ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2954/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2954/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra

recursurilor de față;

Din

examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

instanței de fond

Prin

sentința civilă nr. 260 din 7 decembrie 2009, Curtea de Apel Ploiești, secția

comercială, de contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei

calității procesuale pasive invocată de Parchetul de pe lângă Curte de Apel

Ploiești, admițând în parte acțiunea formulată de reclamanții M.S., F.M.G., V.G.

în contradictoriu cu pârâții Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta

Curte de Casație și Justiție, Parchetul de pe lângă Curte de Apel Ploiești și

chematul în garanție Ministerul Finanțelor Publice. Instanța a dispus anularea

Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 al Procurorului General al Parchetului de

pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, respingând, ca inadmisibile,

capetele de cerere privind constatarea nelegalității aceluiași ordin și a

actului nr. 1516/C/1875/2009 al Procurorului General. Au fost obligați pârâții

să plătească reclamanților sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică de

50%, începând cu 1 iunie 2009 și până la 12 noiembrie 2009. De asemenea a fost

admisă cererea de chemare în garanție și obligat Ministerul Finanțelor Publice

să adopte un proiect de rectificare a Bugetului Ministerului Public pe anul

2009, care să includă alocarea sumelor ce reprezintă pretențiile reclamanților.

Pentru a

pronunța această soluție, Curtea de Apel a reținut că Parchetul de pe lângă

Curtea de Apel Ploiești are calitate procesuală pasivă, atâta vreme cât este

ordonator secundar de credite, conform art. 93 din Legea nr. 304/2004.

S-a mai

reținut că prin Ordinul nr. 1472 din 02 iulie 2009 al Procurorului General al

Parchetului Î.C.C.J. s-a dispus, începând cu data de 01 iunie 2009, suspendarea

aplicării Ordinului nr. 526 din 03 martie 2009 al Procurorului General al

Parchetului Î.C.C.J.

Potrivit

art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, drepturile judecătorilor și

procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate, decât în cazurile prevăzute de

lege, salarizarea fiind reglementată prin lege specială, or, ordinul în

discuție nu conține nicio referire care să justifice suspendarea sporului de

risc și suprasolicitare neuropsihică în cuantum de 50%.

Pe de altă

parte, ordinul atacat este emis la 02 iulie 2009, dispunându-se suspendarea

sporului retroactiv, începând cu 01 iunie 2009.

A mai

reținut instanța fondului că acțiunea introductivă este formulată în baza Legi

nr. 554/2004, solicitarea constatării nelegalității unui act administrativ

unilateral cu caracter individual făcându-se în baza art. 4 din actului

normativ, prin invocarea excepției de nelegalitate.

Reclamanții

nu au invocat o atare excepție, astfel încât capătul de cerere vizând

constatarea nelegalității ordinului în speță este inadmisibil.

Totodată,

actului nr. 1516/C/1875/2009 al Procurorului General nu reprezintă un act

administrativ în înțelesul Legii nr. 554/2004, care să dea naștere, să modifice

sau să stingă raporturi juridice, ci o simplă înștiințare.

S-a

apreciat întemeiată cererea de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor

Publice, în raport cu prevederile art. 19 din Legea nr. 500/2002 și cu

împrejurarea că cei doi pârâți, deși sunt ordonatori principali și secundari de

credite, nu au cum să facă plățile respective, cât timp nu au resursele

necesare.

2.

Cererile de recurs

Î

mpotriva

sentinței civile nr. 260 din 7 decembrie 2009 a Curții de Apel Ploiești, secția

comercială și de contencios administrativ și fiscal au declarat recurs pârâții

Ministerul Public - Parchetul Î.C.C.J. și Parchetul de pe lângă Curtea de Apel

Ploiești, precum și chematul în garanție Ministerul Finanțelor Publice.

2.1.

Recursurile declarate de pârâtul Ministerul Public - Parchetul Î.C.C.J.

Prin

motivele de recurs, pârâtul Ministerul Public - Parchetul Î.C.C.J. critică

sentința civilă pentru motivele prevăzute de art. 304 pct. 4, 7, 8 și 9 cu

aplicarea art. 304

1

C. proc. civ.

În raport

cu art. 304

1

C. proc. civ., se solicită examinarea cauzei sub toate

aspectele, reaprecierea materialului probator și interpretarea corectă a stării

de fapt și de drept.

