ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 55/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 55/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanta G.F. a

chemat în judecată pe pârâții A.N.R.P.

- Direcția pentru coordonarea aplicării Legii nr. 10/2001 și Ministerul

Economiei și Finanțelor - Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor solicitând

instanței ca prin sentința ce se va

pronunța să dispună obligarea pârâților să emită și să

comunice decizia

privind titlu de despăgubire pentru imobilul notificat sub nr. 1126/N/2001,

situat în Craiova, în termen de 90 de zile de la rămânerea irevocabilă a

hotărârii, cu plata daunelor cominatorii de 1000 lei/zi de întârziere, până la

emiterea deciziei.

În motivarea cererii, s-a arătat că

prin Dispoziția nr. 8795 din 10 mai 2005 emisă de Primarul municipiului Craiova

s-a propus acordarea de despăgubiri, în condițiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005,

către G.F., pentru imobilul imposibil de restituit în natură, notificat sub nr.

126/N/2001 situat în Craiova.

S-a arătat că Dispoziția nr.

8795/2005 a rămas definitivă și a fost înaintată Secretariatului Comisiei

Centrale, în termen de 30 de zile, împreună cu întreaga documentație ce a stat

la baza emiterii acesteia, dosarul fiind înregistrat la Comisia Centrală sub nr. 12982/CC, însă nu a fost soluționat până la această dată.

Referitor la pârâta A.N.R.P.,

reclamanta a apreciat că aceasta are calitate procesuală pasivă în cauză prin

faptul că în cadrul său a fost înființată Direcția pentru Coordonarea Aplicării

Legii nr. 10/2001 și asigură și Secretariatul Comisiei Centrale.

Pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor a formulat cerere de chemare în garanție a Primăriei

Municipiului Craiova.

În motivarea cererii a arătat că

Primăria Municipiului Craiova în calitate de entitate ce a soluționat

notificarea reclamantei, în procedura administrativă instituită de Legea nr. 10/2001

avea obligația legală să trimită dosarul aferent notificării însoțit de

actele prevăzute de pct. 16.5 din H.G. nr.

1095/2005.

Prin întâmpinare Comisia Centrală

pentru Stabilirea Despăgubirilor

a invocat excepția de nelegalitate a Dispoziției nr.

8795/2005 emisă de Primăria Municipiului Craiova, iar pe fond a solicitat

respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

În ceea ce privește excepția de

nelegalitate, s-a arătat că Dispoziția nr. 8795/2005 a fost emisă cu încălcarea

dispozițiilor art. 22 alin. (5) lit. din Legea nr. 10/2001.

Pârâta A.N.R.P.

a formulat întâmpinare,

prin care a invocat excepția lipsei

calității procesuale pasive arătând că atribuțiile sale sunt prevăzute de art.

2 din H.G. nr. 361/2005, cu modificările și completările ulterioare, iar în

cursul procedurii administrative privind acordarea despăgubirilor aferente

imobilelor preluate în mod abuziv, reglementată de Titlul VII din Legea nr. 247/2005

nu A.N.R.P. este investită cu emiterea deciziei conținând titlul de despăgubire,

ci Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor. Faptul că A.N.R.P.

asigură organizarea și funcționarea Secretariatului Comisiei Centrale nu îi

conferă calitate procesuală pasivă în cauză.

În ceea ce privește capătul de

cerere privind obligarea A.N.R.P. la plata daunelor cominatorii, aceasta a

arătat că această cerere este inadmisibilă, susținând că neemiterea deciziei

reprezentând titlu de despăgubire nu poate constitui o neexecutare din partea

A.N.R.P., această obligație revenind Comisiei Centrale.

