ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2954/2010

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 260 din 7 decembrie 2009, Curtea de Apel Ploiești, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de Parchetul de pe lângă Curte de Apel Ploiești, admițând în parte acțiunea formulată de reclamanții M.S., F.M.G., V.G. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Parchetul de pe lângă Curte de Apel Ploiești și chematul în garanție Ministerul Finanțelor Publice. Instanța a dispus anularea Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, respingând, ca inadmisibile, capetele de cerere privind constatarea nelegalității aceluiași ordin și a actului nr. 1516/C/1875/2009 al Procurorului General.

Au fost obligați pârâții să plătească reclamanților sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică de 50%, începând cu 1 iunie 2009 și până la 12 noiembrie 2009. De asemenea a fost admisă cererea de chemare în garanție și obligat Ministerul Finanțelor Publice să adopte un proiect de rectificare a Bugetului Ministerului Public pe anul 2009, care să includă alocarea sumelor ce reprezintă pretențiile reclamanților. Pentru a pronunța această soluție, Curtea de Apel a reținut că Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Ploiești are calitate procesuală pasivă, atâta vreme cât este ordonator secundar de credite, conform art. 93 din Legea nr. 304/2004. S-a mai reținut că prin Ordinul nr. 1472 din 02 iulie 2009 al Procurorului General al Parchetului Î.C.C.J.

s-a dispus, începând cu data de 01 iunie 2009, suspendarea aplicării Ordinului nr. 526 din 03 martie 2009 al Procurorului General al Parchetului Î.C.C.J. Potrivit art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, drepturile judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate, decât în cazurile prevăzute de lege, salarizarea fiind reglementată prin lege specială, or, ordinul în discuție nu conține nicio referire care să justifice suspendarea sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică în cuantum de 50%. Pe de altă parte, ordinul atacat este emis la 02 iulie 2009, dispunându-se suspendarea sporului retroactiv, începând cu 01 iunie 2009. A mai reținut instanța fondului că acțiunea introductivă este formulată în baza Legi nr. 554/2004, solicitarea constatării nelegalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual făcându-se în baza art. 4 din actului normativ, prin invocarea excepției de nelegalitate.

Reclamanții nu au invocat o atare excepție, astfel încât capătul de cerere vizând constatarea nelegalității ordinului în speță este inadmisibil. Totodată, actului nr. 1516/C/1875/2009 al Procurorului General nu reprezintă un act administrativ în înțelesul Legii nr. 554/2004, care să dea naștere, să modifice sau să stingă raporturi juridice, ci o simplă înștiințare. S-a apreciat întemeiată cererea de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice, în raport cu prevederile art. 19 din Legea nr. 500/2002 și cu împrejurarea că cei doi pârâți, deși sunt ordonatori principali și secundari de credite, nu au cum să facă plățile respective, cât timp nu au resursele necesare. 2. Cererile de recurs Î mpotriva sentinței civile nr. 260 din 7 decembrie 2009 a Curții de Apel Ploiești, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal au declarat recurs pârâții Ministerul Public - Parchetul Î.C.C.J.

și Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Ploiești, precum și chematul în garanție Ministerul Finanțelor Publice. 2.1. Recursurile declarate de pârâtul Ministerul Public - Parchetul Î.C.C.J. Prin motivele de recurs, pârâtul Ministerul Public - Parchetul Î.C.C.J. critică sentința civilă pentru motivele prevăzute de art. 304 pct. 4, 7, 8 și 9 cu aplicarea art. 304 1 C. proc. civ. În raport cu art. 304 1 C. proc. civ., se solicită examinarea cauzei sub toate aspectele, reaprecierea materialului probator și interpretarea corectă a stării de fapt și de drept. În temeiul art. 137 C. proc.

civ., se invocă excepția lipsei de interes în promovarea cererii de anulare a Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 al Procurorului General al Parchetului, motivat de faptul că actul a fost anulat prin sentința nr. 444 din 6 octombrie 2009 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, astfel că, în raport cu dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 8 din Legea nr. 554/2004, reclamanții nu mai justifică o vătămare a drepturilor sau intereselor lor. Sub aspectul motivelor de recurs prevăzut de art. 304 pct. 4, 8 și 9 C. proc.

