ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 490/2011

Asupra recursului de față, Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei. 1. Procedura în primă instanță Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. "A&A F." S.R.L a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, să se constate dreptul său de a beneficia de despăgubiri, în conformitate cu Legea nr. 381/2002, să fie obligat pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale să sesizeze Guvernul României cu privire la starea de calamitate naturală și să îndeplinească toate celelalte obligații administrative prevăzute de lege și de Ordinul nr. 419/2002, în vederea acordării efective a despăgubirilor, sub sancțiunea de daune, în sumă de 5.000 RON pe zi întârziere.

A mai solicitat reclamanta, să fie obligat pârâtul, Guvernul României, să adopte hotărârea de declarare a stării de calamitate, sub sancțiunea de daune, să fie obligat pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale să verifice, să aprobe și să transmită direcțiilor agricole sumele necesare pentru acordarea de despăgubiri pentru pagubele suferite ca urmare a secetei excesive din anul agricol 2008 - 2009, obligarea pârâților la achitarea sumei de 43.124,80 RON reprezentând despăgubiri, stabilirea unui termen de plată cât mai scurt și rezonabil pentru plata despăgubirilor, precum și obligarea pârâților la daune în sumă de 5.000 RON pentru fiecare zi de întârziere peste termenul stabilit de instanță.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, a invocat excepțiile privind inadmisibilitatea cererii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, lipsei calității procesuale pasive în parte din cererile formulate și inadmisibilității introducerii acțiunii mai înainte de a se fi adoptat hotărârea prevăzută de Legea nr. 381/2002, solicitând respingerea acțiunii, în ceea ce-l privește, întrucât prin adresa nr. 125128 din 30 septembrie 2009 a sesizat Guvernul cu privire la starea de calamitate intervenită, solicitându-i să o includă pe agenda de lucru.

Pârâtul Guvernul României, prin întâmpinare, a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive în parte din cereri, excepția lipsei plângerii administrative prealabile, solicitând respingerea acțiunii pentru că nu s-au întrunit condițiile legale care să permită acordarea de despăgubiri, în condițiile în care proiectele hotărârilor de guvern trebuie să fie supuse unui proces de avizare, în cadrul unor termene și proceduri obligatorii, care, însumate, depășesc termenul solicitat de reclamantă. 2. Hotărârea Curții de apel Prin Sentința nr. 47/CA din 5 martie 2010, Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, a admis excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile sesizării instanței și, în consecință, a respins acțiunea formulată de reclamanta S.C.

"A&A F." S.R.L. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale. Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, că reclamanta a înființat, în anul agricol 2008 - 2009, culturi de grâu și rapiță, și că, în cursul lunii mai 2009, a înștiințat Primăria Comunei Pogana, în legătură cu pagubele suferite, ca urmare a secetei excesive și persistente. Urmare acestei înștiințări, Primăria comunei Pogana a convocat autoritățile publice cu atribuțiuni în domeniu, precum și societatea de asigurări, pentru a se proceda la evaluarea pagubelor produse de secetă, constatările făcute fiind consemnate în procesele-verbale de constatare și evaluare a pagubelor la culturile agricole încheiate în cursul lunii mai 2009. La finalul perioadei de recoltare, au fost încheiate noi procese-verbale de constatare, ocazie cu care s-a făcut și o evaluare a pagubelor, produse culturilor de rapiță și grâu de către secetă.

Pe baza documentației primite, Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Vaslui a întocmit o situație centralizatoare, ce a fost vizată de către Instituția Prefectului, documentație ce a fost înaintată Ministerului Agriculturii. Ministerul Agriculturii, la rândul său, a întocmit o informare cu privire la efectele fenomenului de secetă, pe care a înaintat-o Secretariatului General al Guvernului cu Adresa din 30 septembrie 2009, propunând "declararea stării de calamitate, pe baza informațiilor privind aria de răspândire a fenomenelor naturale furnizate de Administrația Națională de Meteorologie și stabilirea nivelului despăgubirilor, gradual, în funcție de procentul de afectare a culturilor", estimându-se un efort bugetar de 810 milioane RON.

