ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3738/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC F.P. SRL a chemat în judecată pe pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună suspendarea procesului-verbal de constatare nr. 22912 din 21 octombrie 2010 emis de pârâtă până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anularea acestui act administrativ fiscal. Pârâta a formulat întâmpinare (filele 151-166 dosar) în care a invocat excepția prematurității acțiunii, cu motivarea că actul administrativ fiscal dedus judecății nu a fost transmis la Direcția Generală a Finanțelor Publice Covasna pentru demararea procedurii de executare silită, iar contestația administrativă formulată de reclamantă împotriva acestuia este în curs de soluționare.

Pe fondul cauzei, pârâta a solicitat respingerea acțiunii reclamantei, întrucât nu s-a făcut dovada îndeplinirii condițiilor cumulative impuse de art. 14 din Legea contenciosului administrativ. Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 193 din 13 decembrie 2010, a respins excepția prematurității cererii de suspendare invocată de pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, a admis acțiunea reclamantei SC F.P. SRL și a suspendat executarea procesului-verbal de constatare nr. 22912 din 21 octombrie 2010 emis de pârâtă până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anularea acestui act administrativ fiscal.

Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele: 1) Excepția prematurității acțiunii este nefondată, întrucât pentru admisibilitatea acestei cereri este necesar ca reclamanta să probeze faptul că a înregistrat contestația administrativă, fără a avea relevanță dacă aceasta a fost sau nu soluționată până la momentul sesizării instanței de contencios administrativ. 2) În speță, sunt îndeplinite condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 55/2004, modificată. Astfel, procesul-verbal de constatare nr. 22912 din 21 octombrie 2010 emis de pârâtă a fost contestat de reclamantă în procedura administrativă în termenul legal (a se vedea filele 13-18 dosar), iar societatea a făcut dovada plății cauțiunii în cuantumul fixat de instanță.

Prin actele prezentate la dosarul cauzei, reclamanta a probat existența cazului bine justificat, în condițiile în care există serioase dubii cu privire la cuantumul debitului reținut pentru rambursarea fondurilor, pe motivul nerespectării prevederilor contractului de finanțare nr. C110302671500095 din 2 februarie 2007, câtă vreme reclamanta era deja în faza trecerii la producția efectivă. Pentru a dispune suspendarea actului administrativ fiscal dedus judecății, prima instanță a avut în vedere și ordonanța de luare a măsurilor asigurătorii depusă de Parchetul DNA al Înaltei Curți de Casație și Justiție – Serviciul Teritorial Brașov din 24 noiembrie 2010 (filele 218-219 dosar) și copia procesului-verbal de sechestru (fila 220 dosar) privind instituirea sechestrului asupra bunurilor învinuiților L.A.

și I.I. din Sf. Gheorghe până la concurența sumei de 2.738.247,02 lei. Pe de altă parte, curtea de apel a reținut că, în cauză, este îndeplinită și condiția pagubei iminente, întrucât reclamanta a prezentat documente cu privire la obiectul de activitate al societății și membrii săi, precum și în legătură cu statutul acesteia. De asemenea, reclamanta a probat faptul că a achitat către bugetul de stat și bugetul asigurărilor sociale de stat datoriile scadente. În plus, prima instanță a avut în vedere că sunt în curs de cercetare faptele săvârșite de învinuiții L.A. și I.I. și că, prin măsurile de sechestru instituite asupra bunurilor acestora, se poate asigura acoperirea eventualului prejudiciu reținut prin actul de constatare dedus judecății, fără să mai fie nevoie să fie executate silit bunurile societății reclamante și fără a se bloca întregul program aflat în derulare și activitatea reclamantei pentru care s-au făcut mari eforturi financiare.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, care a solicitat modificarea sa, în sensul respingerii cererii de suspendare ca neîntemeiată. În motivarea căii de atac, încadrabilă în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că sentința contestată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă următoarele critici de nelegalitate: Prima instanță a soluționat greșit excepția prematurității acțiunii, întrucât nu a ținut seama de faptul că era în curs de soluționare contestația administrativă și că nu a întreprins măsuri pentru executarea silită a debitului înscris în procesul-verbal de constatare nr. 22912 din 21 octombrie 2010. Pe de altă parte, intimata-reclamantă nu a indicat în cuprinsul cererii de chemare în judecată nicio împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ atacat. În opinia recurentei, în cazul de față, este evident faptul că aparența dreptului este în favoarea sa, iar emiterea actului administrativ fiscal atacat reprezintă consecința nerespectării dispozițiilor legale și contractuale asumate.

