ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 254/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul B.G. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Pensii Publice: - suspendarea executării Ordinului nr. 671/2010 emis de către Președintele CNPAS, în temeiul prevederilor art. 10 din H.G. nr. 737/2010; - menținerea pensiei de serviciu așa cum a fost actualizată în baza Deciziei nr. 192816 din 07 ianuarie 2010, adică la suma de 3.474 RON. - plata sumei de 20.000 RON cu titlu de daune morale, în temeiul art. 18 din Legea nr. 554/2004. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că în cauză sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, atât în ceea ce privește condiția cazului bine justificat, cât și în ceea ce privește prevenirea unei pagube iminente.

Referitor la condiția cazului bine justificat, reclamantul a susținut că, prin intermediul sistemului informatic pe care îl deține, pârâta a procedat la diminuarea drastică a drepturilor aflate în plată și la reținerea abuzivă a unor sume importante de bani din veniturile viitoare, fără titlu executoriu, situație ce este de natură a crea o îndoială serioasă în privința legalității Ordinului 671/2010. Cu privire la condiția prevenirii unei pagube iminente, reclamantul a precizat că aceasta este îndeplinită, având în vedere măsurile administrative abuzive privind recalcularea pensiei de serviciu și diminuarea drastică a drepturilor aflate în plată. Pârâta Casa Națională de Pensii Publice a formulat întâmpinare în care a invocat excepțiile lipsei calității procesuale pasive, necompetenței materiale a Curții de Apel și a inadmisibilității acțiunii.

În subsidiar, pârâta a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. Prin Sentința nr. 5060 din 13 septembrie 2011, Curtea de Apel București a respins ca neîntemeiate atât excepțiile invocate în cauză, cât și acțiunea formulată de reclamantul B.G. în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Pensii Publice. Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut următoarele: 1) Excepția necompetenței materiale nu poate fi primită, întrucât reclamantul nu a contestat decizia de recalculare a pensiei, ci a solicitat menținerea cuantumului pensiei, această măsură fiind, în viziunea sa, consecința logică a suspendării ordinului prin care s-a aprobat modelul deciziilor de recalculare. 2) În ceea ce privește inadmisibilitatea cererii de suspendare, Curtea a arătat faptul că pârâta a invocat apărări de fond în susținerea acestei excepții, referitoare la cazul bine justificat și paguba iminentă.

3) În legătură cu excepția lipsei calității procesuale pasive, instanța de fond a reținut că ordinul a cărui suspendare se solicită este emis de Casa Națională de Pensii Publice Alte Drepturi de Asigurări Sociale, ale căror drepturi și obligații le-a preluat pârâta, conform art. 4 din Legea nr. 263/2010. 4) Pe fondul cauzei, prima instanță a constatat că ordinul a cărui suspendare se solicită nu are ca efect diminuarea drepturilor de pensie ale reclamantului, întrucât stabilește numai forma standard a deciziilor de recalculare, astfel că reducerea cuantumului pensiei nu este efectul direct sau indirect al executării Ordinului nr. 671/2010, ci al prevederilor Legii nr. 119/2010. Prin urmare, nu se poate reține existența unei pagube iminente prin punerea în aplicare a acestui ordin.

Curtea de Apel a apreciat că nici condiția cazului bine justificat nu este îndeplinită în cauză, având în vedere că ordinul atacat are un caracter strict tehnic, fără a intra nici măcar în aparență în contradicție cu actele normative în baza cărora a fost emis. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul B.G. care a solicitat admiterea sa, casarea hotărârii și suspendarea executării Ordinului nr. 671/2010 emis de către Președintele CNPAS. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 304 pct. 5 - 9 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că instanța de fond nu a manifestat rol activ în aflarea adevărului și nu a analizat motivele de nelegalitate invocate în cadrul cererii de suspendare.