Întrucât, până la începutul lunii noiembrie 2009, nu s-a plătit nicio sumă cu titlu de despăgubiri, reclamanta a introdus prezenta acțiune, în temeiul Legii nr. 381/2002 și a Legii nr. 554/2004, considerând că în mod nejustificat nu s-a dat eficiență actului prin care autoritățile competente au fost încunoștiințate despre cazul de calamitate naturală sesizat și pierderile produse culturilor agricole înființate în acel an agricol. Prima instanță, analizând cu prioritate excepția lipsei procedurii prealabile, a constatat că Legea nr. 381/2002 nu conține norme de procedură privitoare la raporturile juridice născute din faptul apariției unor fenomene naturale și boli care generează calamități naturale și nici cu privire la soluționarea eventualelor litigii născute din aplicarea prevederilor actului normativ evocat.

Așa fiind, în lipsa unor norme derogatorii, judecătorul fondului a considerat că litigiul de față se supune regulilor generale aplicabile în contenciosul administrativ, reguli consacrate prin Legea nr. 554/2004. De asemenea, a mai constatat că prin depunerea înștiințării prevăzute de art. 19 lit. c) din Legea nr. 381/2002, nu se naște un raport juridic direct între producătorii agricoli, persoane fizice sau juridice, și autoritățile implicate în procedura de constatare și acordare de despăgubiri, respectiv comisia formată pe plan local, Direcția Generală Județeană pentru Agricultură, Ministerul Agriculturii și, în final, Guvernul României, chemat să declare starea de calamitate prin hotărâre și să stabilească valoarea despăgubirilor ce urmează a fi acordate producătorilor agricoli și condițiile de acordare a acestor despăgubiri.

Simplul fapt al înștiințării cu privire la pierderile produse culturilor agricole de calamitățile naturale nu dă naștere, în mod automat și de deplin drept, la o obligație pentru autoritățile administrative chemate în judecată de a plăti, în mod individual, direct și nemijlocit, fiecărui producător agricol în parte, suma estimată ca fiind cuvenită, întrucât o atare obligație directă nu este recunoscută prin Legea nr. 381/2002, iar pe de altă parte pentru că în procesul decizional însăși Guvernul României este condiționat de parcurgerea procedurilor prevăzute de Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 561/2009 și de existența resurselor financiare presupuse de aplicarea Legii privind acordarea despăgubirilor în caz de calamități naturale în agricultură, în cadrul și în limita bugetului de stat aprobat de Parlamentul României.

Astfel, a apreciat că cererea de obligare a Ministerului Agriculturii să sesizeze Guvernul României cu privire la starea de calamitate naturală și respectiv cererea de obligare a Guvernului României să adopte hotărârea de declarare a stării de calamitate naturală, în termen de 5 zile de la comunicarea documentației de către Ministerul Agriculturii, excede în mod vădit limitelor și procedurilor consacrate prin Legea nr. 381/2002, tratarea lor trebuind să se facă prin prisma procedurilor de drept comun aplicabile în contenciosul administrativ, printre care se regăsește și cea prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, dorința, legitimă, de a primi despăgubiri neputând justifica suprimarea etapelor procedurale și anularea regulilor pe baza cărora se acordă despăgubiri în caz de calamități naturale în agricultură.

De altfel, în cauză, Guvernul României nici nu a afirmat că refuză să dea finalitate actului de sesizare al Ministerului Agriculturii, ci doar a susținut că pentru luarea măsurilor propuse are nevoie de avizele necesare și de resurse bugetare, care să permită plata despăgubirilor, proceduri ce nu pot fi încadrate în termenele solicitate de reclamantă, fără a exista și o bază legală pentru o atare cerere.

Concluzionând, prima instanță a avut în vedere că prin depunerea înștiințării prevăzute de Legea nr. 381/2002, nu se naște un raport obligațional direct și nemijlocit între producătorul agricol și autoritățile administrative centrale decidente, care să susțină afirmația potrivit căreia operează un refuz de a soluționa în termenul legal o cerere, astfel că reclamantei îi incuba obligația ca pentru cererile nereglementate în mod expres de Legea nr. 381/2002, să urmeze procedura prealabilă prevăzută de Legea contenciosului administrativ, în speță, neparcurgerea acestei proceduri constituind un fine de neprimire a acțiunii. 3. Recursul declarat de reclamantă Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta S.C.

