ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2289/2010

Asupra recursului de față, Din examinarea lucrărilor din dosar, a constatat următoarele: Prin Sentința nr. 4010 din 18 noiembrie 2009 a Curții de Apel București a fost admisă acțiunea reclamanților C.N.L., C.D., D.A., D.L., E.E., G.C., G.P., M.V., M.M., N.M., P.I., R.G., S.L., T.I., T.N., V.V., Z.L. în contradictoriu cu M.J.L.C.

în sensul că au fost anulate Ordinele nr. 1163/E și nr. 1165/C emise de pârât la data de 9 aprilie 2009. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța învestită cu soluționarea acțiunii introductive a reținut că prin Ordinul nr. 1163/E din 9 aprilie 2009 emis de pârât a fost revocat Ordinul nr. 768/C din 4 martie 2009, prin care s-a dispus acordarea sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar prin Ordinul nr. 1165/C din 9 aprilie 2009 s-a dispus ca începând cu data de 1 martie 2009 judecătorii din cadrul instanțelor judecătorești, care dețin hotărâri judecătorești executorii prin care li s-a recunoscut plata pentru viitor sau în continuare a sporului arătat, li se va achita acest spor.

Instanța de fond a reținut că Ordinul nr. 768/C din 4 martie 2009 nu mai putea fi revocat de pârât, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, pârâtul având posibilitatea de a sesiza instanța competentă pentru anularea actului. De asemenea, instanța a reținut că Ordinul nr. 1165/C/2009, deși este emis la data de 9 aprilie 2009, cuprinde prevederi care arată că se aplică de la data de 1 martie 2009, cu încălcarea principiului privind neretroactivitatea legii. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs M.J.L.C. (devenit acum M.J.), criticând sentința pronunțată ca netemeinică și nelegală. Recurentul a indicat ca temei juridic al recursului formulat dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. Astfel, s-a arătat faptul că anularea Ordinului Ministerului Justiției și Libertăților Cetățenești nr. 768/2009 prin Ordinul Ministerului Justiției și Libertăților Cetățenești nr. 1163/C/2009 a fost făcută cu respectarea dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, apreciind că acest din urmă ordin și-a produs efectele în mod imediat și definitiv, căci la data emiterii sale a fost desființat irevocabil Ordinul nr. 768/C/2009, fără ca acesta să fi produs efecte juridice. Recurentul a arătat că cele două ordine atacate, respectiv nr. 1163 și nr. 1165 au fost emise la data de 9 aprilie 2009, înainte de data stabilită ca scadență pentru plata salariilor, astfel încât s-a apreciat că prin ordinele atacate nu s-a produs un efect direct cu privire la persoana sau patrimoniul reclamanților, astfel încât revocarea actului era posibilă și legală.

S-a arătat că Ordinul nr. 768/2009 nu îndeplinea condiția de a fi intrat în circuitul civil și de a fi produs efecte juridice la momentul anulării sale. Cu privire la Ordinul Ministerului Justiției și Libertăților Cetățenești nr. 1165/C/2009 și la constatarea retroactivității efectelor acestuia, recurentul a precizat că instanța de fond a dat o soluție nelegală, întrucât ordinul arătat a fost emis la data de 9 aprilie 2009 și nu retroactivează, așa cum greșit a reținut instanța de fond, întrucât a produs efecte juridice începând cu data de 10 aprilie 2009. De asemenea, s-a arătat că obligația de plată a drepturilor salariale corespunzătoare lunii martie 2009 a devenit exigibilă la data de 10 aprilie 2009, în conformitate cu dispozițiile art. 53 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 și anexa 1 la Ordinul Ministerului Finanțelor Publice nr. 86/2005, ulterior datei de emitere a Ordinului nr. 1165/C/2009.

Înalta Curte de Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului formulat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză va respinge recursul ca nefondat, pentru considerentele ce urmează. Principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul). În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie, iar al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze. Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. Pe linia acestor considerente teoretice se înscrie și practica Curții Constituționale din țara noastră, a cărei jurisprudență apără principiul legalității, care trebuie să guverneze activitatea administrației publice. De altfel, în mod constant, instanța constituțională a reafirmat că legalitatea trebuie să stea la temelia tuturor raporturilor juridice într-un stat de drept.