În temeiul

art. 137 C. proc. civ., se invocă excepția lipsei de interes în promovarea

cererii de anulare a Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 al Procurorului

General al Parchetului, motivat de faptul că actul a fost anulat prin sentința

nr. 444 din 6 octombrie 2009 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios

administrativ și fiscal, astfel că, în raport cu dispozițiile art. 1 alin. (1)

și art. 8 din Legea nr. 554/2004, reclamanții nu mai justifică o vătămare a

drepturilor sau intereselor lor.

Sub

aspectul motivelor de recurs prevăzut de art. 304 pct. 4, 8 și 9 C. proc. civ.,

recurentul-pârât susține că instanța de fond în mod greșit a reținut că actul

contestat are caracter retroactiv, întrucât efectele acestuia trebuie să fie

raportate la data scadenței drepturilor bănești, 13 iulie 2009, astfel că în

mod eronat instanța a reținut încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din

Legea nr. 303/2004, întrucât actul contestat nu dispune cu privire la existența

sau inexistența dreptului reclamanților, ci doar suspendă temporar plata

sporului în litigiu, astfel că nu a fost pus în discuție dreptul în sine al

reclamanților.

Mai

susține recurentul că nu se poate reține o vătămare a dreptului reclamanților,

întrucât plata sporului urmează a se face în condițiile O.U.G. nr. 71/2009 și

că în lipsa fondurilor alocate de Ministerul Finanțelor Publice, instituția se

află în imposibilitate obiectivă de a achita sporul respectiv.

Totodată,

actul nu a fost emis cu exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din

Legea nr. 554/2004, întrucât Ministerului Public -Parchetul Î.C.C.J. nu i se

poate imputa lipsa fondurilor necesare atâta timp cât Ministerul Finanțelor

Publice nu a suplimentat și a refuzat alocarea sumelor necesare plății sporului

de risc și suprasolicitare neuropsihică acordat prin hotărâri judecătorești, astfel

că se impunea introducerea în cauză a Ministerului Finanțelor Publice și

obligarea acestuia să vireze sumele aferente.

Sub

aspectul motivului prevăzut de art. 304 pct. 8 C. proc. civ., recurentul

susține că în mod greșit instanța a reținut că nu sunt incidente dispozițiile

O.U.G. nr. 71/2009, astfel că, raportat la prevederile art. 1 alin. (1) și (2)

și art. 2 din O.U.G., instanța de fond a adăugat la lege deoarece este de

netăgăduit faptul că potrivit acestui act normativ nu mai poate fi exercitată niciun

fel de măsură dispusă prin titluri executorii, cum sunt în cauză hotărârile

judecătorești de acordare a sporului.

Totodată,

anularea actului este lipsită de obiect în privința producerii efectelor

juridice pentru viitor, având în vedere prevederile art. 4 alin. (3) și (4) din

anexa nr. VI la Legea nr. 330/2009.

Recurentul

mai susține că instanța de fond a ignorat jurisprudența C.E.D.O. (cauza Van den

Hurk împotriva Olandei, 1994, și cauza Dulaurans împotriva Franței, 2000)

referitoare la obligația instanței de a realiza o examinare efectivă a

motivelor, argumentelor și cererilor de probatoriu ale părților.

2.2.

Recursul declarat de pârâtul Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Ploiești

Prin

motivele de recurs pârâtul a susținut, în esență, că prima instanță a respins

în mod greșit excepția lipsei calității sale procesuale pasive, actul atacat

fiind emis de Procurorul General al P.Î.C.C.J.

S-a mai

susținut, pe de o parte, că reclamanții au îndeplinit procedura prealabilă cu

emitentul actului, iar nu cu Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Ploiești, iar

pe de altă parte, că autoritatea nu poate avea calitate de pârât deoarece

neacordarea sumelor în speță nu a fost inițiativa sa și nici rezultatelor

acțiunilor sau inacțiunilor sale.

2.2.

Recursul declarat de partea chemată în garanție - Ministerul Finanțelor Publice

Prin

motivele de recurs, Ministerul Finanțelor Publice critică soluția pronunțată

pentru netemeinicie și nelegalitate, solicitând instanței de control judiciar

să dispună modificarea sentinței atacate în sensul respingerii cererii de

chemare în garanție ca nefondată.

Se susține

că nu există nici un temei legal sau convențional pentru obligarea Ministerul

Finanțelor Publice la plata sumelor în speță, care reprezintă drepturi

salariale, deoarece nu există raporturi de muncă între acest minister și

reclamanți.

De

asemenea, autoritatea nu poate fi ordonator principal de credite pentru alte

instituții sau ministere, care la rândul lor sunt orsonatori principali de

credite și nu repartizează sume de la bugetul acestora.