"A&A F." S.R.L. criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, conform dispozițiilor art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Printr-o primă critică, recurenta-reclamantă susține că instanța de fond în mod greșit a admis excepția inadmisibilității acțiunii, pentru lipsa procedurii prealabile, considerând că procedura îndeplinită de societate nu reprezintă o plângere prealabilă în sensul art. 7 din Legea nr. 554/2004, ci doar o procedură impusă de Legea nr. 381/2001. Susține recurenta-reclamantă că a îndeplinit procedura impusă de art. 10 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 381/2001, care prevede respectarea unor termene de avizare cu privire la starea de calamitate, procedură care, susține recurenta, echivalează cu procedura prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Față de procedura îndeplinită, recurenta-reclamantă susține că se află în situația unui refuz nejustificat din partea pârâților, astfel că nu mai este necesar a fi îndeplinită procedura prealabilă impusă de Legea nr. 554/2004.

Sub aspectul procedurii administrative, recurenta-reclamantă susține că a depus în probațiune procesele-verbale de constatare a pagubelor, documentația depusă la Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Vaslui, conform dispozițiilor Legii nr. 381/2002, sesizările adresate Direcției pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Vaslui și Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, precum și Nota de fundamentare elaborată de minister din 30 septembrie 2009 și înregistrată la Secretariatul General al Guvernului în 30 septembrie 2009. Mai arată recurenta că pârâtul Guvernul României a invocat excepția inadmisibilității acțiunii numai cu privire la capătul 3 din cererea de chemare și că instanța în mod greșit a admis excepția cu privire la toate capetele de cerere din acțiune.

Printr-o altă critică din recurs, recurenta-reclamantă susține că instanța de fond a omis să se pronunțe asupra situației refuzului nejustificat invocat prin acțiune, astfel că nu a analizat și nu s-a pronunțat asupra acestei susțineri. Printr-o a treia critică din recurs, întemeiată pe dispozițiile art. 304 pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susține că instanța de fond a interpretat în mod greșit dispozițiile Legii nr. 381/2001, existând posibilitatea ca instanța să fi refuzat dreptul la despăgubiri pentru că nu există finanțare din partea pârâtului, motiv pentru care motivele invocate de către instanță sunt contradictorii, neexistând nicio prevedere legală din care să rezulte această împrejurare.

4. Apărarea intimaților Intimații Guvernul României și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale prin întâmpinarea depusă la dosar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii recurate prin care raportat la obiectul acțiunii, prima instanță a apreciat în mod judicios că litigiul dedus judecății se supune regulilor generale aplicabile contenciosului administrativ consacrate prin Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Apreciază intimații că nu trebuie confundate procedura prealabilă administrativă reglementată de Legea nr. 381/2002 în baza căreia reclamanta și-a întemeiat acțiunea cu procedura prealabilă prevăzută de Legea contenciosului administrativ, ea fiind instituită prin lege specială ca o condiție obligatorie pentru recunoașterea dreptului subiectiv la despăgubiri, iar nu ca o condiție pentru exercitarea dreptului la acțiune în justiție, reținută de instanța de fond ca fiind neîndeplinită.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului 1. Hotărârea instanței de recurs Analizând cauza, prin prisma motivelor de recurs, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente: Din expunerea rezumativă a lucrărilor dosarului, rezultă că instanța de fond a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamanta S.C. "A&A F." S.R.L.

pentru neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, reținând, în esență, că cererea de a fi obligat Ministerul Agriculturii să sesizeze Guvernul României cu privire la starea de calamitate naturală și respectiv cererea de a fi obligat Guvernul României să adopte hotărârea de declarare a stării de calamitate naturală excede în mod vădit limitelor și procedurilor consacrate prin Legea nr. 381/2002, iar analiza cererilor respective trebuie să fie făcută prin prisma procedurilor de drept comun aplicabile în contenciosul administrativ, printre care se regăsește și cea prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Este adevărat că, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia". Potrivit probatoriului administrat, Înalta Curte constată că reclamanta S.C. "A&A F." S.R.L.

