ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 490/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 490/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față,

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C.

"A&A F." S.R.L a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul

României și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, să se constate

dreptul său de a beneficia de despăgubiri, în conformitate cu Legea nr.

381/2002, să fie obligat pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale

să sesizeze Guvernul României cu privire la starea de calamitate naturală și să

îndeplinească toate celelalte obligații administrative prevăzute de lege și de

Ordinul nr. 419/2002, în vederea acordării efective a despăgubirilor, sub

sancțiunea de daune, în sumă de 5.000 RON pe zi întârziere.

A mai solicitat

reclamanta, să fie obligat pârâtul, Guvernul României, să adopte hotărârea de

declarare a stării de calamitate, sub sancțiunea de daune, să fie obligat

pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale să verifice, să aprobe și

să transmită direcțiilor agricole sumele necesare pentru acordarea de

despăgubiri pentru pagubele suferite ca urmare a secetei excesive din anul

agricol 2008 - 2009, obligarea pârâților la achitarea sumei de 43.124,80 RON

reprezentând despăgubiri, stabilirea unui termen de plată cât mai scurt și

rezonabil pentru plata despăgubirilor, precum și obligarea pârâților la daune

în sumă de 5.000 RON pentru fiecare zi de întârziere peste termenul stabilit de

instanță.

Prin întâmpinarea

formulată, pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, a invocat

excepțiile privind inadmisibilitatea cererii pentru neîndeplinirea procedurii

prealabile, lipsei calității procesuale pasive în parte din cererile formulate

și inadmisibilității introducerii acțiunii mai înainte de a se fi adoptat

hotărârea prevăzută de Legea nr. 381/2002, solicitând respingerea acțiunii, în

ceea ce-l privește, întrucât prin adresa nr. 125128 din 30 septembrie 2009 a

sesizat Guvernul cu privire la starea de calamitate intervenită, solicitându-i

să o includă pe agenda de lucru.

Pârâtul Guvernul

României, prin întâmpinare, a invocat excepția lipsei calității procesuale

pasive în parte din cereri, excepția lipsei plângerii administrative

prealabile, solicitând respingerea acțiunii pentru că nu s-au întrunit

condițiile legale care să permită acordarea de despăgubiri, în condițiile în

care proiectele hotărârilor de guvern trebuie să fie supuse unui proces de

avizare, în cadrul unor termene și proceduri obligatorii, care, însumate,

depășesc termenul solicitat de reclamantă.

de apel

Prin Sentința nr.

47/CA din 5 martie 2010, Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ

și fiscal, a admis excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii

prealabile sesizării instanței și, în consecință, a respins acțiunea formulată

de reclamanta S.C. "A&A F." S.R.L. în contradictoriu cu pârâții

Guvernul României și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale.

Pentru a pronunța

această soluție, prima instanță a reținut, în esență, că reclamanta a

înființat, în anul agricol 2008 - 2009, culturi de grâu și rapiță, și că, în

cursul lunii mai 2009, a înștiințat Primăria Comunei Pogana, în legătură cu

pagubele suferite, ca urmare a secetei excesive și persistente.

Urmare acestei

înștiințări, Primăria comunei Pogana a convocat autoritățile publice cu

atribuțiuni în domeniu, precum și societatea de asigurări, pentru a se proceda

la evaluarea pagubelor produse de secetă, constatările făcute fiind consemnate

în procesele-verbale de constatare și evaluare a pagubelor la culturile

agricole încheiate în cursul lunii mai 2009.

La finalul perioadei

de recoltare, au fost încheiate noi procese-verbale de constatare, ocazie cu

care s-a făcut și o evaluare a pagubelor, produse culturilor de rapiță și grâu

de către secetă.

Pe baza documentației

primite, Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Vaslui a întocmit o

situație centralizatoare, ce a fost vizată de către Instituția Prefectului,

documentație ce a fost înaintată Ministerului Agriculturii.

Ministerul

Agriculturii, la rândul său, a întocmit o informare cu privire la efectele

fenomenului de secetă, pe care a înaintat-o Secretariatului General al

Guvernului cu Adresa din 30 septembrie 2009, propunând "declararea stării

de calamitate, pe baza informațiilor privind aria de răspândire a fenomenelor

naturale furnizate de Administrația Națională de Meteorologie și stabilirea

nivelului despăgubirilor, gradual, în funcție de procentul de afectare a

culturilor", estimându-se un efort bugetar de 810 milioane RON.

Întrucât, până la

începutul lunii noiembrie 2009, nu s-a plătit nicio sumă cu titlu de

despăgubiri, reclamanta a introdus prezenta acțiune, în temeiul Legii nr.