3.

Hotărârea instanței de recurs

3.1.

Recursurile declarat de pârâții Ministerul Public - Parchetul Î.C.C.J.și de

Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Ploiești sunt nefondate

3.1.1.

Recursul declarat de Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Î.C.C.J.

Analizând

cu prioritate excepția lipsei de obiect a acțiunii, invocată în temeiul art.

137 C. proc. civ., Înalta Curte reține că această excepție este neîntemeiată.

În acest sens, Înalta Curte reține că abrogarea actului administrativ cu caracter

normativ, după declanșarea controlului judecătoresc de legalitate a acestuia,

nu lipsește de obiect acțiunea în contencios administrativ, pentru că

legalitatea actului se cenzurează în raport cu prevederile legale în vigoare la

data emiterii sau adoptării lui. De asemenea, se reține că Legea nr. 554/2004

reglementează, prin art. 1 alin. (1), art. 8 și art. 18, un contencios

subiectiv de plină jurisdicție, în cadrul căruia instanța are de analizat nu

numai conformitatea actului administrativ cu legea, ci și existența unei

vătămări produse reclamantului, într-un drept ori într-un interes legitim, în

lipsa căreia nu poate fi aplicată sancțiunea anulării (decizia nr. 3324 din 29

iunie 2007, publicată în Jurisprundența Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția

de contencios administrativ și fiscal pe anul 2007 - Semestrul II).

Pe cale de

consecință, instanța de recurs reține că în pofida anulării actului prin

hotărâri judecătorești, reclamanții justifică un interes legitim actual prin

prisma drepturilor și intereselor legitime a căror încălcare a fost invocată

cel puțin pentru perioada cuprinsă între data emiterii și data anulării

ordinului ce formează obiectul litigiului.

Sub

aspectul motivelor de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 4 C.

proc. civ., instanța de control judiciar constată că instanța de fond nu a

pronunțat hotărârea atacată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești,

astfel că este neîntemeiată susținerea din recurs în sensul că instanța a

adăugat la prevederile O.U.G. nr. 71/2009.

Înalta

Curte reține că O.U.G. nr. 71/2009 are ca obiect reglementarea procedurii de

executare a sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești având ca obiect

acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului

din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, or

este evident faptul că în speță hotărârile judecătorești de acordare a sporului

de risc și suprasolicitare neuropsihică nu stabilesc obligația de plată a unei

anumite sume în favoarea reclamanților în sensul prevederilor ordonanței de

urgență, ci un drept al reclamanților la acordarea sporului respectiv.

Este

neîntemeiat motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 7 C.

proc. civ.

În

conformitate cu dispozițiile art. 261 (1) C. proc. civ., hotărârea

judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept care au format

convingerea instanței, cum și cele pentru care s-au înlăturat cererile

părților.

Motivele

de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului

judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea

soluției din dispozitiv, o hotărâre care nu evocă reținerile ei constituind o

dispoziție arbitrară, care anulează aproape toate principiile care guvernează

procesul civil, aceasta fiind și rațiunea pentru care a fost reglementat

motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ.

Aceasta nu

înseamnă însă că instanța este obligată să răspundă punctual tuturor

susținerilor părților care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor

logică, întrucât dispozițiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., cu referire la

art. 261 pct. 5 C. proc. civ., impun doar cerința ca hotărârea să cuprindă

motivele pe care se sprijină soluția adoptată și ca aceasta să nu fie

contradictorie sau străină de natura pricinii, precum și cele pentru care au

fost respinse cererile părților (nu susținerile acestora), cerință îndeplinită

în speță de hotărârea pronunțată de Curtea de Apel, care a expus motivele de

fapt și de drept care au format convingerea instanței în sensul anulării

actului administrativ.

Pentru

aceleași considerente nu pot fi primite nici criticile din recurs referitoare

la faptul că instanța de fond ar fi ignorat jurisprudența C.E.D.O. referitoare

la obligația instanței de a realiza o examinare efectivă a motivelor,

argumentelor și cererilor de probatoriu ale părților.

Sub

aspectul motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 8 C. proc.

civ., instanța de recurs constată că sunt neîntemeiate criticile recurentului

în sensul că în mod greșit Curtea de Apel a apreciat că nu sunt incidente

dispozițiile O.U.G. nr. 71/2009, și că instanța de fond a schimbat natura ori

înțelesul lămurit și vădit neîndoielnic al actului juridic dedus judecății și a

adăugat la dispozițiile art. 1 alin. (1) și (2) și art. 2 din respectiva O.U.G.

