ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3738/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3738/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea

înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția de contencios administrativ

și fiscal, reclamanta SC F.P. SRL a chemat în judecată pe pârâta Agenția de

Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit solicitând instanței ca prin

hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună suspendarea procesului-verbal de

constatare nr. 22912 din 21 octombrie 2010 emis de pârâtă până la soluționarea

irevocabilă a acțiunii în anularea acestui act administrativ fiscal.

Pârâta a formulat

întâmpinare (filele 151-166 dosar) în care a invocat excepția prematurității

acțiunii, cu motivarea că actul administrativ fiscal dedus judecății nu a fost

transmis la Direcția Generală a Finanțelor Publice Covasna pentru demararea

procedurii de executare silită, iar contestația administrativă formulată de

reclamantă împotriva acestuia este în curs de soluționare.

Pe fondul cauzei,

pârâta a solicitat respingerea acțiunii reclamantei, întrucât nu s-a făcut

dovada îndeplinirii condițiilor cumulative impuse de art. 14 din Legea

contenciosului administrativ.

Curtea de Apel Brașov,

secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 193 din 13

decembrie 2010, a respins excepția prematurității cererii de suspendare

invocată de pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, a

admis acțiunea reclamantei SC F.P. SRL și a suspendat executarea

procesului-verbal de constatare nr. 22912 din 21 octombrie 2010 emis de pârâtă

până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anularea acestui act

administrativ fiscal.

Pentru a pronunța o

asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele:

1) Excepția

prematurității acțiunii este nefondată, întrucât pentru admisibilitatea acestei

cereri este necesar ca reclamanta să probeze faptul că a înregistrat contestația

administrativă, fără a avea relevanță dacă aceasta a fost sau nu soluționată

până la momentul sesizării instanței de contencios administrativ.

2) În speță, sunt

îndeplinite condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 55/2004, modificată.

Astfel, procesul-verbal

de constatare nr. 22912 din 21 octombrie 2010 emis de pârâtă a fost contestat

de reclamantă în procedura administrativă în termenul legal (a se vedea filele

13-18 dosar), iar societatea a făcut dovada plății cauțiunii în cuantumul fixat

de instanță.

Prin actele

prezentate la dosarul cauzei, reclamanta a probat existența cazului bine

justificat, în condițiile în care există serioase dubii cu privire la cuantumul

debitului reținut pentru rambursarea fondurilor, pe motivul nerespectării

prevederilor contractului de finanțare nr. C110302671500095 din 2 februarie 2007,

câtă vreme reclamanta era deja în faza trecerii la producția efectivă.

Pentru a dispune

suspendarea actului administrativ fiscal dedus judecății, prima instanță a avut

în vedere și ordonanța de luare a măsurilor asigurătorii depusă de Parchetul

DNA al Înaltei Curți de Casație și Justiție – Serviciul Teritorial Brașov din

24 noiembrie 2010 (filele 218-219 dosar) și copia procesului-verbal de

sechestru (fila 220 dosar) privind instituirea sechestrului asupra bunurilor

învinuiților L.A. și I.I. din Sf. Gheorghe până la concurența sumei de

2.738.247,02 lei.

Pe de altă parte,

curtea de apel a reținut că, în cauză, este îndeplinită și condiția pagubei

iminente, întrucât reclamanta a prezentat documente cu privire la obiectul de

activitate al societății și membrii săi, precum și în legătură cu statutul

acesteia.

De asemenea,

reclamanta a probat faptul că a achitat către bugetul de stat și bugetul

asigurărilor sociale de stat datoriile scadente.

În plus, prima

instanță a avut în vedere că sunt în curs de cercetare faptele săvârșite de

învinuiții L.A. și I.I. și că, prin măsurile de sechestru instituite asupra

bunurilor acestora, se poate asigura acoperirea eventualului prejudiciu reținut

prin actul de constatare dedus judecății, fără să mai fie nevoie să fie

executate silit bunurile societății reclamante și fără a se bloca întregul

program aflat în derulare și activitatea reclamantei pentru care s-au făcut

mari eforturi financiare.