Prin sentința civilă nr. 128 din 12

martie 2010 Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal,

a respins cererea de sesizare a Tribunalului Dolj cu excepția de nelegalitate a

dispoziției nr. 8795 din 10 mai 2005 a Primarului municipiului Craiova, a admis

în parte acțiunea formulată de reclamantă, a obligat pârâta Comisia Centrală de

Stabilire a Despăgubirilor să emită reclamantei decizia reprezentând titlu de

despăgubire pentru imobilul situat în Craiova, jud. Dolj, a respins acțiunea

față de pârâta A.N.R.P. și capătul de cerere privind obligarea la daune

cominatorii, a respins cererea de chemare în garanție a Primarului Municipiului

Craiova și, totodată, a luat act că nu se solicită cheltuieli de judecată.

În ceea ce privește sesizarea

instanței competente cu excepția de nelegalitate a Dispoziției nr. 8795 din 10

mai 2005 emisă de Primăria Municipiului Craiova instanța de fond a reținut că

excepția de nelegalitate reprezintă un mijloc de apărare, o cale indirectă de

control a legalității unui act administrativ.

În cauza de față, dispoziția

primarului municipiului Craiova a cărei legalitate se solicită a se analiza pe

calea incidentală reglementată de art. 4 din Legea 554/2004 nu constituie un

act administrativ ci un act de natură civilă emis în condițiile Legii nr.

10/2001, deoarece prin emiterea dispoziției a cărei nelegalitate se solicită a

fi analizată pe cale incidentală în cadrul prezentului litigiu primăria nu a

acționat ca autoritate publică ci în calitatea sa de deținător sau entitate

învestită potrivit Legii nr. 10/2001 cu soluționarea notificării persoanei care

se pretinde îndreptățită a beneficia de măsurile reparatorii reglementate de

această lege, subiect de drept civil ce prin emiterea dispoziției în condițiile

Legii nr. 10/2001 participă la raporturi juridice de drept civil.

Instanța de fond a avut în vedere și

dispozițiile potrivit art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 privind

contenciosul administrativ potrivit cărora: „nu pot fi atacate pe calea

contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau

desființarea cărora se prevede prin lege organică, o alta procedură

judiciară".

Pe fondul cauzei s-a apreciat că acțiunea

formulată de reclamantă, este întemeiată însă numai în parte, respectiv în ceea

ce privește capătul de cerere privind obligarea Comisiei Centrale de Stabilire

a Despăgubirilor să emită

titlul de

despăgubire cu privire la imobilul preluat abuziv ce a aparținut reclamantei.

În acest sens s-a reținut că

reclamanta a solicitat ca în baza Legii nr. 10/2001 să i se acorde măsuri

reparatorii pentru imobilul situat în Craiova.

Prin dispoziția nr. 8795 din 10 mai 2005,

Primarul Municipiului Craiova a propus acordarea de măsuri reparatorii sub

formă de titluri de valoare nominală pentru imobilul mai sus precizat,

reclamantei și mamei sale V.M. decedată la data de 15 iulie 2006 și al cărei

unic moștenitor este reclamanta conform certificatului de moștenitor nr. 74 din

31 august 2006 și depus la A.N.R.P. sub nr. 720519 din 04 octombrie 2007.

S-a constatat că reclamanta împreună

cu mama sa, actualmente decedată, a început procedura de recuperare a bunului

ori a contravalorii acestuia prin formularea unei notificări în anul 2001

(126/N/2001), autoritatea locală cu competențe în materia stabilirii și plății

despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv pronunțându-se la 10

mai 2005.

Ulterior dosarul întocmit în vederea

acordării despăgubirilor a fost transmis către Comisia Centrală pentru

Stabilirea Despăgubirilor pentru emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire

potrivit dispozițiilor Titlului VII din Legea nr. 554/2004, obligație ce nu a fost

adusă la îndeplinire până la acest moment de pârâta Comisia Centrală.

Ca urmare s-a apreciat că durata

excesivă a procedurilor administrative este de natură a încălca în mod evident

principiul procesului rezonabil.

În consecință,

s-a făcut aplicarea art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor

Omului urmând ca autoritatea pârâtă

să fie obligată să emită dispoziția pentru stabilirea despăgubirilor privitoare

la imobilul ce a aparținut reclamantei.

