ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1748/2011

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin Sentința nr. 2060 din 29 aprilie 2010 a Curții de Apel București a fost admisă acțiunea formulată de reclamanta Mănăstirea „S.C.” în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Culturii și Patrimoniului Național, Secretariatul de Stat pentru Culte și, în consecință, a fost anulată Hotărârea nr. 1561 din 25 noiembrie 2008 publicată în M. Of. nr. 828/09.11.2008. Instanța a respins cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Municipiul Oradea, prin Primar. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut faptul că prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. 323/2/2009, reclamanta Mânăstirea „S.C.” a chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României, solicitând ca prin sentința ce se va pronunța să se dispună anularea H.G.

nr. 1561/2008 privind transmiterea unui imobil din domeniul public al statului și din administrarea Ministerului Culturii și Cultelor pentru Mânăstirea „S.C.” din Oradea în domeniul public al municipiului Oradea și în administrarea Consiliului Local al municipiului Oradea, județul Bihor, publicată în M. Of. nr. 626/08.12.2008, precum și suspendarea executării H.G. nr. 1561/2008 până la rămânerea definitivă și irevocabilă a hotărârii ce se va pronunța în cauză. În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că, prin H.G. nr. 1043/2005 și H.G. nr. 914/2007 au fost transmise din administrarea Ministerului Apărării Naționale în administrarea Ministerului Culturii și Cultelor, pentru Mănăstirea „S.C.” din Oradea, două imobile învecinate situate la adresa poștală str. U., municipiul Oradea, județul Bihor, constând în: - primul (H.G.

nr. 1043/2005): 8674 mp teren și 1640,6 mp amprenta la sol a clădiri; - al doilea (H.G. nr. 914/2007): 238.426 mp teren și 1313,60 mp amprenta la sol a clădiri. Reclamanta a precizat că a depus la Guvernul României, în data de 15 decembrie 2008, o plângere administrativă prealabilă prin care a solicitat anularea H.G. nr. 1561/2008, care însă nu a fost soluționată în termenul prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Prin întâmpinarea formulată la data de 26 februarie 2009 pârâtul Guvernul României a invocat excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii, pe motiv că reclamanta nu face dovada că ar fi titulara unui drept subiectiv, vătămat prin actul administrativ a cărui anulare o solicită, în sensul dispozițiilor Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Prin Încheierea din data de 9 aprilie 2009, Curtea a dispus respingerea excepției lipsei de interes în promovarea acțiunii, invocată de pârâtul Guvernul României, și suspendarea executării H.G. nr. 1561/2008 până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, pentru susținerile evidențiate în cuprinsul acelei încheieri. Împotriva dispoziției de suspendare a executării H.G. nr. 1561/2008, pârâtul Guvernul României a declarat recurs, care a fost respins ca nefondat prin Decizia nr. 4106 din 7 octombrie 2009, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. La data de 28 octombrie 2009 s-a formulat în cauză cerere de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României, de către municipiul Oradea, prin Primar, prin care a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Prin Încheierea din data de 14 ianuarie 2010, Curtea a încuviințat în principiu cererea de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României, formulată de intervenientul municipiul Oradea, prin Primar, în temeiul dispozițiilor art. 49 și urm. C. proc. civ. La aceeași dată, Curtea a pus în discuția părților și a dispus citarea în cauză, în temeiul dispozițiilor art. 16 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, a Ministerului Culturii și Cultelor și a Secretariatului de Stat pentru Culte, având în vedere că prin hotărârea de Guvern contestată, imobilul a fost trecut din administrarea Ministerului Culturii, Cultelor și Patrimoniului Național în administrarea Consiliului Local Oradea.

Prin întâmpinarea formulată la data de 24 februarie 2010, pârâtul Ministerul Culturii și Cultelor a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. Analizând actele și lucrările dosarului, instanța de fond a reținut că prin H.G. nr. 1561 din 25 noiembrie 2008, publicată în M. Of. nr. 828/09.12.2008, s-a aprobat transmiterea unui imobil situat în municipiul Oradea, județul Bihor, având datele prevăzute în anexa care face parte integrantă din această hotărâre, din domeniul public al statului și din administrarea Ministerului Culturii și Cultelor, pentru Mănăstirea „S.C.” din Oradea în domeniul public al municipiului Oradea și în administrarea Consiliului Local al municipiului Oradea, județul Bihor, pentru realizarea unor proiecte de interes public local.