În opinia recurentului, ordinul aflat în discuție nu poate produce efecte juridice, deoarece nu a fost publicat, motiv pentru care nu a intrat în vigoare. De asemenea, recurentul a apreciat că sunt probate condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, pentru a se putea dispune suspendarea actului administrativ dedus judecății. Intimata a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte următoarele : I. Motivul de recurs reglementat art. 304 pct. 7 C. proc. civ., care se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii, este nefondat.

Instanța de control judiciar apreciază că motivarea hotărârii judecătorești înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raționamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată. În speța de față, Înalta Curte reține că hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât instanța de fond a expus în detaliu argumentele pentru care a reținut neîndeplinirea condițiilor necesare pentru suspendarea actului administrativ contestat. II. Motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. este nefondat.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. În plus, instituția juridică analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004, modificată. Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. În altă ordine de idei, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Așadar, o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În speța de față, în mod indiscutabil, Ordinul nr. 671/2010 emis de către Președintele CNPAS, în temeiul prevederilor art. 10 din H.G. nr. 737/2010, este un act administrativ cu caracter normativ prin care s-a aprobat modelul deciziilor de recalculare a pensiilor de serviciu.

De asemenea, în speță, a fost îndeplinită condiția procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, aspect necontestat în prezenta cale extraordinară de atac. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. În doctrina de drept administrativ, se susține că principiul legalității impune trei reguli: existența unei baze legale, obligația de a respecta regulile care reglementează activitatea administrației, precum și obligația de a respecta legile generale, fiind vorba de legile care nu sunt adoptate pentru a guverna activitatea administrației, dar care trebuie avute în vedere de către autoritate pentru că ele privesc alte interese pe care trebuie să le ocrotească administrația.

Prin urmare, principiul legalității implică, pe de o parte, faptul că administrația trebuie să respecte ierarhia normelor, iar pe de altă parte, faptul că aceasta nu poate acționa dacă nu este „abilitată” de o regulă de drept. Această abilitare privește competența autorității administrative de a emite un act administrativ. Respectarea principiului legalității impune posibilitatea ca actele administrative nelegale să poată fi revocate întrucât, în caz contrar, judecătorul poate proceda la anularea lor. Pentru consolidarea principiului legalității, apreciat ca un adevărat postulat constituțional, sunt necesare reguli sistematizate, clare și coerente, care să guverneze activitatea autorităților administrative.

După cum au subliniat în mod constant teoreticienii și practicienii dreptului european, legalitatea este unul din elementele dreptului la buna administrare. În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În speța de față, instanța de control judiciar apreciază că argumentele prezentate de către partea aflată în discuție nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității deciziei administrative contestate.

Mai precis, după cum a arătat și prima instanță, ordinul analizat are un caracter strict tehnic, întrucât reglementează modelul deciziilor de recalculare a pensiilor de serviciu și, în consecință, nu se poate susține că intră în contradicție cu actele normative cu forță juridică superioară în baza cărora a fost emis. În speță, nu este îndeplinită nici condiția prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată. Astfel, conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din legea în discuție, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Putem aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere. În cauza de față, recurentul-reclamant nu a probat iminența producerii pagubei invocate. În concret, actul administrativ contestat nu afectează drepturile de pensie ale recurentului, deoarece nu stabilește algoritmul de calcul, ci doar reglementează forma deciziei de recalculare a pensiei. Prin urmare, reducerea drepturilor de pensie ale recurentului s-a produs în temeiul Legii nr. 119/2010 și nicidecum al executării ordinului suspus analizei instanței de contencios administrativ.

III. Înalta Curte reține că recurentul nu a prezentat argumentele subsumate motivelor de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. În consecință, din cele anterior expuse, rezultă că sunt nefondate motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ., iar în speță nu există motive de ordine publică care să poată fi reținute, astfel încât, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., raportat la art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ, modificată, va respinge recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E: Respinge recursul declarat de B.G. împotriva Sentinței nr. 5060 din 13 septembrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 20 ianuarie 2012.