În ceea ce privește paguba iminentă, recurenta a arătat că, din materialul probator existent la dosar, nu rezultă pericolul care ar conduce la necesitatea admiterii cererii de suspendare. Mai precis, în conținutul acțiunii, reclamanta nu a indicat niciun element care ar determina o pagubă iminentă și nu a probat o astfel de pagubă. Executarea unei obligații bugetare, stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate, nu poate constitui prin ea însăși o pagubă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea contenciosului administrativ. Într-adevăr, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, însă, din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului.

Intimata SC F.P. SRL a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat (filele 39-46 dosar). Analizând sentința atacată, în raport de criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul declarat de Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit este fondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Obiectul cererii deduse judecății îl reprezintă suspendarea procesului-verbal de constatare nr. 22912 din 21 octombrie 2010 emis de recurentă până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anularea acestui act administrativ fiscal. Prin acest act administrativ, autoritatea recurentă a stabilit faptul că intimata a încălcat prevederile contractului de finanțare nr.C110302671500095 din 2 februarie 2007 și ale Legii nr. 316/2001, motiv pentru care i s-a imputat suma de 3.342.764,62 lei, la care s-au adăugat dobânzi și penalități.

În primul rând, instanța de control judiciar apreciază că este corectă soluția primei instanțe în legătură cu excepția prematurității acțiunii invocată de recurenta-pârâtă. Într-adevăr, din conținutul art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă faptul că este necesară înregistrarea contestației administrative la autoritatea competentă fără a fi nevoie să se aștepte soluționarea acesteia, prin emiterea deciziei administrative, pentru a putea fi sesizată instanța de contencios administrativ cu cererea de suspendare. Intimata-reclamantă a înregistrat contestația administrativă la autoritatea recurentă sub nr. 25.040 din 15 noiembrie 2010 (a se vedea fila 13 dosar fond) și a formulat cererea de suspendare la instanța de contencios administrativ la aceeași dată.

Ca atare, împrejurările relevate de recurentă în susținerea acestei excepții nu prezintă nicio importanță juridică. În al doilea rând, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. În plus, instituția juridică analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004, modificată. Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. În altă ordine de idei, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Așadar, o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În speța de față, în mod indiscutabil, procesul-verbal de constatare nr. 22912 din 21 octombrie 2010 este un act administrativ fiscal. De asemenea, în cauză, a fost îndeplinită condiția procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat. Aspectele care fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ-fiscal solicitat a fi suspendat sunt legate de aparenta încălcare a dispozițiilor legale aplicabile în materie, astfel cum au fost prezentate în cererea de chemare în judecată. Mai precis, există o îndoială serioasă cu privire la faptul că suma nominalizată în actul administrativ-fiscal dedus judecății constituie o creanță rezultată din nereguli, în sensul prevederilor O.G.

nr. 79/2003 privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare, precum și a fondurilor de cofinanțare aferente, utilizate necorespunzător. Astfel, conform art. 2 lit. a) din O.G. nr. 79/2003, „neregulă”, în sensul acestui act normativ, reprezintă „orice abatere de Ia legalitate, regularitate și conformitate, în raport cu dispozițiile legale naționale și/sau comunitare, precum și cu prevederile contractelor ori ale altor angajamente legale încheiate în baza acestor dispoziții, care prejudiciază bugetul general al Comunității Europene și/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum și bugetele din care provine cofinanțarea aferentă printr-o cheltuială necuvenită.” Sub acest aspect, art. 1 alin. (1) din Normele metodologice de aplicare a O.G.

nr. 79/2003, aprobate prin H.G. nr. 1306/2007, prevede în mod expres că termenii de „legalitate, regularitate și conformitate” vor avea sensul definit în O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, cu modificările ulterioare. În același sens, art. 3 alin. (1) din O.G.

nr. 79/2003 prevede că „Obiectul constatării existenței creanțelor bugetare îl constituie stabilirea neregulilor, prejudiciilor și/sau a persoanelor juridice ori fizice debitoare, ca urmare a nerespectării legalității, conformității și regularității utilizării și administrării fondurilor comunitare și a fondurilor de cofinanțare aferente.” Ca atare, din interpretarea prevederilor normative anterior citate rezultă că, în măsura în care se constată existența unei nereguli, cu alte cuvinte a unei încălcări a legalității, regularității sau conformității, organul de control va stabili prejudiciul care rezultă din respectiva neregulă și va dispune recuperarea sumelor necesare acoperirii acestui prejudiciu, sume care vor reprezenta o creanță bugetară născută din nereguli, în sensul acestui act normativ.

