ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2777/2010

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Reclamanții I.I., T.L., N.M., I.M., C.V., G.G., C.D., P.I.C., C.M. și M.D. au chemat în judecată Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Ploiești, solicitând instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună anularea Ordinului nr. 1472/2009, emis de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și, să fie obligat să le plătească în continuare, lunar, dreptul salarial ce constă în sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică de 50%, calculat la indemnizația de bază.

În motivarea acțiunii, reclamanții au arătat că potrivit legii, Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție și sentinței civile nr. 1276 din 5 octombrie 2007, pronunțată de Tribunalul Prahova, li s-a recunoscut ca drept salarial sporul de 50% calculat la indemnizația de bază pentru risc și suprasolicitare neuropsihică; prin Ordinul nr. 526 din 3 martie 2009, s-a prevăzut ca acest drept salarial să fie achitat lunar, începând cu 1 martie 2009, însă, la 2 iulie 2009 Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a emis Ordinul nr. 1472, dispunând vădit nelegal și neconstituțional ca, retroactiv, începând cu 1 iunie 2009, să nu li se mai achite respectivul spor.

Reclamanții au mai susținut că sporul de 50% este un drept salarial, care nu intră sub incidența O.U.G. nr. 71/2009, iar potrivit Legii nr. 303/2004, drepturile salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi suspendate sau diminuate, decât în cazurile prevăzute de lege, prin emiterea ordinului contestat, fiind încălcate prevederile constituționale referitoare la supremația și obligativitatea legilor, accesul liber la justiție, garantarea creanțelor asupra statului, interdicția restrângerii drepturilor în alte condiții decât apărarea securității naționale, prevenirea consecinței unei calamități naționale, ale unui dezastru, sau sinistru deosebit de grav.

Prin întâmpinarea formulată Ministerul Public de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a invocat excepția lipsei de interes, pe considerentul că Ordinul nr. 1472/2009, emis de Procurorul General a fost anulat prin sentința nr. 196 din 19 septembrie 2009 pronunțată de Curtea de Apel Oradea, astfel că reclamanții nu mai justifică o vătămare a drepturilor și intereselor lor. La aceeași dată de 13 noiembrie 2009, pârâtul Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a formulat cerere de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice, solicitându-se ca acest minister să fie obligat să adopte un proiect de rectificare a bugetului Ministerului Public pe anul 2009, în care să includă sumele ce reprezintă pretențiile reclamanților.

Curtea de Apel Ploiești, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 257 din 7 decembrie 2009, a respins excepția lipsei de interes invocată de Ministerul Public –Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și a admis acțiunea reclamanților, în sensul că a dispus anularea Ordinului din 2 iulie 2009 emis de Procurorul General al Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, obligând chematul în garanție să procedeze la elaborarea unui proiect de rectificare a bugetului pe 2009, în care să includă sumele necesare plății drepturilor bănești suspendate.

Pentru a pronunța această sentință, instanța a reținut cu privire la excepția lipsei de interes a pârâtului în promovarea acțiunii, că hotărârile judecătorești nu produc efecte decât pentru părțile litigante, astfel că, anularea Ordinului nr. 1472/2009 de către Curtea de Apel Oradea în dosarul nr. 922/35/2009, nu produce efecte decât pentru părțile din acest dosar nu și pentru reclamanți. Pe fondul cauzei, Curtea reține că Ordinul nr. 1472/2009, încalcă prevederile constituționale, pe cele ale Legii nr. 303/2004 și excede O.U.G. nr. 71/2009, ce reglementează plata unor sume prevăzute în titluri executorii; prin emiterea sa reclamanții sunt vătămați în drepturile lor, astfel că, admițându-se acțiunea, ordinul susmenționat va fi admis cu consecința ca pârâții să fie obligați să se conformeze dispozițiilor Ordinului nr. 526/2009, respectiv să plătească lunar dreptul salarial de 50%, calculat la indemnizația de încadrare brută pentru fiecare reclamant.

