ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 790/2010
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 790/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)
Asupra recursului de
față;
Din examinarea
lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prima instanță
La data de 08 decembrie 2009, petentele SC
„B.I.” SRL și „S.C.S.D.C.” SA, în temeiul dispozițiilor art. 146 alin. 1 lit.
d) Constituție și în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 47/1992 privind
organizarea și funcționarea Curții Constituționale, au formulat cerere de
sesizare a Curții Constituționale cu soluționarea excepției de
neconstituționalitate a dispozițiilor art. 257 alin. (3), art. 260 alin. 2,
art. 261 alin. (1), art. 262 alin. (1), art. 266, art. 267, art. 269, art. 275
alin. (5) - (6) din O.U.G. 34/2006 în raport de prevederile art. 124
(înfăptuirea justiției), art. 125 alin. (1) - (2) (statutul judecătorilor),
art. 126 alin. (5) teza II (instanțele judecătorești), art. 21 (accesul liber
la justiție), art. 127 (caracterul public al dezbaterilor) din Constituția
României.
S-a susținut că
dispozițiile legale menționate încalcă prevederile constituționale invocate sub
următoarele aspecte:
Procedura de
soluționare a unui conflict juridic prin intermediul Consiliul Național de
Soluționare a Contestațiilor ca „organism cu activitate
administrativ-jurisdicțională" (art. 257 O.U.G. nr. 34/2006), nu este una
facultativă ci, dimpotrivă este una obligatorie și exclusivă fiind astfel
încălcate prevederile art. 21 Constituție, text potrivit căruia jurisdicțiile
speciale administrative sunt facultative și gratuite.
S-a arătat că atât
Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, ca organism, cât și membrii
completelor de judecată nu se bucură de statutul de independență, imparțialitate
și de pregătirea juridică necesară și specifică judecătorilor, întrucât
Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor funcționează pe lângă
Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor
Publice și doar jumătate din numărul membrilor Consiliului Național de
Soluționare a Contestațiilor sunt licențiați în drept, iar în ceea ce privește
componența completelor, se cere doar ca președintele să fie licențiat în drept.
Membrii Consiliului
Național de Soluționare a Contestațiilor, cei ce alcătuiesc completele de
judecată, sunt numiți în funcție de Primul-Ministru (art. 261 O.U.G. nr.
34/2006) iar nu de către Președintele României (art. 125 Constituție) cum se
cere judecătorilor; totodată aceștia au statutul de funcționari publici (art.
262 O.U.G. nr. 34/2006) a căror activitate este evaluată semestrial de către
Agenția Funcționarilor Publici (art. 263 O.U.G. nr. 34/2006) în contradicție cu
prevederile art. 124 Constituție;
Aceste reglementari
determină pentru membrii completelor de judecată un statut profesional lipsit
de independenta, de imparțialitate și de supunere exclusiv legii (acest ultim
aspect este specific numai licențiaților în drept întrucât numai jura novit
curia).
Consiliul Național de
Soluționare a Contestațiilor, ca organism prin care se realizează justiția, nu
poate avea în componența completelor de judecata decât judecători, magistrați
de profesie, licențiați exclusiv în drept, deoarece aspectele de natura tehnică
sau economică a cauzelor deduse judecății sunt și pot fi lămurite prin
expertize tehnice.
S-a precizat că
posibilitatea participării anumitor persoane din afara magistraturii, este
prevăzută de art. 126 alin. (6) Constituție dar numai în sensul participării pe
lângă complete de judecată formate din judecători (cum este cazul în materia
jurisdicției dreptului muncii). Lipsa unor profesioniști ai dreptului, a unor
licențiați în drept, este de natură să afecteze grav principiile de guvernează
organizarea și administrarea justiției.
Petentele au mai susținut
că procedura de judecată încalcă drepturi fundamentale, înscrise în art. 6
Convenția Europeană a Drepturilor Omului și art. 127 din Constituția României
sub următoarele aspecte:
Procesul de
soluționare a contestațiilor nu este unul public datorită lipsei de oralitate a
procedurii (art. 275 alin. (5) O.U.G. nr. 34/2006). Părțile implicate (cum a
fost cazul subscrisei) nu au dreptul să participe la judecata propriului lor
proces (doar obligația de a se prezenta daca le este solicitat acest lucru).