civ., recurentul-pârât susține că instanța de fond în mod greșit a reținut că actul contestat are caracter retroactiv, întrucât efectele acestuia trebuie să fie raportate la data scadenței drepturilor bănești, 13 iulie 2009, astfel că în mod eronat instanța a reținut încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, întrucât actul contestat nu dispune cu privire la existența sau inexistența dreptului reclamanților, ci doar suspendă temporar plata sporului în litigiu, astfel că nu a fost pus în discuție dreptul în sine al reclamanților. Mai susține recurentul că nu se poate reține o vătămare a dreptului reclamanților, întrucât plata sporului urmează a se face în condițiile O.U.G.

nr. 71/2009 și că în lipsa fondurilor alocate de Ministerul Finanțelor Publice, instituția se află în imposibilitate obiectivă de a achita sporul respectiv. Totodată, actul nu a fost emis cu exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, întrucât Ministerului Public -Parchetul Î.C.C.J. nu i se poate imputa lipsa fondurilor necesare atâta timp cât Ministerul Finanțelor Publice nu a suplimentat și a refuzat alocarea sumelor necesare plății sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică acordat prin hotărâri judecătorești, astfel că se impunea introducerea în cauză a Ministerului Finanțelor Publice și obligarea acestuia să vireze sumele aferente. Sub aspectul motivului prevăzut de art. 304 pct. 8 C. proc.

civ., recurentul susține că în mod greșit instanța a reținut că nu sunt incidente dispozițiile O.U.G. nr. 71/2009, astfel că, raportat la prevederile art. 1 alin. (1) și (2) și art. 2 din O.U.G., instanța de fond a adăugat la lege deoarece este de netăgăduit faptul că potrivit acestui act normativ nu mai poate fi exercitată niciun fel de măsură dispusă prin titluri executorii, cum sunt în cauză hotărârile judecătorești de acordare a sporului. Totodată, anularea actului este lipsită de obiect în privința producerii efectelor juridice pentru viitor, având în vedere prevederile art. 4 alin. (3) și (4) din anexa nr. VI la Legea nr. 330/2009. Recurentul mai susține că instanța de fond a ignorat jurisprudența C.E.D.O.

(cauza Van den Hurk împotriva Olandei, 1994, și cauza Dulaurans împotriva Franței, 2000) referitoare la obligația instanței de a realiza o examinare efectivă a motivelor, argumentelor și cererilor de probatoriu ale părților. 2.2. Recursul declarat de pârâtul Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Ploiești Prin motivele de recurs pârâtul a susținut, în esență, că prima instanță a respins în mod greșit excepția lipsei calității sale procesuale pasive, actul atacat fiind emis de Procurorul General al P.Î.C.C.J. S-a mai susținut, pe de o parte, că reclamanții au îndeplinit procedura prealabilă cu emitentul actului, iar nu cu Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Ploiești, iar pe de altă parte, că autoritatea nu poate avea calitate de pârât deoarece neacordarea sumelor în speță nu a fost inițiativa sa și nici rezultatelor acțiunilor sau inacțiunilor sale.

2.2. Recursul declarat de partea chemată în garanție - Ministerul Finanțelor Publice Prin motivele de recurs, Ministerul Finanțelor Publice critică soluția pronunțată pentru netemeinicie și nelegalitate, solicitând instanței de control judiciar să dispună modificarea sentinței atacate în sensul respingerii cererii de chemare în garanție ca nefondată. Se susține că nu există nici un temei legal sau convențional pentru obligarea Ministerul Finanțelor Publice la plata sumelor în speță, care reprezintă drepturi salariale, deoarece nu există raporturi de muncă între acest minister și reclamanți. De asemenea, autoritatea nu poate fi ordonator principal de credite pentru alte instituții sau ministere, care la rândul lor sunt orsonatori principali de credite și nu repartizează sume de la bugetul acestora.