În Nota de fundamentare la H.G. nr. 1561/2008 s-a reținut că autoritățile administrației publice locale din municipiul Oradea doresc să folosească acest imobil în vederea dezvoltării unor proiecte de interes public local și că, în acest sens, Consiliul Local al municipiului Oradea a adoptat Hotărârea nr. 902/2008 prin care a aprobat inițierea demersurilor în vederea trecerii imobilului format din construcții și terenul aferent din domeniul public al statului și din administrarea Ministerului Culturii și Cultelor pentru Mănăstirea „S.C.” din Oradea în domeniul public al municipiului Oradea și în administrarea Consiliului Local al municipiului Oradea, județul Bihor. Imobilul ce face obiectul H.G.

nr. 1561/2008 se află în folosința gratuită a Mănăstirii „S.C.” din Oradea, potrivit H.G. nr. 1043/2005, publicată în M. Of. nr. 846/19.09.2005 și H.G. nr. 914/2007, publicată în M. Of. nr. 571/21.08.2007, prin care imobilul a fost transmis din administrarea Ministerului Apărării Naționale în administrarea Ministerului Culturii și Cultelor pentru Mănăstirea „S.C.” din Oradea. Predarea-primirea imobilului s-a realizat în termenul de 60 de zile prevăzut de H.G. nr. 1043/2005 și H.G. nr. 914/2007, în baza Protocolului și procesului-verbal de predare-primire din 28 octombrie 2005, precum și Protocolului și procesului-verbal de predare-primire din data de 18 septembrie 2007. Examinând legalitatea H.G.

nr. 1561/2008, prin prisma criticilor formulate de reclamantă, a susținerilor invocate în apărare de autoritățile pârâte și de intervenientul accesoriu, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, instanța de fond a constatat că acțiunea promovată de reclamantă este întemeiată. Instanța a reținut că potrivit dispozițiilor art. 136 alin. (4) din Constituție, în forma revizuită, bunurile proprietate publică, în condițiile legii organice „pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituțiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosință gratuită instituțiilor de utilitate publică”. Dreptul real de folosință gratuită asupra bunurilor din domeniul public, spre deosebire de dreptul de concesionare având ca obiect asemenea bunuri, nu are ca finalitate exploatarea economică a acestora, ci încurajarea desfășurării unor activități de utilitate publică.

Potrivit dispozițiilor art. 8 alin. (1) din Legea privind libertatea religioasă și regimul general al cultelor nr. 489/2006 „Cultele recunoscute sunt persoane juridice de utilitate publică. Ele se organizează și funcționează în baza prevederilor constituționale și ale prezentei legi, în mod autonom, potrivit propriilor statute sau coduri canonice”. De asemenea, art. 7 alin. (1) din același act normativ precizează că „Statul român recunoaște cultelor rolul spiritual, educațional, social-caritabil, cultural și de parteneriat social, precum și statutul lor de factori ai păcii sociale”. În actul de constituire a dreptului de folosință gratuită în favoarea reclamantei Mănăstirea „S.C.” din Oradea nu s-a prevăzut durata acestui drept și nici nu au fost stipulate anumite obligații în sarcina titularului dreptului.

Chiar dacă nu s-a precizat durata maximă a acestui drept, nu se poate reține că acesta s-a constituit pe durată nedeterminată, întrucât, spre deosebire de dreptul de administrare și prin asemănare cu dreptul de concesiune, dreptul real de folosință gratuită asupra bunurilor proprietate publică are un caracter temporar. Încetarea dreptului real de folosință gratuită constituit în favoarea instituțiilor publice nu poate interveni însă discreționar, ci numai în măsura în care interesul public o cere. Pentru a aprecia asupra conduitei administratorului general al domeniului public și privat al Statului, care dispune de o mare marjă de apreciere în stabilirea existenței unei probleme de interes public ce justifică anumite măsuri, instanța de fond a constatat că s-a impus realizarea unei analize a intereselor părților, precum și a realității situației litigioase.