Acțiunea reclamantei față de pârâta A.N.R.P.

a fost respinsă avându-se în vedere că potrivit dispozițiilor art. 13 alin. (1)

din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 pentru analizarea și stabilirea cuantumului

final al despăgubirilor care se acordă potrivit prezentei legi, se constituie

în

subordinea Cancelariei Primului Ministru,

Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor.

Prin urmare a fost reținută ca

întemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de această

pârâtă prin întâmpinare, a fost

respinsă

cererea de obligare la daune cominatorii, deoarece prin art. 24 din Legea nr.

554/2004 s-a prevăzut o procedură specială de sancționare a autorităților, în

cazul

în care acestea nu execută hotărâri definitive și irevocabile, procedură care

este subsecventă actualei etape judiciare.

S-a reținut ca neîntemeiat și

capătul de cerere prin care s-a solicitat fixarea unui termen pentru emiterea

deciziei reprezentând titlul de despăgubire, în raport de dispozițiile art. 24 alin.

(1) din Legea nr. 2004 ce stabilesc legal termenul în care autoritatea publică

ce este obligată să încheie un act administrativ trebuie să aducă la

îndeplinire această obligație.

Deoarece pârâta Comisia Centrală de

Stabilire a Despăgubirilor nu a căzut în pretenții materiale față de reclamantă

s-a respins cererea de chemare în garanție formulată de această pârâtă.

Împotriva acestei hotărâri, pârâta

Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a declarat recurs, criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului se arată că instanța

de fond a făcut considerații în privința Dispoziției nr. 8795 din 10 mai 2005

emisă de Primăria Municipiului Craiova, deși, potrivit dispozițiilor legale

enunțate, trebuia să suspende prezenta cauză și să trimită dosarul Tribunalului

Dolj, aceasta fiind instanța competentă a se pronunța asupra

posibilității

analizării pe calea

contenciosului administrativ a dispoziției amintite, în condițiile în care

dispoziția în cauză este emisă de o autoritate din categoria autorităților

publice locale, în condițiile prevăzute de Legea nr. 215/2001 a administrației

publice locale, cu modificările și completările ulterioare.

Recurenta a arătat că Dispoziția nr.

8795 din 10 mai 2005 emisă de către Primăria Municipiului Craiova este nelegală,

iar aceasta poate forma obiectul controlului judecătoresc prin invocarea

excepției de nelegalitate, neexistând posibilitatea declanșării unui astfel de control

în condițiile legii speciale, respectiv Legea nr. 10/2001, republicată, așa cum

în mod eronat a reținut instanța de fond.

Dispoziția

emisă de Primăria

Municipiului

Craiova prin Primar se încadrează în această noțiune, respectiv: este un act

unilateral cu caracter individual, a fost emis de o autoritate publică în regim

de putere publică, a fost emis în vederea executării în concret a legii,

respectiv aplicarea concretă a Legii nr. 10/2001 și dă naștere unor raporturi

juridice între beneficiarii acestei dispoziții și Statul Român reprezentat de Comisia

Centrală, în această procedură administrativă de

acordare a despăgubirilor pentru imobilele preluate abuziv, care nu se

pot restitui în natură.

Sub aspectul obligării Comisiei

Centrale la emiterea deciziei cu motivarea încălcării principiului procesului

rezonabil, recurenta

consideră

că, în mod netemeinic, instanța de fond a statuat o astfel de obligație,

neținând cont de aspectele obiective ale soluționării dosarului de despăgubire

al reclamantei.

Recurenta mai consideră că

instanța de fond a interpretat, în

mod greșit, faptul că durata excesivă a procedurilor administrative este de

natură a încălca în mod evident principiul termenului rezonabil.

Mai mult, deși nu a fost prevăzut un

termen de soluționare a dosarelor ce fac obiectul procedurii administrative

prevăzute la Titlul VII din Legea nr. 247/2005, legiuitorul a stabilit că

ordinea de soluționare a dosarelor va fi decisă de către Comisia Centrală pentru

Stabilirea Despăgubirilor.