Referitor la cererea de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice, s-a reținut că, întrucât pârâtul va fi obligat să plătească lunar sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică, chematul în garanție are obligația să elaboreze un proiect de rectificare a bugetului pe anul 2009, în care să fie incluse sumele ce trebuie plătite reclamanților, astfel că cererea de chemare în garanție va fi admisă. Împotriva acestei sentințe considerată nelegală și netemeinică au formulat recurs Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Direcția Generală a Finanțelor Publice Prahova în numele Ministerului Finanțelor Publice. Recurenta Direcția Generală a Finanțelor Publice Prahova, în numele Ministerului Finanțelor Publice, a susținut că, în speță, nu sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 60 C. proc.

civ. privind chemarea în garanție a altei persoane și că nu există nici un temei legal sau convențional pentru obligarea Ministerul Finanțelor Publice la plata sumelor acordate, deoarece nu există raporturi juridice de muncă între acest minister și reclamanți. Recurenta a mai susținut că, Ministerul Finanțelor Publice nu trebuie confundat cu Statul și cu bugetul de stat, iar faptul că ordonatorul principal de credite respectiv Ministerul Public nu a corectat indemnizațiile cuvenite reclamanților nu poate conduce la vreo obligație în sarcina Ministerului Finanțelor Publice. La rândul său, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a invocat lipsa de interes în promovarea acțiunii, având în vedere că prin sentința civilă nr. 444/2009, pronunțată în dosarul nr. 1356/33/2009, Curtea de Apel Cluj a dispus deja anularea Ordinului nr. 1472/2009, al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Ordinul atacat, susține recurentul, este un act administrativ unilateral, cu caracter normativ și nu individual, astfel încât anularea acestuia, odată pronunțată, lipsește actul de efecte juridice în totalitatea sa. Printr-o a doua critică, recurentul a susținut că instanța de fond a dispus în mod nelegal anularea ordinului atacat, depășind atribuțiile puterii judecătorești, prin adăugarea la legea specială de salarizare a magistraților, schimbând înțelesul lămurit și vădit neîndoielnic al acestui act normativ.

Instanța de fond a reținut, în mod netemeinic și nelegal, că ordinul contestat are caracter retroactiv, însă, referitor la acțiunea ordinului atacat în timp aceste susțineri apar ca vădit nefondate, deoarece drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 au fost scadente în cursul lunii iulie 2009, respectiv la data de 13 iulie 2009, după data emiterii Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție. Recurentul a mai susținut că, prin reținerea ca incidente în speță a altor acte normative și prin anularea Ordinului Procurorului General, instanța de fond a adăugat la textul de lege al O.U.G. nr. 71/2009 și al O.U.G. nr. 27/2006, deoarece numai legiuitorul poate stabili acordarea sau neacordarea unor drepturi.

Anularea ordinului dedus judecății reprezintă o ingerință gravă a instanței judecătorești în atribuțiile puterii legiuitoare și executive și, o încălcare a dispozițiilor constituționale privind separația între puterile statului. S-a susținut și faptul că, instanța de fond nu a luat în considerare jurisprudența Convenției Europene a Drepturilor Omului în materia interpretării dispozițiilor art. 6 din Convenție, conform căreia acest text de lege impune obligația de a se proceda la o examinare efectivă a motivelor, argumentelor și a cererilor de probatoriu ale părților. Sub aspectul producerii de efecte pentru viitor, anularea Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009, al Procurorului General al Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, susține recurentul, este lipsită de obiect, deoarece de la 12 noiembrie 2009 a intrat în vigoare Legea nr. 330 din 5 noiembrie 2009, privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

Recursul declarat de Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în cele ce urmează: Privitor la excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii, se va reține că nu este întemeiată, interesul fiind justificat de suspendarea efectelor actului contestat, împrejurarea că această măsură ar fi fost, deja, dispusă prin alte hotărâri judecătorești neavând relevanță, întrucât aceste hotărâri își limitează efectele la părțile din respectivul dosar. Sub aspectul motivelor de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 4 C. proc. civ., instanța de control judiciar constată că instanța de fond nu a pronunțat hotărârea atacată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, astfel că, este neîntemeiată susținerea din recurs, în sensul că instanța a adăugat la prevederile O.U.G.

nr. 71/2009. Înalta Curte reține că aprecierile instanței de fond sunt temeinice și legale, întrucât O.U.G. nr. 71/2009 are ca obiect reglementarea procedurii de executare a sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, or este evident faptul că, în speță, hotărârile judecătorești de acordare a sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică nu stabilesc obligația de plată a unei anumite sume în favoarea reclamanților în sensul prevederilor ordonanței de urgență, ci un drept al reclamanților la acordarea sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică.