a îndeplinit procedura administrativă prevăzută de dispozițiile Legii nr. 381/2002 privind acordarea despăgubirilor în caz de calamități naturale în agricultură și de Capitolul II - "Constatarea și evaluarea pagubelor produse de calamități naturale" din Normele metodologice de aplicare a acestei legi, aprobate prin Ordinul ministrului agriculturii, alimentației și pădurilor nr. 419/2002, dovadă în acest sens fiind înștiințările, procesele-verbale de constatare și evaluare a pagubelor la culturile agricole, procesele-verbale de recoltare, polițele de asigurare, aflate în dosarul de fond. Totodată, Înalta Curte reține că recurenta-reclamantă S.C. "A&A F." S.R.L.

s-a adresat Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale prin Adresa din 4 noiembrie 2009, solicitând să i se comunice dacă potrivit atribuțiilor ce îi reveneau a analizat documentația de constatare a calamităților și a procedat la sesizarea Guvernului potrivi dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 381/2002. Având în vedere faptul că pârâții nu au dat curs solicitării ce le-a fost adresată de S.C. "A&A F." S.R.L. prin adresa menționată, recurenta-reclamantă s-a adresat instanței competente, în condițiile Legii nr. 554/2004, invocând refuzul nejustificat de soluționare a cererii.

În jurisprudența secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, s-a reținut că procedura prealabilă este impusă de lege numai în cazul acțiunilor în anularea unui act administrativ, nu și în cazul celor întemeiate pe tăcerea autorității publice de rezolvare a cererii (Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3940 din 14 noiembrie 2006, publicată în Jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal, pe anul 2006, Semestrul II, Ed. Hamangiu, București, 2007, p. 52 - 54), cum este cazul în speța de față, având în vedere "tăcerea" administrației cu privire la cererea reclamantei de adoptare de către Guvern a hotărârii de declarare a stării de calamitate.

Pe cale de consecință, se reține că instanța de fond în mod greșit a apreciat că reclamanta S.C. "A&A F." S.R.L. nu a îndeplinit procedura prealabilă impusă de dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004. Mai mult, din petitul acțiunii reclamantei rezultă că se solicită obligarea autorităților-pârâte la îndeplinirea operațiunilor administrative pentru plata despăgubirilor prevăzute de Legea nr. 381/2002. Înalta Curte reține că Legea nr. 381/2002 prin prevederile sale impune parcurgerea unor proceduri și operațiuni administrative punctuale deopotrivă din partea autorităților cât și a producătorilor agricoli persoane fizice sau juridice pentru obținerea despăgubirilor pentru calamități naturale în agricultură - Astfel, Capitolul II - vizează Constituirea sumei destinate producătorilor agricoli, Capitolul III - Constatarea și evaluarea pagubelor produse de calamitățile naturale, Capitolul IV - Drepturile și obligațiile producătorilor agricoli.

Aceste operațiuni au fost realizate în parte de către autoritățile implicate și de către reclamantă. Înalta Curte apreciază că aceste operațiuni reprezintă în sine procedura administrativă obligatorie de urmat pentru valorificarea dreptului de despăgubire pentru pagubele rezultate din calamități naturale în agricultură prevăzut de lege. În acest sens, nu este aplicabilă procedura prealabilă prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004 deoarece nu se poate aprecia că toate demersurile efectuate de reclamantă conform Legii nr. 381/2002 și Normelor metodologice de aplicare a legii nu sunt suficiente pentru a considera că autoritatea a fost sesizată anterior instanței de judecată cu cererea reclamantei de recunoaștere a dreptului privind despăgubirile prevăzute de Legea nr. 381/2002.

Instanța de fond va stabili dacă reclamanta a făcut dovada îndeplinirii tuturor procedurilor, în termenele și condițiile stabilite imperativ de Legea nr. 381/2002 și a Normelor metodologice de aplicare a acesteia. 2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că sunt întemeiate criticile din recurs, care se circumscriu motivului prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., referitoare la greșita respingere de către instanța de fond a acțiunii prin admiterea excepției inadmisibilității, urmând ca, în temeiul art. 20 alin. (3) teza a 2-a din Legea nr. 554/2004 și art. 312 alin. (1), (2) și (5) C. proc. civ., să admită recursul, să caseze hotărârea recurată și să trimită cauza, spre rejudecare, la aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de S.C. "A&A F." S.R.L. împotriva Sentinței nr. 47/CA din 5 martie 2010 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza la aceeași instanță, spre rejudecare. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 28 ianuarie 2011.