Statistic și în procente, Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor nu
a permis niciodată părților să fie reprezentate de avocați care să le fi fost
permis să depună concluzii orale;
Decizia pronunțată de
către Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor nu este pronunțată în
mod public, cum impune art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului;
Dreptul la apărare al
părților este limitat în condițiile lipsei de oralitate al ședințelor de
judecată ale completelor Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor;
Procedura de judecată
în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor este una exclusiv
de verificare a legalității actelor și a aspectelor sesizate prin contestație
iar numai în fața curții de apel, acestea pot cenzura cauza atât sub aspectul
legalității cât și al temeiniciei. Or, neverificarea temeiniciei contestației
inclusiv în fața Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor conduce
la lipsirea unui grad de jurisdicție (în afara încălcării unor principii de
drept procesual);
Procedura în fața
Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor nu permite verificarea
temeiniciei și a legalității ofertei declarate câștigătoare întrucât, în mod
evident, contestatorul sau recurentul se află într-o procedură de
contradictorialitate cu persoana declarată drept câștigătoare a procedurii de
achiziție publică și nu atât cu (sau limitativ, doar cu) autoritatea
contractantă. De cele mai multe ori, câștigătorul formulează cereri de
intervenție.
În ceea ce privește
admisibilitatea excepției de neconstituționalitate, petentele au susținut că
dispozițiile legale criticate pentru neconstituționalitate sunt și au fost
incidente în cauza precum și faptul că până în prezent Curtea Constituționala
nu a declarat vreunul din textele legale menționate ca fiind neconstituțional,
motiv pentru care excepția invocată este admisibilă.
Petentele au apreciat
ca fiind neconstituționale dispozițiile art. 257 alin. (3), art. 260 alin. (2),
art. 261 alin. (1), art. 262 alin. (1), art. 266, art. 267, art. 269, art. 275
alin. (5) - (6) din O.U.G. nr. 34/2006 în raport de prevederile art. 124, art.
125 alin. (1) - (2), art. 126 alin. (5) teza II, art. 21, art. 127 din
Constituția României.
Motivarea petentelor
vizează doar Consiliul național de Soluționare a Contestațiilor sub aspectul
constituirii sale legale (art. 257 alin. (3), al statutului personalului ce
face parte din Consiliu (art. 266, art. 267, art. 269, art. 275 alin. (5) - (6)
din O.U.G. nr. 34/2006).
Consiliul Național de
Soluționare a Contestațiilor, înființat prin art. 257 din O.U.G. nr. 34/2006,
dispune de atribuții jurisdicționale conferite acestuia în mod expres prin
acest act normativ, care reglementează totodată, constituirea sa, statutul
personalului ce-l compune, procedura administrativ-jurisdicțională desfășurată
în fața sa.
Actul adoptat de
Consiliu, în activitatea sa administrativ-jurisdicțională este acel act
administrativ tipic emis de un organ al administrației publice învestite prin
lege cu atribuții jurisdicționale, prin care se soluționează cu putere de
adevăr legal un litigiu din sfera administrației active, după principii
specifice procedurii judiciare.
Astfel, O.U.G. nr.
34/2006 stabilește în sarcina Consiliului soluționarea litigiilor ivite în
cursul unei proceduri privind achizițiile publice, după o procedură
asemănătoare celei judecătorești în care se regăsesc principii comune acesteia
(contradictorialitatea, independența, posibilitatea părților de a fi
reprezentate de un apărător de a fi audiate, de a depune concluzii scrise și
orale, etc. conform art. 275 alin. (1) și alin. (4) – (6) și în urma căreia se
dă o soluție motivată.
Prin încheierea din 8
decembrie 2009, Curtea de apel Craiova a respins cererea de sesizare a Curții
Constituționale formulată de petentele „S.C.S.D.C.” SA și SC „B.I.” SRL cu
soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 257 alin.
