried out arbitrarily.

Any other interpretation would be unconstitutional… Strictly subject to the interpretation set out above, the Parliamentary Elections Act, authorising the government to fix parliamentary constituency boundaries by ordinance, is not contrary to the Constitution.” “... The National Assembly, whose members are returned by direct universal suffrage, must be elected on an essentially demographic basis. Whilst the legislature may take account of public-interest imperatives as a result of which that fundamental rule carries less weight, it can do so only to a limited extent and according to specific imperatives… It transpires from the Act under review that, save where geographically impossible, constituencies consist of contiguous territories.

Cantonal boundaries have generally been followed. The territory of non-contiguous cantons and of cantons with a population of over 40,000 has been split into more than one constituency only in a limited number of cases. The discrepancy between the size of any given constituency electorate and the average electorate in the same département is not excessively disproportionate… However, the deputies who made the first referral argued that the fixing of boundaries as provided for in the Act, whilst not fundamentally open to criticism from a demographic point of view, was nevertheless arbitrary…

Regardless of the pertinence of certain criticisms by the deputies who made the first referral against the fixing of electoral boundaries as provided for in the Act, it does not appear, as matters stand, and taking into account the variety and complexity of local situations that may give rise to different solutions whilst abiding by the same demographic rule, that the choices made by the legislature are in manifest breach of constitutional requirements… The Parliamentary Boundaries Act is not unconstitutional.” “Having completed its review of disputes arising from the last parliamentary elections, the Council has the following observations to make, indicating the changes that it finds desirable in four areas.

(I) As regards the general conditions in which the elections were held: From the experience of the 2002 elections it can be concluded that legislative improvements should be enacted. The first matter is the fixing of electoral boundaries. The current boundaries are the result of the Parliamentary Boundaries Act (Law no. 86-1197) of 24 November 1986. They were based on the results of the national census of 1982. Since then two national censuses, carried out in 1990 and 1999, have revealed representation discrepancies that are somewhat at odds with the provisions of Article 6 of the 1789 Declaration taken together with Articles 3 and 24 of the Constitution. It is thus incumbent upon the legislature to modify those boundaries, as it is apparently preparing to do for the forthcoming elections to the Senate.”