3. Hotărârea instanței de recurs 3.1. Recursurile declarat de pârâții Ministerul Public - Parchetul Î.C.C.J.și de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Ploiești sunt nefondate 3.1.1. Recursul declarat de Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Î.C.C.J. Analizând cu prioritate excepția lipsei de obiect a acțiunii, invocată în temeiul art. 137 C. proc. civ., Înalta Curte reține că această excepție este neîntemeiată. În acest sens, Înalta Curte reține că abrogarea actului administrativ cu caracter normativ, după declanșarea controlului judecătoresc de legalitate a acestuia, nu lipsește de obiect acțiunea în contencios administrativ, pentru că legalitatea actului se cenzurează în raport cu prevederile legale în vigoare la data emiterii sau adoptării lui.

De asemenea, se reține că Legea nr. 554/2004 reglementează, prin art. 1 alin. (1), art. 8 și art. 18, un contencios subiectiv de plină jurisdicție, în cadrul căruia instanța are de analizat nu numai conformitatea actului administrativ cu legea, ci și existența unei vătămări produse reclamantului, într-un drept ori într-un interes legitim, în lipsa căreia nu poate fi aplicată sancțiunea anulării (decizia nr. 3324 din 29 iunie 2007, publicată în Jurisprundența Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal pe anul 2007 - Semestrul II). Pe cale de consecință, instanța de recurs reține că în pofida anulării actului prin hotărâri judecătorești, reclamanții justifică un interes legitim actual prin prisma drepturilor și intereselor legitime a căror încălcare a fost invocată cel puțin pentru perioada cuprinsă între data emiterii și data anulării ordinului ce formează obiectul litigiului.

Sub aspectul motivelor de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 4 C. proc. civ., instanța de control judiciar constată că instanța de fond nu a pronunțat hotărârea atacată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, astfel că este neîntemeiată susținerea din recurs în sensul că instanța a adăugat la prevederile O.U.G. nr. 71/2009. Înalta Curte reține că O.U.G. nr. 71/2009 are ca obiect reglementarea procedurii de executare a sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, or este evident faptul că în speță hotărârile judecătorești de acordare a sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică nu stabilesc obligația de plată a unei anumite sume în favoarea reclamanților în sensul prevederilor ordonanței de urgență, ci un drept al reclamanților la acordarea sporului respectiv.

Este neîntemeiat motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ. În conformitate cu dispozițiile art. 261 (1) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, cum și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. Motivele de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv, o hotărâre care nu evocă reținerile ei constituind o dispoziție arbitrară, care anulează aproape toate principiile care guvernează procesul civil, aceasta fiind și rațiunea pentru care a fost reglementat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc.

civ. Aceasta nu înseamnă însă că instanța este obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor părților care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, întrucât dispozițiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., cu referire la art. 261 pct. 5 C. proc. civ., impun doar cerința ca hotărârea să cuprindă motivele pe care se sprijină soluția adoptată și ca aceasta să nu fie contradictorie sau străină de natura pricinii, precum și cele pentru care au fost respinse cererile părților (nu susținerile acestora), cerință îndeplinită în speță de hotărârea pronunțată de Curtea de Apel, care a expus motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței în sensul anulării actului administrativ.

Pentru aceleași considerente nu pot fi primite nici criticile din recurs referitoare la faptul că instanța de fond ar fi ignorat jurisprudența C.E.D.O. referitoare la obligația instanței de a realiza o examinare efectivă a motivelor, argumentelor și cererilor de probatoriu ale părților. Sub aspectul motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 8 C. proc. civ., instanța de recurs constată că sunt neîntemeiate criticile recurentului în sensul că în mod greșit Curtea de Apel a apreciat că nu sunt incidente dispozițiile O.U.G. nr. 71/2009, și că instanța de fond a schimbat natura ori înțelesul lămurit și vădit neîndoielnic al actului juridic dedus judecății și a adăugat la dispozițiile art. 1 alin. (1) și (2) și art. 2 din respectiva O.U.G.