În ceea ce privește dreptul reclamantei de a dobândi în folosință gratuită bunuri proprietate publică, acesta este recunoscut expres de dispozițiile art. 136 alin. (4) din Constituția României și are ca scop încurajarea desfășurării unor activități de utilitate publică. În cauza dedusă judecății, hotărârea autorității pârâte, de trecere a imobilului din domeniul public al statului în domeniul public al municipiului Oradea și de încetare a dreptului de folosință gratuită al reclamantei, a reținut instanța că aceasta contravine principiului securității juridice și este emisă cu exces de putere, în accepțiunea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, întrucât este lipsită de o bază rezonabilă.

Astfel, instanța a constatat că hotărârea în litigiu este fundamentată exclusiv pe opțiunea Consiliului Local Oradea de trecere a imobilului din domeniul public al statului în domeniul public al unității administrativ-teritoriale, pentru realizarea unor proiecte de interes local, opțiune materializată prin adoptarea H.C.L. Oradea nr. 902/2008. Trecând peste elementele de legalitate ale H.G. nr. 1561/2008, decurgând din respectarea de către emitentul acesteia a prevederilor art. 12 alin. (1) și (2) din Legea nr. 213/1998, a Legii nr. 24/2000 și a H.G.

nr. 1226/2007, care nu au fost criticate pe calea prezentei acțiuni, și examinând circumstanțele cauzei, instanța de fond a constatat că proiectele de interes local, invocate de Consiliul Local Oradea și avute în vedere la emiterea hotărârii contestate, nu sunt în măsură să demonstreze, în lipsa unui studiu de impact asupra comunității locale și a unei fundamentări temeinice, existența unui interes public local suficient de conturat și puternic pentru a justifica decizia de încetare a dreptului de folosință al reclamantei, care are drept scop stimularea desfășurării unor activități de utilitate publică. Realizarea de către reclamantă a unor investiții pe terenul atribuit în folosința gratuită și existența unor neconcordanțe în privința înregistrării imobilului în inventarul Ministerului Culturii și Cultelor nu constituie elemente de nelegalitate ale hotărârii contestate, astfel că susținerile reclamantei în acest sens nu au fost reținute de instanță.

Având în vedere soluția dată fondului, instanța respinge cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Municipiul Oradea, prin Primar. Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs Guvernul României, Ministerul Culturii și Patrimoniului Național și Municipiul Oradea prin Primar, criticând-o ca netemeinică și nelegală. Guvernul României a motivat recursul prin aceea că prima instanță a pronunțat o hotărâre cu greșita aplicare a legii, precizând că reclamanta nu a făcut dovada că ar fi titulara unui drept subiectiv, vătămat prin actul administrativ a cărui anularea s-a solicitat. În recursul său, Ministerul Culturii și Patrimoniului Național a arătat că sentința atacată este fără temei legal, H.G.

nr. 1561/2008 fiind adoptată în conformitate cu Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, legalitatea ei trebuind să fie analizată în raport de dispozițiile Legii nr. 213/1998. Municipiul Oradea prin Primar, a precizat în motivele de recurs că H.G. în litigiu a fost emisă conform Legii nr. 213/1998, la data adoptării ei, imobilul în discuție figurând în proprietatea publică a Statului Român și în administrarea Ministerului Culturii pentru Mănăstirea „S.C.” din Oradea. Se mai critică hotărârea judecătorească întrucât prima instanță a conchis că această hotărâre de guvern a cărei legalitate a fost analizată de Curte, încalcă principiul securității juridice care privește stabilitatea situațiilor juridice și a raporturilor consfințite prin hotărâre judecătorească, ceea ce în speță nu este cazul.

Recursurile sunt fondate și se vor admite. Analizând motivele de recurs și totalitatea acestora, actele dosarului și în raport de prevederile art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție reține următoarele: Prin sentința civilă recurată, Curtea de Apel București a admis acțiunea formulată de reclamanta Mănăstirea „S.C.” Oradea și a dispus anularea H.G. nr. 1561/2008. A respins totodată cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul municipiul Oradea prin Primar. S-a reținut în sentință că hotărârea autorității pârâte de trecere a imobilului din domeniul public al Statului în domeniul public al municipiului Oradea și de încetare a drepturilor de folosință gratuită a reclamantei contravine principiului securității juridice, fiind emis cu exces de putere.