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și

Pescuit, care a solicitat modificarea sa, în sensul respingerii cererii de

suspendare ca neîntemeiată.

În motivarea căii de

atac, încadrabilă în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,

recurenta a susținut faptul că sentința contestată este lipsită de temei legal,

fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 din Legea

contenciosului administrativ.

În dezvoltarea

acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă următoarele

critici de nelegalitate:

Prima instanță a

soluționat greșit excepția prematurității acțiunii, întrucât nu a ținut seama

de faptul că era în curs de soluționare contestația administrativă și că nu a

întreprins măsuri pentru executarea silită a debitului înscris în

procesul-verbal de constatare nr. 22912 din 21 octombrie 2010.

Pe de altă parte,

intimata-reclamantă nu a indicat în cuprinsul cererii de chemare în judecată

nicio împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității

actului administrativ atacat.

În opinia recurentei, în cazul de

față, este evident faptul că aparența dreptului este în favoarea sa, iar

emiterea actului administrativ fiscal atacat reprezintă consecința

nerespectării dispozițiilor legale și contractuale asumate.

În ceea ce privește

paguba iminentă, recurenta a arătat că, din materialul probator existent la

dosar, nu rezultă pericolul care ar conduce la necesitatea admiterii cererii de

suspendare.

Mai precis, în conținutul acțiunii,

reclamanta nu a indicat niciun element care ar determina o pagubă iminentă și

nu a probat o astfel de pagubă.

Executarea unei obligații

bugetare, stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de

legalitate, nu poate constitui prin ea însăși o pagubă, în sensul art. 2 alin. (1)

lit. ș) din Legea contenciosului administrativ.

Într-adevăr, din punct de vedere

economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, însă,

din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare

ilicită a patrimoniului.

Intimata SC F.P. SRL

a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat

(filele 39-46 dosar).

Analizând sentința

atacată, în raport de criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul declarat de Agenția de Plăți

pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit este fondat pentru considerentele care vor

fi expuse în continuare.

Obiectul cererii

deduse judecății îl reprezintă suspendarea procesului-verbal de constatare nr.

22912 din 21 octombrie 2010 emis de recurentă până la soluționarea irevocabilă

a acțiunii în anularea acestui act administrativ fiscal.

Prin acest act

administrativ, autoritatea recurentă a stabilit faptul că intimata a încălcat

prevederile contractului de finanțare nr.C110302671500095 din 2 februarie 2007

și ale Legii nr. 316/2001, motiv pentru care i s-a imputat suma de 3.342.764,62

lei, la care s-au adăugat dobânzi și penalități.

În primul rând,

instanța de control judiciar apreciază că este corectă soluția primei instanțe

în legătură cu excepția prematurității acțiunii invocată de recurenta-pârâtă.

Într-adevăr, din

conținutul art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă faptul că este

necesară înregistrarea contestației administrative la autoritatea competentă

fără a fi nevoie să se aștepte soluționarea acesteia, prin emiterea deciziei

administrative, pentru a putea fi sesizată instanța de contencios administrativ

cu cererea de suspendare.

Intimata-reclamantă a

înregistrat contestația administrativă la autoritatea recurentă sub nr. 25.040

din 15 noiembrie 2010 (a se vedea fila 13 dosar fond) și a formulat cererea de

suspendare la instanța de contencios administrativ la aceeași dată.

Ca atare,

împrejurările relevate de recurentă în susținerea acestei excepții nu prezintă

nicio importanță juridică.

În al doilea rând,

potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

După cum se cunoaște,

suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a

efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși,

formal-juridic, el există.

Mai este de observat

că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument

procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de

judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât

autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din

punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca

acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

În plus, instituția

juridică analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva

arbitrariului, ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004, modificată.

Pe de altă parte, se

impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumția de

legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul

emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul

exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici, rezultă

principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este

el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a

nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică,

într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv,

suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție,

la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când

sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

În altă ordine de

idei, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată,

rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie

îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ,

parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine

justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Așadar, o primă

cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a

efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea

act.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act

administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ

emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea

organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă

naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În speța de față, în

mod indiscutabil, procesul-verbal de constatare nr. 22912 din 21 octombrie 2010

este un act administrativ fiscal.