Pentru

argumentele expuse cu ocazia respingerii motivului de recurs întemeiat pe

dispozițiile art. 304 pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu pot fi

primite criticile în sensul că în prezența dispozițiilor O.U.G. nr. 71/2009 nu

pot fi puse în executare hotărârile judecătorești de acordare a sporului de

risc și suprasolicitare neuropsihică. Reieterând argumentele reținute anterior,

instanța de control judiciar apreciază că dreptul reclamanților la acordarea sporului,

stabilit prin hotărâri judecătorești, nu se circumscrie cadrului instituit prin

O.U.G. nr. 71/2009 care reglementează plata unor sume prevăzute prin hotărâri

judecătorești devenite executorii. Astfel fiind, rezultă că intră sub incidența

O.U.G. numai hotărârile judecătorești prin care s-a prevăzut expres plata în

concret a unei sume de bani expres determinată.

Sub

aspectul motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., Înalta Curte reține că întemeiat a apreciat instanța de fond că actele

contestate au caracter retroactiv și contravin dispozițiilor art. 74 alin. (2)

din Legea nr. 303/2004, iar reclamanții au fost vătămați în dreptul lor la

plata salariului.

Este

necontestat caracterul retroactiv al Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 al

Procurorului General al Parchetului Î.C.C.J. atât timp cât actul a fost emis în

cursul lunii iulie și dispune suspendarea de la data de 01 iunie 2009 a plății

sporului în litigiu, realizând, cu alte cuvinte, în luna iulie o diminuare a

drepturilor salariale ale reclamanților aferente muncii prestate în perioada

anterioară, respectiv în cursul lunii iunie.

În același

sens, instanța reține că, potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr.

24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor

normative, aplicabile în temeiul art. 3 alin. (2) din aceeași lege și în

privința actelor administrative cu caracter normativ ce formează obiectul

cauzei, ordinul trebuia să fie elaborat și emis cu respectarea dispozițiilor

art. 15 alin. (2) din Constituție, republicată, care consacră principiul

neretroactivității, ceea ce însă nu s-a întâmplat în cauza dedusă judecății.

Împrejurarea

că plata drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009 urma a se face la data

de 13 iulie 2009, dată ulterioară emiterii actelor contestate, nu este de

natură a înlătura caracterul retroactiv al actului administrativ.

Înalta

Curte apreciază că prin emiterea actului administrativ cu nesocotirea

principiului neretroactivității se aduce atingere principiului securității

raporturilor juridice, care este implicit în toate articolele C.E.D.O. și care

a fost consacrat în jurisprudența C.E.D.O., atâta timp cât certitudinea

reclamanților cu privire la drepturile salariale ce li se cuveneau pentru munca

deja prestată în cursul lunii iunie a fost înlăturată printr-o măsură dispusă

în cursului lunii iulie, a cărei retroactivitate nu poate fi pusă la îndoială.

Pe cale de

consecință, Înalta Curte reține că, prin emiterea actului administrativ cu

încălcarea principiului retroactivității și a principiului securității

raporturilor juridice, autoritatea emitentă, pârâtă în prezenta cauză, a

manifestat un evident exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din

Legea nr. 554/2004, prin atingerea adusă dreptului cert al reclamanților de a

primi drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 în cuantumul previzionat

la sfârșitul lunii iunie.

Susținerea

în sensul că anularea actului în speță este lipsită de obiect în privința

producerii efectelor juridice pentru viitor, având în vedere prevederile art. 4

alin. (3) și (4) din anexa nr. VI la Legea nr. 330/2009, este lipsită de

relevanță, întrucât legalitatea actelor administrativ contestate se verifică la

momentul emiterii lor și nu poate fi validată de reglementări emise sau

adoptate la un moment ulterior.

Astfel

fiind, în mod corect a reținut instata de fond că actul atacat a fost emis și

cu încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, atâta

timp cât motivele invocate de autoritățile emitente nu se încadrează în niciuna

dintre ipotezele reglementate de această lege.

În

consecință, în raport de cele mai sus reținute și față de dispozițiile art. 312

alin. (1) C. proc. civ., va fi respins recursul declarat de Ministerul Public -

Parchetul Î.C.C.J.

3.2.2.. Recursul

declarat de pârâtul Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Ploiești

Se

constată că prima instanță a apreciat în mod corect asupra excepției invocate,

reținând în litigiul de față calitatea procesuală a pârâtului este dată de

prevederea art. 93 din Legea nr. 304/2004, respectiv de calitatea acestuia de

ordonator secundar de credite.