Dosarul privind acordarea de

despăgubiri, în favoarea reclamantei, face parte din categoria dosarelor

transmise Secretariatului Comisiei Centrale înainte de intrarea în vigoare a

O.U.G. nr. 81/2007, urmând a se respecta ordinea de înregistrare a dosarelor.

Etapele procedurii administrative au

fost parcurse, în sensul că dosarul aferent Dispoziției nr. 8795/2005 a fost

transmis și înregistrat la Secretariatul Comisiei Centrale, fiind analizat și în privința legalității respingerii cererii de restituire în natură a imobilului

notificat, prilej cu care au fost constatate aspectele în temeiul cărora fost

invocată excepția de nelegalitate a dispoziției amintite.

Recurenta mai apreciază că instanța

de fond nu a reținut aspectele legate de ordinea de soluționare a dosarelor

privind acordarea despăgubirile aferente imobilelor preluate în mod abuziv,

susținând, în mod greșit, existența depășirii termenului rezonabil.

De asemenea, recurenta mai susține

că instanța de fond a obligat Comisia Centrală la emiterea directă a deciziei

conținând titlul de despăgubire,

fără a lua în considerare că impunerea unei astfel de

obligații, cu trecerea peste etapele administrative, este nu numai nejudicioasă,

dar poate conduce și la conjuncturi juridice anormale, și anume, existenta unei

hotărâri judecătorești irevocabile, care nu poate fi pusă în executare, având în

vedere aspectele legate de legalitatea dispoziției emise, de entitatea

notificată, devenind astfel aplicabile dispozițiile art. 24 din legea contenciosului

administrativ.

Examinând cauza și sentința recurată

în raport cu actele și lucrările dosarului precum și cu dispozițiile legale

incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ.,

Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele în

continuare arătate.

Pentru a ajunge la această soluție

Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În ceea ce privește motivul de

recurs potrivit căruia instanța de fond în mod greșit a respins excepția de nelegalitate

a Dispoziției nr. 8795 din 10 mai 2005 emisă de Primarul Municipiului Craiova,

Înalta Curte constată că acesta este neîntemeiat și nu poate fi primit.

Potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ:

„

Legalitatea

unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data

emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de

excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța,

constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond,

sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ

competentă și suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanței de contencios

administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se

respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea

cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat

excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă

să o soluționeze.

Prima instanță, verificând

îndeplinirea condițiilor de admisibilitate prevăzute în textul citat, a respins

în mod corect excepția de nelegalitate, reținând incidența prevederilor art. 5

alin. (2) din aceeași lege care exceptează de la controlul de legalitate

înfăptuit de instanțele de contencios administrativ „actele administrative

pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o

altă procedură judiciară”. Un astfel de recurs paralel s-a prevăzut prin art.

26 din Legea nr. 10/2001.

Pe fondul cauzei Înalta Curte reține

următoarele:

Legea nr. 247/2005 stabilește

procedura administrativă și etapele din cadrul acesteia care trebuie parcurse

în vederea emiterii unei decizii de către Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor, reprezentând titlul de despăgubire.