Pentru argumentele expuse cu ocazia respingerii motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu pot fi primite criticile în sensul că în prezența dispozițiilor O.U.G. nr. 71/2009 nu pot fi puse în executare hotărârile judecătorești de acordare a sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică. Reieterând argumentele reținute anterior, instanța de control judiciar apreciază că dreptul reclamanților la acordarea sporului, stabilit prin hotărâri judecătorești, nu se circumscrie cadrului instituit prin O.U.G. nr. 71/2009 care reglementează plata unor sume prevăzute prin hotărâri judecătorești devenite executorii. Astfel fiind, rezultă că intră sub incidența O.U.G.

numai hotărârile judecătorești prin care s-a prevăzut expres plata în concret a unei sume de bani expres determinată. Sub aspectul motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte reține că întemeiat a apreciat instanța de fond că actele contestate au caracter retroactiv și contravin dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, iar reclamanții au fost vătămați în dreptul lor la plata salariului. Este necontestat caracterul retroactiv al Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 al Procurorului General al Parchetului Î.C.C.J. atât timp cât actul a fost emis în cursul lunii iulie și dispune suspendarea de la data de 01 iunie 2009 a plății sporului în litigiu, realizând, cu alte cuvinte, în luna iulie o diminuare a drepturilor salariale ale reclamanților aferente muncii prestate în perioada anterioară, respectiv în cursul lunii iunie.

În același sens, instanța reține că, potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, aplicabile în temeiul art. 3 alin. (2) din aceeași lege și în privința actelor administrative cu caracter normativ ce formează obiectul cauzei, ordinul trebuia să fie elaborat și emis cu respectarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Constituție, republicată, care consacră principiul neretroactivității, ceea ce însă nu s-a întâmplat în cauza dedusă judecății. Împrejurarea că plata drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009 urma a se face la data de 13 iulie 2009, dată ulterioară emiterii actelor contestate, nu este de natură a înlătura caracterul retroactiv al actului administrativ.

Înalta Curte apreciază că prin emiterea actului administrativ cu nesocotirea principiului neretroactivității se aduce atingere principiului securității raporturilor juridice, care este implicit în toate articolele C.E.D.O. și care a fost consacrat în jurisprudența C.E.D.O., atâta timp cât certitudinea reclamanților cu privire la drepturile salariale ce li se cuveneau pentru munca deja prestată în cursul lunii iunie a fost înlăturată printr-o măsură dispusă în cursului lunii iulie, a cărei retroactivitate nu poate fi pusă la îndoială.

Pe cale de consecință, Înalta Curte reține că, prin emiterea actului administrativ cu încălcarea principiului retroactivității și a principiului securității raporturilor juridice, autoritatea emitentă, pârâtă în prezenta cauză, a manifestat un evident exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, prin atingerea adusă dreptului cert al reclamanților de a primi drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 în cuantumul previzionat la sfârșitul lunii iunie. Susținerea în sensul că anularea actului în speță este lipsită de obiect în privința producerii efectelor juridice pentru viitor, având în vedere prevederile art. 4 alin. (3) și (4) din anexa nr. VI la Legea nr. 330/2009, este lipsită de relevanță, întrucât legalitatea actelor administrativ contestate se verifică la momentul emiterii lor și nu poate fi validată de reglementări emise sau adoptate la un moment ulterior.

Astfel fiind, în mod corect a reținut instata de fond că actul atacat a fost emis și cu încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, atâta timp cât motivele invocate de autoritățile emitente nu se încadrează în niciuna dintre ipotezele reglementate de această lege. În consecință, în raport de cele mai sus reținute și față de dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va fi respins recursul declarat de Ministerul Public - Parchetul Î.C.C.J. 3.2.2.. Recursul declarat de pârâtul Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Ploiești Se constată că prima instanță a apreciat în mod corect asupra excepției invocate, reținând în litigiul de față calitatea procesuală a pârâtului este dată de prevederea art. 93 din Legea nr. 304/2004, respectiv de calitatea acestuia de ordonator secundar de credite.