De asemenea, în

cauză, a fost îndeplinită condiția procedurală a recursului administrativ

prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Conform art. 2 alin.

(1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007,

cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de

drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ.

În speța de față,

Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat.

Aspectele care

fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului

administrativ-fiscal solicitat a fi suspendat sunt legate de aparenta încălcare

a dispozițiilor legale aplicabile în materie, astfel cum au fost prezentate în

cererea de chemare în judecată.

Mai precis, există o îndoială

serioasă cu privire la faptul că suma nominalizată în actul

administrativ-fiscal dedus judecății constituie o creanță rezultată din

nereguli, în sensul prevederilor O.G. nr. 79/2003 privind controlul și

recuperarea fondurilor comunitare, precum și a fondurilor de cofinanțare

aferente, utilizate necorespunzător.

Astfel, conform art.

2 lit. a) din O.G. nr. 79/2003, „neregulă”, în sensul acestui act normativ,

reprezintă „orice abatere de Ia legalitate, regularitate și conformitate, în

raport cu dispozițiile legale naționale și/sau comunitare, precum și cu

prevederile contractelor ori ale altor angajamente legale încheiate în baza

acestor dispoziții, care prejudiciază bugetul general al Comunității Europene

și/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum și bugetele

din care provine cofinanțarea aferentă printr-o cheltuială necuvenită.”

Sub acest aspect,

art. 1 alin. (1) din Normele metodologice de aplicare a O.G. nr. 79/2003,

aprobate prin H.G. nr. 1306/2007, prevede în mod expres că termenii de

„legalitate, regularitate și conformitate” vor avea sensul definit în O.G. nr.

119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, cu

modificările ulterioare.

În același sens, art.

3 alin. (1) din O.G. nr. 79/2003 prevede că „Obiectul constatării existenței

creanțelor bugetare îl constituie stabilirea neregulilor, prejudiciilor și/sau

a persoanelor juridice ori fizice debitoare, ca urmare a nerespectării

legalității, conformității și regularității utilizării și administrării fondurilor

comunitare și a fondurilor de cofinanțare aferente.”

Ca atare, din

interpretarea prevederilor normative anterior citate rezultă că, în măsura în

care se constată existența unei nereguli, cu alte cuvinte a unei încălcări a

legalității, regularității sau conformității, organul de control va stabili

prejudiciul care rezultă din respectiva neregulă și va dispune recuperarea

sumelor necesare acoperirii acestui prejudiciu, sume care vor reprezenta o

creanță bugetară născută din nereguli, în sensul acestui act normativ.

Or, în speță, există

o îndoială în sensul că, în utilizarea și administrarea de către intimată a

fondurilor europene ar fi survenit nereguli, în sensul avut în vedere de O.G.

nr. 79/2003.

Legalitatea

procesului-verbal de constatare contestat este discutabilă, în raport de

argumentele care vor fi relevate în cele ce urmează.

Astfel, la data

întocmirii acestui act administrativ fiscal, autoritatea emitentă avea

cunoștință de existența dosarului penal nr. 39/P/2010 al DNA – Serviciul

Teritorial Brașov.

La data de 27

decembrie 2010, a fost înregistrat pe rolul Tribunalului Covasna dosarul penal

nr. 4750/119/2010 în care s-a dispus trimiterea în judecată a inculpaților L.A.

Sr. (președinte al comisiei de achiziții) și I.I. (administratorul firmei SC M.M.

SRL care a câștigat licitația) pentru săvârșirea infracțiunii prevăzute de art.

18

1

alin. (1) și (3) din Legea nr. 78/2000, republicată, și art. 215

alin. (1)-(3) și (5) C. pen., cauza având primul termen de judecată la data de

26 ianuarie 2011.

În această cauză

penală, la data de 25 ianuarie 2011, recurenta Agenția de Plăți pentru

Dezvoltare Rurală și Pescuit s-a constituit parte civilă, în temeiul art. 15 alin.