Nu pot fi primite nici criticile din recurs referitoare la faptul că instanța de fond ar fi ignorat jurisprudența CEDO referitoare la obligația instanței de a realiza o examinare efectivă a motivelor, argumentelor și cererilor de probatoriu ale părților. Pentru argumentele expuse cu ocazia respingerii motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu pot fi primite nici criticile recurenților în sensul că în prezența dispozițiilor O.U.G. nr. 71/2009 nu pot fi puse în executare hotărârile judecătorești de acordare a sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică. Reieterând argumentele reținute anterior, instanța de control judiciar apreciază că dreptul reclamanților la acordarea sporului, stabilit prin hotărâri judecătorești, nu se circumscrie cadrului instituit prin O.U.G.

nr. 71/2009, aplicabil numai în privința hotărârilor judecătorești devenite executorii prin care s-a dispus plata în concret a unei sume de bani determinată. Sub aspectul motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte reține că întemeiat a apreciat instanța de fond că actul contestat are caracter retroactiv și contravine dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, iar reclamanții au fost vătămați în dreptul lor la plata salariului. Este necontestat caracterul retroactiv al Ordinului nr. 1472 din 2 iulie 2009 al Procurorului General al Parchetului Înaltei Curți de Casație și Justiție, atât timp cât actul a fost emis în cursul lunii iulie și dispun suspendarea de la data de 1 iunie 2009 a plății sporului în litigiu, realizând, cu alte cuvinte, în luna iulie o diminuare a drepturilor salariale ale reclamanților aferente muncii deja prestate în perioada anterioară, respectiv în cursul lunii iunie.

În același sens, instanța reține că, potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, aplicabile în temeiul art. 3 alin. (2) din aceeași lege și în privința actului administrativ cu caracter normativ ce formează obiectul cauzei, ordinul contestat trebuia să fie elaborat și emis cu respectarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Constituție, republicată, care consacră principiul neretroactivității, ceea ce însă nu s-a întâmplat în cauza dedusă judecății. Împrejurarea că plata drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009 urma a se face la data de 13 iulie 2009, dată ulterioară emiterii actelor contestate, nu este de natură a înlătura caracterul retroactiv al celor două acte administrative.

Înalta Curte apreciază că prin emiterea ordinului nr. 1472/2009 se aduce atingere principiului securității raporturilor juridice, care este implicit în toate articolele Convenției Europene a Drepturilor Omului, întrucât certitudinea reclamanților cu privire la drepturile salariale ce li se cuveneau pentru munca deja prestată în cursul lunii iunie a fost înlăturată printr-o măsură cu caracter retroactiv dispusă în cursului lunii iulie. Pe cale de consecință, Înalta Curte reține că, prin emiterea acestui act administrativ cu încălcarea principiului neretroactivității și a principiului securității raporturilor juridice, autoritatea emitentă, pârâtă în prezenta cauză, a manifestat un evident exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, prin atingerea adusă dreptului cert al reclamanților de a primi drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 în cuantumul previzionat la sfârșitul lunii iunie.

Susținerea recurentului în sensul că anularea actului administrativ atacat este lipsită de obiect în privința producerii efectelor juridice pentru viitor, având în vedere prevederile art. 4 alin. (3) și (4) din anexa la Legea nr. 330/2009, este lipsită de relevanță, întrucât legalitatea actului administrativ contestat se verifică la momentul emiterii lui și nu poate fi validată de reglementări emise sau adoptate la un moment ulterior. Astfel fiind, în mod corect a reținut instanța de fond că actul administrativ contestat a fost emis și cu încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, atâta timp cât motivele invocate de autoritatea emitentă nu se încadrează în niciuna dintre ipotezele reglementate de acest text de lege.