În concepția Legii contenciosului administrativ român, prin noțiunea de exces de putere se înțelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice, prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor. Limitele dreptului de apreciere din partea administrației publice sunt date tocmai de limitele drepturilor cetățenilor, prevăzute de Constituție și de lege. Cu alte cuvinte, unde începe dreptul cetățeanului se încheie dreptul de apreciere al administrației. De asemenea, se poate afirma că, în raport de principiul consacrat de art. 16 alin. (2) din Constituție, nu este de conceput exercitarea dreptului de apreciere în afara legii.

Art. 15 alin. (2) din Constituție consacră principiul neretroactivității legii, prevăzând că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile. Pe acest aspect, trebuie subliniat faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului. În jurisprudența instanțelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis impunerea lui și în privința actelor administrative. De asemenea, trebuie subliniat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

Această situație conduce la încălcarea principiului anterior individualizat la momentul emiterii actului administrativ contestat. Înalta Curte nu poate reține critica recurentului în sensul că autoritatea publică emitentă a actului administrativ contestat a avut în vedere lipsa de fonduri pentru înlăturarea de la plată a acestui spor salarial întrucât, după cum în mod corect a arătat și judecătorul fondului, executarea unei hotărâri judecătorești irevocabile constituie o obligație legală a statului, sens în care s-a pronunțat în mod constant și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. Ca atare, în raport de argumentele anterior prezentate, rezultă că recurentul a acționat cu exces de putere la momentul emiterii actelor administrative contestate, fapt ce determină nelegalitatea acestora.

Nu poate fi reținută critica recurentului în sensul că Ordinul nr. 1163/C este legal, pe considerentul că Ordinul nr. 768/C din 4 martie 2009 putea fi revocat, deoarece nu a produs efecte juridice. Această teorie a recurentului nu poate fi acceptată de Înalta Curte pornind de la balanța între interesul public de salvgardare a legalității și interesele celui administrat în menținerea unei situații stabile, factori care condiționează posibilitatea conferită instituției emitente de a revoca actul ilegal. În cazul de față, dreptul subiectiv este dobândit iar necesitatea de a proteja încrederea în stabilitatea situației astfel create se impune mai presus de interesul administrației care ar dori să revină asupra deciziei luate.

În aceste condiții, revocarea retroactivă a unui act legal, care a conferit drepturi sau avantaje similare, este contrară principiilor generale de drept (decizii CJCE citate de Jean Boulois, Roger-Michel Chevallier în Grands arrets de la Cour de Justice des Communates Europeennes, 1994, p. 219). Înalta Curte a constatat că în privința actelor creatoare de drepturi, doctrina comunitară a considerat că revocarea lor este supusă unor condiții extrem de stricte, cu motivarea că este necesară protejarea așteptării legitime a destinatarilor și a principiului securității juridice. Or, Ordinul nr. 1163/C a dispus revocarea Ordinului Ministerului Justiției și Libertăților Cetățenești nr. 768/C din 4 martie 2009 nu pentru că era ilegal, ci, fiind vorba de un act legal, motivarea autorității a fost "refuzul de viză a controlului financiar preventiv…

emis de controlorul delegat I.I.", astfel încât Înalta Curte constată că nu are importanță faptul dacă actul a intrat sau nu în circuitul civil, distincție care trebuie făcută numai în raport de natura actului ce se analizează. Înalta Curte reține că un act legal, indiferent dacă este un act creator de drepturi ori un act recognitiv (distincție consacrată de jurisprudența comunitară) nu poate constitui obiectul unei revocări. Pentru aceste considerente, văzând că nu sunt motive de modificare sau casare a sentinței atacate, în temeiul art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul formulat de M.J. împotriva Sentinței nr. 4010 din 18 noiembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 4 mai 2010.