De asemenea, realizarea de către reclamantă a unor investiții pe terenul atribuit în folosință și existența unor neconcordanțe în privința înregistrării incluse în inventarul Ministerului Culturii și Cultelor, nu constituie elemente de nelegalitate ale hotărârii contestate. Analizându-se prin prisma tuturor recursurilor cât și a ansamblului probator administrat legalitatea H.G. nr. 1561/2008, se reține de Înalta Curte de Casație și Justiție fără posibilitate de tăgadă că reclamanta nu a făcut în nici un mod dovada că este titulara vreunui drept subiectiv, obținerea dreptului de folosință asupra imobilului, nepresupunând un transfer al dreptului de administrare sau de proprietate. Din actele depuse rezultă că terenul în cauză a fost proprietatea municipiului Oradea din 1881, ulterior a fost expropriat.

Prin două hotărâri ale Guvernului în 2005 și 2007, construcțiile și terenul au trecut din domeniul Ministerului Apărării în cel al Ministerului Culturii pentru Mănăstirea „S.C.”. H.G. în litigiu a fost adoptată conform Legii nr. 213/2008, în speță nefiind vorba despre o încălcare a principiului securității juridice prin emiterea actului cu exces de putere. H.G. a fost adoptată în temeiul legii privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, alin. (2) al Legii nr. 213/2008 precizând în ce mod se face trecerea unui bun din domeniul public al Statului în domeniul public al unei autorități administrativ-teritoriale.

Ministerul Culturii a considerat că este oportun să dispună asupra trecerii imobilului în domeniul public al municipiului Oradea și în administrarea Consiliului Local al municipiului, nefiind vorba despre o deposedare a reclamantei, ci are o măsură administrativă stabilită de legiuitor, dreptul de folosință gratuită asupra bunurilor proprietate publică având un caracter temporar. Conform prevederilor legale Ministerul Culturii și Cultelor în calitate de titular al dreptului de administrare a imobilului, are fără dubiu dreptul de a stabili condițiile de utilizare a imobilului. Prin urmare actul contestat H.G. nr. 1561/2008 a fost adoptat conform art. 9 și 12 din Legea nr. 213/1998, la data adoptării imobilul figurând în proprietate publică a Statului și în administrarea Ministerului Culturii pentru Mănăstirea „S.C.” Oradea.

Conform aceleiași legi unitățile administrativ-teritoriale pot da imobile din patrimoniul lor în folosință gratuită pe termen limitat la fel cu Statul, persoanelor juridice fără scop lucrativ care desfășoară activități de binefacere. Prin urmare, acest drept este temporar, fiind constituit pe o perioadă determinată sau revocat de autoritatea care l-a constituit. Desigur rezultă fără dubiu că la baza adoptării actului administrativ contestat au stat prioritățile comunității locale, interesul local fiind puternic și suficient de bine conturat. Față de toate aceste considerente, Înalta Curte de Casație și Justiție apreciază că recursurile sunt întemeiate și le va admite pentru argumentele de fapt și de drept mai sus-expuse.

Se va modifica sentința civilă atacată în sensul că se va respinge acțiunea reclamantei ca neîntemeiată. Ca o consecință a respingerii acțiunii, se va admite cererea de intervenție accesorie a Municipiului Oradea prin Primar făcută în interesul Guvernului României. Văzând și dispozițiile art. 274 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de Guvernul României, Ministerul Culturii și Patrimoniului Național și Municipiul Oradea prin Primar împotriva Sentinței nr. 2060 din 29 aprilie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că respinge acțiunea reclamantei ca neîntemeiată. Admite cererea de intervenție accesorie a Municipiului Oradea prin Primar. Obligă reclamanta la plata sumei de 25 RON cu titlu de cheltuieli de judecată în favoarea municipiului Oradea. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 24 martie 2011.