În consecință, în raport de cele mai sus reținute și față de dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va fi respins recursul declarat de Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Cât privește recursul declarat de chematul în garanție Ministerul Finanțelor Publice prin Direcția Generală a Finanțelor Publice Prahova, acesta este fondat și va fi admis pentru următoarele considerente: În esență, prin motivele de recurs, Ministerul Finanțelor Publice susține că ministerul nu are calitate procesuală pasivă în litigiul dedus judecății, întrucât Guvernului și Parlamentului le revin atribuții în ceea ce privește rectificarea bugetară în sensul alocării în bugetul instituțiilor pârâte a sumelor necesare plății sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică suspendate prin actele administrative contestate, recurentul prevalându-se de dispozițiile art. 1 – art. 3 și art. 20 – art. 21 din Legea nr. 90/2001, ale art. 17 alin. (1) și art. 18 din Legea nr. 500/2002 și ale art. 14 alin. (5) din Legea nr. 18/2009.

Pentru aceste argumente, ministerul susține că în mod greșit, în raport cu dispozițiile art. 60 C. proc. civ., instanța de fond a dispus admiterea cererii de chemare în garanție. Sub aspectul calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor Publice, chemat în garanție, Înalta Curte reține că existența acestei calități presupune identitate între persoana celui chemat în judecată și cel obligat în raportul juridic dedus judecății. Or, în prezenta cauză obiectul cererii îl reprezintă anularea Ordinului nr. 1472/2009 emis de pârât, iar reclamanții nu au raporturi de serviciu cu Ministerul Finanțelor Publice, astfel că este lipsit de orice echivoc faptul că o instituție publică nu poate fi obligată la anularea unor acte administrative emise de o altă instituție publică.

Urmează a fi primită critica din recurs referitoare la neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 60 C. proc. civ., întrucât nu se poate reține existența în sarcina Ministerului Finanțelor Publice a unei obligații de garanție sau despăgubire, în ipoteza admiterii acțiunii. În jurisprudență s-a reținut în mod constant că „instituția chemării în garanție se întemeiază pe existența unei obligații de garanție sau despăgubire și revine, în principiu, tuturor acelora care transmit altora un drept subiectiv, dacă o atare transmisiune se face cu titlu oneros” și că obligația de garanție este condiționată de existența unei transmisiuni anterioare, cu titlu oneros, a unui bun sau a unui drept subiectiv.

Potrivit art. 16 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, bugetul de stat se aprobă prin lege, rectificarea urmând aceeași procedură, conform principiului simetriei actelor juridice, fiind evident faptul că Ministerul Economiei și Finanțelor nu are atribuția de a adopta legi. Tot Legea nr. 500/2002 prevede, în art. 28, că Ministerul Finanțelor Publice are atribuții în elaborarea proiectului legii bugetului și a proiectului bugetului de stat pe baza propunerilor prezentate de ordonatorii principali de credite. Atribuțiile ce revin ministerului în privința elaborării bugetului de stat sunt detaliate și în actele normative de organizare și funcționare a ministerului (H.G.

nr. 34/2009). În consecință, Ministerul Finanțelor Publice are rolul de administrator al bugetului statului, iar, în baza legii bugetului de stat, repartizează sumele către ordonatorii principali de credite, astfel cum acestea sunt prevăzute în buget. În aceste condiții, Ministerul Finanțelor Publice nu are atribuția de a vira ordonatorilor principali de credite alte sume decât cele prevăzute de legea bugetului de stat și nici posibilitatea de a proceda la modificarea bugetelor ordonatorilor principali de credite cuprinse în bugetul de stat. De altfel, prin O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice stabilite prin titluri executorii sunt reglementate modalitățile prin care instituțiile publice vor proceda la punerea în executare a titlurilor executorii.

În consecință, cererea de chemare în garanție a Ministerului Finanțelor Publice se vădește a fi neîntemeiată în raport cu obiectul acțiunii și atribuțiile ce revin ministerului chemat în garanție, nefiind îndeplinite condițiile art. 60 C. proc. civ. Față de cele reținute, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., va fi admis recursul declarat de Ministerul Finanțelor Publice și va fi modificată, în parte, sentința atacată, în sensul respingerii cererii de chemare în garanție a ministerului și vor fi menținute celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție împotriva sentinței civile nr. 257 din 7 decembrie 2009 a Curții de Apel Ploiești, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal. Admite recursul declarat de Direcția Generală a Finanțelor Publice Prahova în numele Ministerul Finanțelor Publice, împotriva aceleiași sentințe. Modifică în parte sentința atacată în sensul că respinge cererea de chemare în garanție ca nefondată. Menține celelalte dispoziții ale sentinței. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 26 mai 2010.