Or, în speță, există o îndoială în sensul că, în utilizarea și administrarea de către intimată a fondurilor europene ar fi survenit nereguli, în sensul avut în vedere de O.G. nr. 79/2003. Legalitatea procesului-verbal de constatare contestat este discutabilă, în raport de argumentele care vor fi relevate în cele ce urmează. Astfel, la data întocmirii acestui act administrativ fiscal, autoritatea emitentă avea cunoștință de existența dosarului penal nr. 39/P/2010 al DNA – Serviciul Teritorial Brașov. La data de 27 decembrie 2010, a fost înregistrat pe rolul Tribunalului Covasna dosarul penal nr. 4750/119/2010 în care s-a dispus trimiterea în judecată a inculpaților L.A. Sr. (președinte al comisiei de achiziții) și I.I.

(administratorul firmei SC M.M. SRL care a câștigat licitația) pentru săvârșirea infracțiunii prevăzute de art. 18 1 alin. (1) și (3) din Legea nr. 78/2000, republicată, și art. 215 alin. (1)-(3) și (5) C. pen., cauza având primul termen de judecată la data de 26 ianuarie 2011. În această cauză penală, la data de 25 ianuarie 2011, recurenta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit s-a constituit parte civilă, în temeiul art. 15 alin. (1) C. proc. pen., cu suma de 3.650.992 lei, reprezentând prejudiciu și majorări de întârziere, solicitând obligarea inculpaților L.A. Sr. și I.I. la plata acestei sume (a se vedea filele 48-51 dosar recurs). Ca atare, procesul-verbal de constatare atacat este aparent nelegal prin prisma faptului că se poate ajunge la o dublă impunere, ca urmare a constituirii ca parte civilă a Agenției de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit în procesul penal mai sus individualizat.

Se poate aprecia că, prin poziția adoptată, recurenta a încălcat principiul potrivit căruia „penalul ține în loc civilul”. În dosarul nr. 4750/119/2010 al Tribunalului Covasna, secția penală, autoritatea recurentă s-a constituit ca parte civilă cu suma pe care a impus-o în procesul-verbal de constatare, astfel că s-a urmărit recuperarea pretinsului prejudiciu prin două căi juridice distincte, ceea ce nu poate fi primit. În opinia instanței de control judiciar, dacă s-ar accepta dualismul încriminării, prin pronunțarea unei hotărâri judecătorești de către instanța penală care să soluționeze și latura civilă a cauzei și prin emiterea procesului-verbal de constatare de față, s-ar ajunge la un principiu inadmisibil, cel al dublei impuneri.

Cu alte cuvinte, soluția obținerii unui titlu de creanță ține exclusiv de soluția pronunțată în dosarul penal pentru starea de fapt reținută în procesul-verbal de impunere contestat astfel că, dacă se va reține săvârșirea infracțiunii printr-o hotărâre judecătorească definitivă, aceasta ar atrage, sub aspectul laturii civile, răspunderea pentru prejudiciul cauzat de persoanele fizice și ar constitui titlu de creanță, în condițiile art. 3 alin. (2) lit. b) din O.G. nr. 79/2003, republicată. În consecință, întrucât autoritatea recurentă a procedat la emiterea procesului-verbal de constatare atacat în prezenta cauză, se poate afirma că există dubii cu privire la legalitatea sa. De asemenea, în cauză, este îndeplinită și condiția prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată.

Astfel, conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din legea în discuție, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Putem aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere. În opinia Înaltei Curți, în mod corect prima instanță a reținut faptul că plata debitului imputat intimatei este de natură să determine consecințe imediate asupra derulării contractelor pe care aceasta le-a încheiat și asupra salariaților.

În altă ordine de idei, cuantumul creanței fiscale, raportat la situația financiară a societății intimate ar conduce la imposibilitatea continuării activității sale, urmare a neachitării drepturilor salariale și a lipsei fondurilor bănești necesare aprovizionării cu materii prime. În fine, trebuie amintit și faptul că, în cadrul procesului penal, au fost instituite măsuri asigurătorii, după cum s-a relevat de către prima instanță. Pe de altă parte, Înalta Curte reține faptul că prima instanță a făcut o aplicare greșită a art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce privește momentul până la care se poate suspenda actul administrativ într-o asemenea procedură. Mai precis, măsura suspendării poate dura doar până la momentul pronunțării instanței de fond investită cu soluționarea cererii de anulare.

Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va admite recursul, va modifica în parte sentința atacată, în sensul că va dispune suspendarea procesului-verbal de constatare nr. 22912 din 21 octombrie 2010 emis de Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit până la pronunțarea instanței de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, împotriva sentinței nr. 193 din 13 decembrie 2010 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal. Modifică, în parte, sentința atacată în sensul că dispune suspendarea executării procesului verbal de constatare nr. 22912 din 21 octombrie 2010 încheiat de Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, până la pronunțarea instanței de fond. Menține celelalte dispoziții ale sentinței. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 24 iunie 2011.