381/2002 și a Legii nr. 554/2004, considerând că în mod nejustificat nu s-a dat

eficiență actului prin care autoritățile competente au fost încunoștiințate

despre cazul de calamitate naturală sesizat și pierderile produse culturilor

agricole înființate în acel an agricol.

Prima instanță,

analizând cu prioritate excepția lipsei procedurii prealabile, a constatat că

Legea nr. 381/2002 nu conține norme de procedură privitoare la raporturile

juridice născute din faptul apariției unor fenomene naturale și boli care

generează calamități naturale și nici cu privire la soluționarea eventualelor

litigii născute din aplicarea prevederilor actului normativ evocat.

Așa fiind, în lipsa

unor norme derogatorii, judecătorul fondului a considerat că litigiul de față

se supune regulilor generale aplicabile în contenciosul administrativ, reguli

consacrate prin Legea nr. 554/2004.

De asemenea, a mai

constatat că prin depunerea înștiințării prevăzute de art. 19 lit. c) din Legea

nr. 381/2002, nu se naște un raport juridic direct între producătorii agricoli,

persoane fizice sau juridice, și autoritățile implicate în procedura de

constatare și acordare de despăgubiri, respectiv comisia formată pe plan local,

Direcția Generală Județeană pentru Agricultură, Ministerul Agriculturii și, în

final, Guvernul României, chemat să declare starea de calamitate prin hotărâre

și să stabilească valoarea despăgubirilor ce urmează a fi acordate

producătorilor agricoli și condițiile de acordare a acestor despăgubiri.

Simplul fapt al

înștiințării cu privire la pierderile produse culturilor agricole de

calamitățile naturale nu dă naștere, în mod automat și de deplin drept, la o

obligație pentru autoritățile administrative chemate în judecată de a plăti, în

mod individual, direct și nemijlocit, fiecărui producător agricol în parte,

suma estimată ca fiind cuvenită, întrucât o atare obligație directă nu este

recunoscută prin Legea nr. 381/2002, iar pe de altă parte pentru că în procesul

decizional însăși Guvernul României este condiționat de parcurgerea

procedurilor prevăzute de Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 561/2009 și de

existența resurselor financiare presupuse de aplicarea Legii privind acordarea

despăgubirilor în caz de calamități naturale în agricultură, în cadrul și în

limita bugetului de stat aprobat de Parlamentul României.

Astfel, a apreciat că

cererea de obligare a Ministerului Agriculturii să sesizeze Guvernul României

cu privire la starea de calamitate naturală și respectiv cererea de obligare a

Guvernului României să adopte hotărârea de declarare a stării de calamitate

naturală, în termen de 5 zile de la comunicarea documentației de către

Ministerul Agriculturii, excede în mod vădit limitelor și procedurilor

consacrate prin Legea nr. 381/2002, tratarea lor trebuind să se facă prin

prisma procedurilor de drept comun aplicabile în contenciosul administrativ,

printre care se regăsește și cea prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004,

dorința, legitimă, de a primi despăgubiri neputând justifica suprimarea

etapelor procedurale și anularea regulilor pe baza cărora se acordă despăgubiri

în caz de calamități naturale în agricultură.

De altfel, în cauză,

Guvernul României nici nu a afirmat că refuză să dea finalitate actului de

sesizare al Ministerului Agriculturii, ci doar a susținut că pentru luarea

măsurilor propuse are nevoie de avizele necesare și de resurse bugetare, care

să permită plata despăgubirilor, proceduri ce nu pot fi încadrate în termenele

solicitate de reclamantă, fără a exista și o bază legală pentru o atare cerere.

Concluzionând, prima

instanță a avut în vedere că prin depunerea înștiințării prevăzute de Legea nr.

381/2002, nu se naște un raport obligațional direct și nemijlocit între

producătorul agricol și autoritățile administrative centrale decidente, care să

susțină afirmația potrivit căreia operează un refuz de a soluționa în termenul

legal o cerere, astfel că reclamantei îi incuba obligația ca pentru cererile

nereglementate în mod expres de Legea nr. 381/2002, să urmeze procedura

prealabilă prevăzută de Legea contenciosului administrativ, în speță,

neparcurgerea acestei proceduri constituind un fine de neprimire a acțiunii.

de reclamantă

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs reclamanta S.C. "A&A F." S.R.L.

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, conform dispozițiilor art. 304

pct. 9 C. proc. civ.

Printr-o primă

critică, recurenta-reclamantă susține că instanța de fond în mod greșit a admis

excepția inadmisibilității acțiunii, pentru lipsa procedurii prealabile,

considerând că procedura îndeplinită de societate nu reprezintă o plângere

prealabilă în sensul art. 7 din Legea nr. 554/2004, ci doar o procedură impusă

de Legea nr. 381/2001.