(3), art. 260 alin. (2), art. 261 alin. (1), art. 262 alin. (1), art. 266, art.
267, art. 269, art. 275 alin. (5) - (6) din O.U.G. nr. 34/2006;
A acordat termen
pentru soluționarea plângerii formulate de petentele „S.C.S.D.C.” SA și SC
„B.I.” SRL împotriva Deciziei numărul 5743/C5/6783/6884 din data de 23
octombrie 2009 pronunțată de Consiliul Național de Soluționare a
Contestațiilor.
Pentru a pronunța
această soluție prima instanță a reținut că excepția invocată nu are legătură
cu soluționarea cauzei.
Astfel, conform art.
283 alin. (6) din O.U.G. nr. 34/2006, procedura de soluționare a plângerii este
cea a recursului potrivit dispozițiilor art. 304
1
Cod proc. civ.,
iar invocarea în recurs a unor dispoziții apreciate de petentă ca
neconstituționale, aspecte care vizează Consiliul nu au legătură cu
soluționarea recursului, ca și cale de atac extraordinară, al cărui obiect îl
reprezintă, printre altele, și reformarea hotărârilor pronunțate de organele cu
activitate jurisdicțională.
De altfel, potrivit
art. 256
2
din O.U.G. nr. 19 din 17 martie 2009, prin care s-a
modificat și completat O.U.G. nr. 34/2006, persoana vătămată poate sesiza
Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor sau, după caz, instanța de
judecată competentă în vederea anulării actului și/sau recunoașterii dreptului
pretins ori a interesului legitim.
S-a apreciat că deși
actul normativ asigură un drept de opțiune, între Consiliu și instanța de
judecată, a unui participant la procedura achiziției publice, vătămat printr-un
act considerat nelegal, petentele au ales parcurgerea fazei administrativ
jurisdicționale în fața Consiliului pentru ca, ulterior, nemulțumite de soluția
pronunțată de acesta, în fata Curții, să invoce neconstituționalitatea doar a
unor dispoziții legale privind constituirea, statutul și procedura soluționării
contestațiilor și nici măcar o dispoziție privind procedura efectivă a
atribuirii contractului de achiziție publică.
Instanța de recurs
Împotriva acestei
încheieri au declarat recurs SC ”B.I.” SRL Argeș și „S.C.S.D.C.” SA.
În motivele de recurs
s-a susținut că soluția Curții de Apel Craiova este nelegală, că se impunea
sesizarea Curții Constituționale, deoarece aceasta nu s-a mai pronunțat cu
privire la neconstituționalitatea dispozițiilor 257 alin. (3), art. 260 alin.
(2), art. 261 alin. (1), art. 262 alin. (1), art. 266, art. 267, art. 269, art.
275 alin. (5) - (6) din O.U.G. 34/2006 în raport de prevederile art. 124
(înfăptuirea justiției), art. 125 alin. (1) - (2) (statutul judecătorilor),
art. 126 alin. (5) teza II (instanțele judecătorești), art. 21 (accesul liber
la justiție), art. 127 (caracterul public al dezbaterilor) din Constituția
României că între aceste prevederi a căror neconstituționalitate a invocat-o și
cauza dedusă judecății există o strânsă legătură, astfel că sunt întrunite
cerințele art. 29 alin. (6) din Legea nr. 47/1992 pentru sesizarea Curții
Constituționale.
Recursul este
nefondat
Înalta Curte
examinând excepția invocată, în raport de prevederile art. 146 lit. d) din
Constituția României și de dispozițiile art. 29 alin. (1) și (6) din Legea nr.
47/1992 privind Organizarea și funcționarea Curții Constituționale, apreciază
că dispozițiile art. 257 alin. (3), art. 260 alin. (2), art. 261 alin. (1),
art. 262 alin. (1), art. 266, art. 267, art. 269, art. 275 alin. (5) - (6) din
O.U.G. nr. 34/2006 nu au legătură cu soluționarea cauzei, așa cum corect a
reținut instanța de fond.