(1) C. proc. pen., cu suma de 3.650.992 lei, reprezentând prejudiciu și

majorări de întârziere, solicitând obligarea inculpaților L.A. Sr. și I.I. la

plata acestei sume (a se vedea filele 48-51 dosar recurs).

Ca atare,

procesul-verbal de constatare atacat este aparent nelegal prin prisma faptului

că se poate ajunge la o dublă impunere, ca urmare a constituirii ca parte

civilă a Agenției de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit în procesul

penal mai sus individualizat.

Se poate aprecia că,

prin poziția adoptată, recurenta a încălcat principiul potrivit căruia „penalul

ține în loc civilul”.

În dosarul nr.

4750/119/2010 al Tribunalului Covasna, secția penală, autoritatea recurentă s-a

constituit ca parte civilă cu suma pe care a impus-o în procesul-verbal de

constatare, astfel că s-a urmărit recuperarea pretinsului prejudiciu prin două

căi juridice distincte, ceea ce nu poate fi primit.

În opinia instanței

de control judiciar, dacă s-ar accepta dualismul încriminării, prin pronunțarea

unei hotărâri judecătorești de către instanța penală care să soluționeze și

latura civilă a cauzei și prin emiterea procesului-verbal de constatare de

față, s-ar ajunge la un principiu inadmisibil, cel al dublei impuneri.

Cu alte cuvinte,

soluția obținerii unui titlu de creanță ține exclusiv de soluția pronunțată în

dosarul penal pentru starea de fapt reținută în procesul-verbal de impunere

contestat astfel că, dacă se va reține săvârșirea infracțiunii printr-o

hotărâre judecătorească definitivă, aceasta ar atrage, sub aspectul laturii

civile, răspunderea pentru prejudiciul cauzat de persoanele fizice și ar

constitui titlu de creanță, în condițiile art. 3 alin. (2) lit. b) din O.G. nr.

79/2003, republicată.

În consecință,

întrucât autoritatea recurentă a procedat la emiterea procesului-verbal de

constatare atacat în prezenta cauză, se poate afirma că există dubii cu privire

la legalitatea sa.

De asemenea, în

cauză, este îndeplinită și condiția prevenirii pagubei iminente, impusă de art.

14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată.

Astfel, conform art.

2 alin. (1) lit. ș) din legea în discuție, paguba iminentă reprezintă

prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public.

Așadar, paguba

iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui

act administrativ.

Putem aprecia că

există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere

gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor

pe care acesta înțelege să le apere.

În opinia Înaltei

Curți, în mod corect prima instanță a reținut faptul că plata debitului imputat

intimatei este de natură să determine consecințe imediate asupra derulării

contractelor pe care aceasta le-a încheiat și asupra salariaților.

În altă ordine de

idei, cuantumul creanței fiscale, raportat la situația financiară a societății

intimate ar conduce la imposibilitatea continuării activității sale, urmare a

neachitării drepturilor salariale și a lipsei fondurilor bănești necesare

aprovizionării cu materii prime.

În fine, trebuie amintit

și faptul că, în cadrul procesului penal, au fost instituite măsuri

asigurătorii, după cum s-a relevat de către prima instanță.

Pe de altă parte,

Înalta Curte reține faptul că prima instanță a făcut o aplicare greșită a art.

14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în ceea ce privește momentul până la care

se poate suspenda actul administrativ într-o asemenea procedură.

Mai precis, măsura

suspendării poate dura doar până la momentul pronunțării instanței de fond

investită cu soluționarea cererii de anulare.

Pe cale de

consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ.,

coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va admite

recursul, va modifica în parte sentința atacată, în sensul că va dispune

suspendarea procesului-verbal de constatare nr. 22912 din 21 octombrie 2010

emis de Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit până la

pronunțarea instanței de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de

Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, împotriva sentinței nr. 193

din 13 decembrie 2010 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ

și fiscal.

Modifică, în parte, sentința

atacată în sensul că dispune suspendarea executării procesului verbal de

constatare nr. 22912 din 21 octombrie 2010 încheiat de Agenția de Plăți pentru

Dezvoltare Rurală și Pescuit, până la pronunțarea instanței de fond.

Menține celelalte

dispoziții ale sentinței.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 24 iunie 2011.