Susține

recurenta-reclamantă că a îndeplinit procedura impusă de art. 10 din Normele

metodologice de aplicare a Legii nr. 381/2001, care prevede respectarea unor

termene de avizare cu privire la starea de calamitate, procedură care, susține

recurenta, echivalează cu procedura prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Față de procedura

îndeplinită, recurenta-reclamantă susține că se află în situația unui refuz

nejustificat din partea pârâților, astfel că nu mai este necesar a fi

îndeplinită procedura prealabilă impusă de Legea nr. 554/2004.

Sub aspectul

procedurii administrative, recurenta-reclamantă susține că a depus în

probațiune procesele-verbale de constatare a pagubelor, documentația depusă la

Direcția pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală Vaslui, conform dispozițiilor

Legii nr. 381/2002, sesizările adresate Direcției pentru Agricultură și

Dezvoltare Rurală Vaslui și Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării

Rurale, precum și Nota de fundamentare elaborată de minister din 30 septembrie

2009 și înregistrată la Secretariatul General al Guvernului în 30 septembrie

2009.

Mai arată recurenta

că pârâtul Guvernul României a invocat excepția inadmisibilității acțiunii

numai cu privire la capătul 3 din cererea de chemare și că instanța în mod

greșit a admis excepția cu privire la toate capetele de cerere din acțiune.

Printr-o altă critică

din recurs, recurenta-reclamantă susține că instanța de fond a omis să se

pronunțe asupra situației refuzului nejustificat invocat prin acțiune, astfel

că nu a analizat și nu s-a pronunțat asupra acestei susțineri.

Printr-o a treia

critică din recurs, întemeiată pe dispozițiile art. 304 pct. 8 C. proc. civ.,

recurenta-reclamantă susține că instanța de fond a interpretat în mod greșit

dispozițiile Legii nr. 381/2001, existând posibilitatea ca instanța să fi

refuzat dreptul la despăgubiri pentru că nu există finanțare din partea

pârâtului, motiv pentru care motivele invocate de către instanță sunt

contradictorii, neexistând nicio prevedere legală din care să rezulte această

împrejurare.

intimaților

Intimații Guvernul

României și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale prin întâmpinarea

depusă la dosar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea

hotărârii recurate prin care raportat la obiectul acțiunii, prima instanță a

apreciat în mod judicios că litigiul dedus judecății se supune regulilor

generale aplicabile contenciosului administrativ consacrate prin Legea nr.

554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Apreciază intimații

că nu trebuie confundate procedura prealabilă administrativă reglementată de

Legea nr. 381/2002 în baza căreia reclamanta și-a întemeiat acțiunea cu

procedura prealabilă prevăzută de Legea contenciosului administrativ, ea fiind

instituită prin lege specială ca o condiție obligatorie pentru recunoașterea

dreptului subiectiv la despăgubiri, iar nu ca o condiție pentru exercitarea

dreptului la acțiune în justiție, reținută de instanța de fond ca fiind neîndeplinită.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

instanței de recurs

Analizând cauza, prin

prisma motivelor de recurs, Înalta Curte constată că recursul este fondat,

pentru următoarele considerente:

Din expunerea

rezumativă a lucrărilor dosarului, rezultă că instanța de fond a respins ca

inadmisibilă acțiunea formulată de reclamanta S.C. "A&A F."

S.R.L. pentru neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din

Legea nr. 554/2004, reținând, în esență, că cererea de a fi obligat Ministerul

Agriculturii să sesizeze Guvernul României cu privire la starea de calamitate

naturală și respectiv cererea de a fi obligat Guvernul României să adopte

hotărârea de declarare a stării de calamitate naturală excede în mod vădit

limitelor și procedurilor consacrate prin Legea nr. 381/2002, iar analiza

cererilor respective trebuie să fie făcută prin prisma procedurilor de drept

comun aplicabile în contenciosul administrativ, printre care se regăsește și

cea prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Este adevărat că,

potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Înainte de a se adresa

instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră

vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act

administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau

autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile

de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a

acestuia".

Potrivit

probatoriului administrat, Înalta Curte constată că reclamanta S.C.