Pentru a demonstra
enunțul de mai sus, se vor expune și analiza în continuare textele
constituționale și legale la care s-a făcut referire în cuprinsul cererii
formulate de recurentă.
În baza prevederilor
art. 146 lit. d) din Constituția României, Curtea Constituțională hotărăște
asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele,
ridicate în fața instanțelor judecătorești.
În detalierea acestui
principiu constituțional, Legea nr. 47/1992, care reglementează Organizarea și
funcționarea Curții Constituționale și care se înscrie în categoria legilor
organice (art. 73 alin. (3) din Constituția României), reglementează în
cuprinsul art. 29 alin. (1) modalitatea de sesizare a Curții Constituționale,
obiectul sesizării, precum și condițiile și limitele sesizării.
Astfel, textul
prevede: Curtea Constituțională decide asupra excepțiilor ridicate în fața
instanțelor judecătorești privind neconstituționalitatea unei legi sau
ordonanțe, ori a unei dispoziții a unei legi sau ordonanțe în vigoare, care are
legătură cu soluționarea cauzei.
Același text
reglementează în alineatul 6 dreptul instanței de a respinge cererea de
sesizare a Curții Constituționale printr-o încheiere motivată.
Așadar, pentru ca
instanța să sesizeze Curtea Constituțională cu soluționarea excepției trebuie
să rețină îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 29 din Legea. 47/1992,
între aceste condiții, primordială fiind aceea privind legătura excepției cu
soluționarea cauzei.
În vederea
argumentării soluției adoptate, în sensul că excepția nu are legătură cu
soluționarea cauzei vom expune în continuare textele legale:
O.U.G. nr. 34/2006,
republicată, art. 257 alin. (3): Art. 257 alin. (3) în activitatea sa,
Consiliul se supune numai legii, iar ședințele Consiliului sunt legal
constituite în prezența majorității membrilor acestuia;
Art. 260 alin. (1)
Consiliul are un număr de 21 de membri, precum și un număr de 16 persoane cu
statut de personal tehnico-administrativ, totalizând un număr de 37 de posturi.
(2) Cel puțin
jumătate din numărul membrilor Consiliului trebuie să fie licențiați în drept.
261 alin. (1) Membrii
Consiliului sunt selectați prin concurs, fiind numiți în funcție prin decizia
primului-ministru, în condițiile legii.
Art. 262 alin. (1)
Membrii Consiliului sunt funcționari publici cu statut special, denumiți
consilieri de soluționare a contestațiilor în domeniul achizițiilor publice.
Aceștia sunt asimilați din punctul de vedere al salarizării funcției publice de
secretar general adjunct din aparatul de lucru al Guvernului.
Art. 266 alin. (1) Cu
excepția contestațiilor prevăzute la art. 256 alin. (2), consiliul este
competent să soluționeze contestațiile formulate în cadrul procedurii de
atribuire, înainte de încheierea contractului, prin complete specializate,
constituite potrivit Regulamentului de organizare și funcționare a Consiliului,
aprobat potrivit art. 291.
(2) În exercitarea
atribuțiilor sale, Consiliul adoptă decizii.
Art. 266 alin. (1) Cu
excepția contestațiilor prevăzute la art. 256 alin. (2), consiliul este
competent să soluționeze contestațiile formulate în cadrul procedurii de
atribuire, înainte de încheierea contractului, prin complete specializate,
constituite potrivit Regulamentului de organizare și funcționare a Consiliului,
aprobat potrivit art. 291.
Art. 267 alin. (1)
Contestația se soluționează de un complet format din 3 membri ai Consiliului,
dintre care unul are calitatea de președinte de complet.
(2) În cadrul
fiecărui complet cel puțin președintele acestuia trebuie să fie licențiat în
drept.
Art. 269 - Procedura
de soluționare a contestațiilor se desfășoară cu respectarea principiilor
legalității, celerității, contradictorialității și a dreptului la apărare.
Art 275 alin. (5)
Procedura în fața Consiliului este scrisă, iar părțile vor fi audiate numai
dacă acest lucru este considerat necesar de către completul de soluționare a
contestației.