Într-adevăr pârâtul de față nu are calitate de emitent al actului administrativ cotestat, astfel încât în mod corect reclamanții au efectuat procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 cu pârâtul Ministerul Public. De asemenea, Înalta Curte apreciază nerelevantă împrejurarea invocată de recurent relativă la acordarea sprorului în speță prin Sentința nr. 315 din 05 martie 2008, atâta vreme cât Ordinul nr. 526 din 03 februarie 2009 a fost emis urmare a pronunțării mai multor hotărâri judecătorești în acest sens, prin ordinul atacat dispunându-se tocmai suspendarea aplicării Ordinului nr. 526. În consecință, în raport de cele mai sus reținute și față de dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., va fi respins recursul declarat de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Ploiești 3.2. Recursul declarat de partea chemată în garanție - Ministerul Finanțelor Publice este fondat Sub aspectul criticilor formulate, Înalta Curte reține că în prezenta cauză obiectul cererii îl reprezintă anularea unui act administrativ emis de pârâtul Ministerul Public, iar reclamanții nu au raporturi de serviciu cu Ministerul Finanțelor Publice, astfel că este lipsit de orice echivoc faptul că o instituție publică nu poate fi obligată la anularea unor acte administrative emise de o altă instituție publică. Urmează a fi primită critica din recurs referitoare la neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 60 C. proc.

civ., întrucât nu se poate reține existența în sarcina Ministerului Finanțelor Publice a unei obligații de garanție sau despăgubire, în ipoteza admiterii acțiunii. În jurisprudență s-a reținut în mod constant că „instituția chemării în garanție se întemeiază pe existența unei obligații de garanție sau despăgubire și revine, în principiu, tuturor acelora care transmit altora un drept subiectiv, dacă o atare transmisiune se face cu titlu oneros" și că obligația de garanție este condiționată de existența unei transmisiuni anterioare, cu titlu oneros, a unui bun sau a unui drept subiectiv. Potrivit art. 16 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, bugetul de stat se aprobă prin lege, rectificarea urmând aceeași procedură, conform principiului simetriei actelor juridice, fiind evident faptul că Ministerul Economiei și Finanțelor nu are atribuția de a adopta legi.

Tot Legea nr. 500/2002 prevede, în art. 28, că Ministerul Finanțelor Publice are atribuții în elaborarea proiectului legii bugetului și a proiectului bugetului de stat pe baza propunerilor prezentate de ordonatorii principali de credite. Atribuțiile ce revin ministerului în privința elaborării bugetului de stat sunt detaliate și în actele normative de organizare și funcționare a ministerului (H.G. nr. 34/2009). În consecință. Ministerul Finanțelor Publice are rolul de administrator al bugetului statului, iar, în baza legii bugetului de stat, repartizează sumele către ordonatorii principali de credite, astfel cum acestea sunt prevăzute în buget. În aceste condiții, Ministerul Finanțelor Publice nu are atribuția de a vira ordonatorilor principali de credite alte sume decât cele prevăzute de legea bugetului de stat și nici posibilitatea de a proceda la modificarea bugetelor ordonatorilor principali de credite cuprinse în bugetul de stat.

În consecință, cererea de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice se vădește a fi nefondată în raport cu obiectul acțiunii și atribuțiile ce revin ministerului chemat în garanție, nefiind îndeplinite condițiile art. 60 C. proc. civ. Față de cele reținute, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., va fi admis recursul declarat de Ministerul Finanțelor Publice și va fi modificată, în parte, sentința atacată, în sensul respingerii cererii de chemare în garanție a ministerului și vor fi menținute celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Ploiești împotriva Sentinței nr. 260 din 7 decembrie 2009 a Curții de Apel Ploiești, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Admite recursul declarat de Ministerul Finanțelor Publice împotriva aceleiași sentințe civile. Modifică în parte sentința atacată în sensul că respinge cererea de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice, ca nefondată. Menține celelalte dispoziții ale sentinței civile atacate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 3 iunie 2010.