"A&A F." S.R.L. a îndeplinit procedura administrativă prevăzută

de dispozițiile Legii nr. 381/2002 privind acordarea despăgubirilor în caz de

calamități naturale în agricultură și de Capitolul II - "Constatarea și

evaluarea pagubelor produse de calamități naturale" din Normele

metodologice de aplicare a acestei legi, aprobate prin Ordinul ministrului

agriculturii, alimentației și pădurilor nr. 419/2002, dovadă în acest sens

fiind înștiințările, procesele-verbale de constatare și evaluare a pagubelor la

culturile agricole, procesele-verbale de recoltare, polițele de asigurare,

aflate în dosarul de fond.

Totodată, Înalta

Curte reține că recurenta-reclamantă S.C. "A&A F." S.R.L. s-a

adresat Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale prin Adresa

din 4 noiembrie 2009, solicitând să i se comunice dacă potrivit atribuțiilor ce

îi reveneau a analizat documentația de constatare a calamităților și a procedat

la sesizarea Guvernului potrivi dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 381/2002.

Având în vedere

faptul că pârâții nu au dat curs solicitării ce le-a fost adresată de S.C.

"A&A F." S.R.L. prin adresa menționată, recurenta-reclamantă s-a

adresat instanței competente, în condițiile Legii nr. 554/2004, invocând refuzul

nejustificat de soluționare a cererii.

În jurisprudența

secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și

Justiție, s-a reținut că procedura prealabilă este impusă de lege numai în

cazul acțiunilor în anularea unui act administrativ, nu și în cazul celor

întemeiate pe tăcerea autorității publice de rezolvare a cererii (Înalta Curte

de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia

nr. 3940 din 14 noiembrie 2006, publicată în Jurisprudența Secției de

contencios administrativ și fiscal, pe anul 2006, Semestrul II, Ed. Hamangiu,

București, 2007, p. 52 - 54), cum este cazul în speța de față, având în vedere

"tăcerea" administrației cu privire la cererea reclamantei de

adoptare de către Guvern a hotărârii de declarare a stării de calamitate.

Pe cale de

consecință, se reține că instanța de fond în mod greșit a apreciat că

reclamanta S.C. "A&A F." S.R.L. nu a îndeplinit procedura

prealabilă impusă de dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Mai mult, din petitul

acțiunii reclamantei rezultă că se solicită obligarea autorităților-pârâte la

îndeplinirea operațiunilor administrative pentru plata despăgubirilor prevăzute

de Legea nr. 381/2002.

Înalta Curte reține

că Legea nr. 381/2002 prin prevederile sale impune parcurgerea unor proceduri

și operațiuni administrative punctuale deopotrivă din partea autorităților cât

și a producătorilor agricoli persoane fizice sau juridice pentru obținerea

despăgubirilor pentru calamități naturale în agricultură - Astfel, Capitolul II

- vizează Constituirea sumei destinate producătorilor agricoli, Capitolul III -

Constatarea și evaluarea pagubelor produse de calamitățile naturale, Capitolul

IV - Drepturile și obligațiile producătorilor agricoli.

Aceste operațiuni au

fost realizate în parte de către autoritățile implicate și de către reclamantă.

Înalta Curte

apreciază că aceste operațiuni reprezintă în sine procedura administrativă

obligatorie de urmat pentru valorificarea dreptului de despăgubire pentru

pagubele rezultate din calamități naturale în agricultură prevăzut de lege.

În acest sens, nu

este aplicabilă procedura prealabilă prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004

deoarece nu se poate aprecia că toate demersurile efectuate de reclamantă

conform Legii nr. 381/2002 și Normelor metodologice de aplicare a legii nu sunt

suficiente pentru a considera că autoritatea a fost sesizată anterior instanței

de judecată cu cererea reclamantei de recunoaștere a dreptului privind

despăgubirile prevăzute de Legea nr. 381/2002.

Instanța de fond va

stabili dacă reclamanta a făcut dovada îndeplinirii tuturor procedurilor, în

termenele și condițiile stabilite imperativ de Legea nr. 381/2002 și a Normelor

metodologice de aplicare a acesteia.

soluției instanței de recurs

Pentru considerentele

arătate, Înalta Curte constată că sunt întemeiate criticile din recurs, care se

circumscriu motivului prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., referitoare la

greșita respingere de către instanța de fond a acțiunii prin admiterea excepției

inadmisibilității, urmând ca, în temeiul art. 20 alin. (3) teza a 2-a din Legea

nr. 554/2004 și art. 312 alin. (1), (2) și (5) C. proc. civ., să admită

recursul, să caseze hotărârea recurată și să trimită cauza, spre rejudecare, la

aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de S.C. "A&A F." S.R.L. împotriva Sentinței nr. 47/CA

din 5 martie 2010 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și

fiscal.

Casează sentința

atacată și trimite cauza la aceeași instanță, spre rejudecare.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 28 ianuarie 2011.