Într-adevăr

pârâtul de față nu are calitate de emitent al actului administrativ cotestat,

astfel încât în mod corect reclamanții au efectuat procedura prealabilă

prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 cu pârâtul Ministerul Public.

De

asemenea, Înalta Curte apreciază nerelevantă împrejurarea invocată de recurent

relativă la acordarea sprorului în speță prin Sentința nr. 315 din 05 martie

2008, atâta vreme cât Ordinul nr. 526 din 03 februarie 2009 a fost emis urmare

a pronunțării mai multor hotărâri judecătorești în acest sens, prin ordinul

atacat dispunându-se tocmai suspendarea aplicării Ordinului nr. 526.

În

consecință, în raport de cele mai sus reținute și față de dispozițiile art. 312

alin. (1) C. proc. civ., va fi respins recursul declarat de Parchetul de pe

lângă Curtea de Apel Ploiești

3.2.

Recursul declarat de partea chemată în garanție - Ministerul Finanțelor Publice

este fondat

Sub

aspectul criticilor formulate, Înalta Curte reține că în prezenta cauză

obiectul cererii îl reprezintă anularea unui act administrativ emis de pârâtul

Ministerul Public, iar reclamanții nu au raporturi de serviciu cu Ministerul

Finanțelor Publice, astfel că este lipsit de orice echivoc faptul că o

instituție publică nu poate fi obligată la anularea unor acte administrative

emise de o altă instituție publică.

Urmează a

fi primită critica din recurs referitoare la neîndeplinirea condițiilor

prevăzute de art. 60 C. proc. civ., întrucât nu se poate reține existența în

sarcina Ministerului Finanțelor Publice a unei obligații de garanție sau

despăgubire, în ipoteza admiterii acțiunii.

În

jurisprudență s-a reținut în mod constant că „instituția chemării în garanție

se întemeiază pe existența unei obligații de garanție sau despăgubire și

revine, în principiu, tuturor acelora care transmit altora un drept subiectiv,

dacă o atare transmisiune se face cu titlu oneros" și că obligația de

garanție este condiționată de existența unei transmisiuni anterioare, cu titlu

oneros, a unui bun sau a unui drept subiectiv.

Potrivit

art. 16 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice,

bugetul de stat se aprobă prin lege, rectificarea urmând aceeași procedură,

conform principiului simetriei actelor juridice, fiind evident faptul că

Ministerul Economiei și Finanțelor nu are atribuția de a adopta legi.

Tot Legea

nr. 500/2002 prevede, în art. 28, că Ministerul Finanțelor Publice are

atribuții în elaborarea proiectului legii bugetului și a proiectului bugetului

de stat pe baza propunerilor prezentate de ordonatorii principali de credite.

Atribuțiile ce revin ministerului în privința elaborării bugetului de stat sunt

detaliate și în actele normative de organizare și funcționare a ministerului

(H.G. nr. 34/2009).

În

consecință. Ministerul Finanțelor Publice are rolul de administrator al

bugetului statului, iar, în baza legii bugetului de stat, repartizează sumele

către ordonatorii principali de credite, astfel cum acestea sunt prevăzute în

buget.

În aceste

condiții, Ministerul Finanțelor Publice nu are atribuția de a vira

ordonatorilor principali de credite alte sume decât cele prevăzute de legea

bugetului de stat și nici posibilitatea de a proceda la modificarea bugetelor

ordonatorilor principali de credite cuprinse în bugetul de stat.

În

consecință, cererea de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice se

vădește a fi nefondată în raport cu obiectul acțiunii și atribuțiile ce revin

ministerului chemat în garanție, nefiind îndeplinite condițiile art. 60 C.

proc. civ.

Față de

cele reținute, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., va fi admis

recursul declarat de Ministerul Finanțelor Publice și va fi modificată, în

parte, sentința atacată, în sensul respingerii cererii de chemare în garanție a

ministerului și vor fi menținute celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursurile declarate de Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte

de Casație și Justiție și de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Ploiești

împotriva Sentinței nr. 260 din 7 decembrie 2009 a Curții de Apel Ploiești, secția

comercială și de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Admite

recursul declarat de Ministerul Finanțelor Publice împotriva aceleiași sentințe

civile.

Modifică

în parte sentința atacată în sensul că respinge cererea de chemare în garanție

a Ministerului Finanțelor Publice, ca nefondată.

Menține celelalte

dispoziții ale sentinței civile atacate.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi, 3 iunie 2010.