(6) Părțile pot fi
reprezentate de avocați și pot depune concluzii scrise în cursul procedurii. De
asemenea, părțile pot solicita să depună concluzii oral în fața Consiliului,
fără ca prin aceasta să fie afectate termenele prevăzute la art. 276.
Expunerea textelor
legale invocate relevă că acestea vizează modul de constituire și funcționare a
Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, competența acestuia.
Pentru a fi
îndeplinite cerințele art. 29 din Legea nr. 47/1992, este necesar ca textul a
cărui neconstituționalitate se invocă să aibă legătură cu litigiul aflat în
curs de soluționare, ori în speță nu există nici o legătură cu cauza dedusă
judecății.
În cuprinsul cererii
privind excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 257 alin. (3),
art. 260 alin. (2), art. 261 alin. (1), art. 262 alin. (1), art. 266, art. 267,
art. 269, art. 275 alin. (5) - (6) din O.U.G. nr. 34/2006, recurenta a susținut
că textele respective ar încălca normele constituționale privind caracterul
public al dezbaterilor și liberul acces la justiție, dreptul la apărare, că ar
fi fost necesar ca din completele de judecată să facă parte numai judecători.
În cazul excepțiilor
de neconstituționalitate cu privire la un text de lege, pentru declanșarea
procedurii de cercetare a constituționalității textului respectiv de către
Curtea Constituțională, legiuitorul a condiționat existența legăturii între
textul respectiv și soluționarea cauzei.
Partea într-un
litigiu este limitată de legiuitor la îndeplinirea condiției de mai sus în
vederea declanșării procedurii.
În situația în care
s-ar accepta invocarea unei excepții fără să existe legătură directă între text
și soluționarea litigiului, s-ar ajunge la transferarea drepturilor celorlalte
autorități care pot să sesizeze Curtea Constituțională către părți, ceea ce în
mod evident nu a fost intenția legiuitorului.
Părțile pot să invoce
numai acele excepții care încalcă normele constituționale și care au legătură
directă și intrinsecă cu litigiul aflat pe rolul instanței.
În cazul tezei
contrare, când s-ar putea invoca orice excepție fără legătură cu litigiul,
părților li s-ar fi deschis calea exercitării nelimitate a dreptului de a cere
sesizarea Curții Constituționale și prin aceasta s-ar fi creat premisele tocmai
pentru încălcarea art. 21 alin. (3) din Constituția României și art. 6 din
Convenția Europeană a Drepturilor Omului privind soluționarea litigiului
într-un termen rezonabil.
De altfel, în cauza
prezentă, în transpunerea principiului constituțional privind facultativitatea
jurisdicțiilor administrative, a prevederilor dreptului comunitar referitoare
la asigurarea căilor de atac împotriva procedurilor în materia achizițiilor
publice, legiuitorul național a reglementat în art. 256
2
din O.U.G.
nr. 34/2006 republicată, dreptul ca persoana ce se pretinde vătămată să se
adreseze fie organismului jurisdicțional abilitat, fie direct instanței de
judecată.
În concluzie, Înalta
Curte constată că între soluționarea plângerii formulate de recurenta SC ”B.I.”
SRL Argeș și „S.C.S.D.C.” SA și textele a căror neconstituționalitate s-a
invocat nu există legătură, cererea de sesizare având ca obiect prevederi
legale fără legătură cu dezlegarea litigiului.
Având în vedere
considerentele prezentei decizii, Înalta Curte va respinge recursul declarat de
SC ”B.I. „SRL Argeș și ”S.C.S.D.C.” SA împotriva încheierii pronunțate la 8
decembrie 2009, în Dosarul nr. 2937/54/2009 al Curții de Apel Craiova, care
este temeinică și legală.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de SC ”B.I.„ SRL Argeș și
”S.C.S.D.C.” SA împotriva Încheierii din 8 decembrie 2009 a Curții de Apel
Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunțată, în
ședință publică, astăzi 12 februarie 2010.