Astfel fiind, în acord cu

prevederile art. 16 din Legea nr. 247/2005 deciziile/dispozițiile emise de

entitățile învestite cu soluționarea notificărilor, a cererilor de retrocedare

sau, după caz, ordinele conducătorilor administrației publice centrale

învestite cu soluționarea notificărilor și în care s-au consemnat sume care

urmează a se acorda ca despăgubire, însoțite, după caz, de situația juridică

actuală a imobilului obiect al restituirii și întreaga documentație aferentă

acestora, inclusiv orice înscrisuri care descriu imobilele construcții demolate

depuse de persoana îndreptățită și/sau regăsite în arhivele proprii, se predau

pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei Centrale,

pe județe, conform eșalonării stabilite de aceasta, dar nu mai târziu de 60 de

zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi. Dispozițiile

autorităților administrației publice locale vor fi centralizate pe județe la

nivelul prefecturilor, urmând a fi înaintate de prefect către Secretariatul

Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoțite de referatul

conținând avizul de legalitate al instituției prefectului, ulterior exercitării

controlului de legalitate de către acesta. Deciziile/dispozițiile sau, după

caz, ordinele prevăzute la alin. (2) vor fi însoțite de înscrisuri care atestă

imposibilitatea atribuirii, în compensare, total sau parțial, a unor alte

bunuri sau servicii disponibile, deținute de entitatea învestită cu

soluționarea notificării.

Alineatul (3) al aceluiași articol

prevede că în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei

legi, Biroul Central va proceda la predarea, pe bază de proces-verbal de

predare-primire, către Secretariatul Comisiei Centrale a tuturor

documentațiilor depuse de către titularii deciziilor/dispozițiilor motivate

prin care s-a stabilit ca măsură reparatorie acordarea de titluri de valoare

nominală și care nu au fost soluționate până la data intrării în vigoare a prezentei

legi.

Pe baza situației juridice a

imobilului pentru care s-a propus acordarea de despăgubiri, Secretariatul

Comisiei Centrale procedează la analizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și

(2) în privința verificării legalității respingerii cererii de restituire în

natură. Secretariatul Comisiei Centrale va proceda la centralizarea dosarelor

prevăzute la alin. (1) și (2), în care, în mod întemeiat cererea de restituire

în natură a fost respinsă, după care acestea vor fi transmise, evaluatorului

sau societății de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de

evaluare.

După primirea dosarului, evaluatorul

sau societatea de evaluatori desemnată va efectua procedura de specialitate și

va întocmi raportul de evaluare pe care îl va transmite Comisiei Centrale.

Acest raport va conține cuantumul despăgubirilor în limita cărora vor fi

acordate titlurile de despăgubire.

Legiuitorul a menționat în mod

detaliat și procedura care urmează după efectuarea raportului de evaluare de

către evaluatorul numit.

În mod expres în art. 16 alin. (7)

al acestui act normativ se menționează că în baza raportului de evaluare

Comisia Centrală va proceda fie la emiterea deciziei reprezentând titlul de

despăgubire, fie la trimiterea dosarului spre reevaluare.

În alineatul (8) se arată că dispozițiile

alin. (1)- (2) și (7) reglementează procedura de emitere a titlului de

despăgubire se aplică în mod corespunzător și deciziilor/ordinelor emise în

temeiul art. 6 alin. (4) și art. 31 din Legea nr. 10/2001, privind regimul

juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22

decembrie 1989, republicată, în care s-au consemnat/propus sume care urmează a

se acorda ca despăgubire. În cazul prevăzut la alin. (8), titlul de despăgubire

se va emite de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor până la

concurența sumei reprezentând cuantumul despăgubirilor consemnate /propuse,

actualizate cu indicele de inflație.

În cauza de față reclamanta s-a

adresat instanței de fond pentru a solicita obligarea Comisiei Centrale pentru

Stabilirea Despăgubirilor să emită titlu de despăgubire pentru un imobil situat

în Craiova, județul Dolj care nu poate fi restituit în natură, iar instanța de

fond a admis cererea, pornind de la nesoluționarea dosarului într-un termen

rezonabil.

Criticile din motivele de recurs ce

vizează netemeinicia soluției instanței de fond sub acest aspect sunt

nefondate.

După cum s-a arătat, Legea nr. 247/2005,

în Titlul VII nu a prevăzut un termen în care să se soluționeze dosarele în

care s-au stabilit despăgubiri pentru imobilele preluate abuziv și nici prin

Normele metodologice de aplicare a Titlului VII, aprobate prin H.G. nr. 1095/2005

nu s-au stabilit termene de soluționare.

Inițial, Comisia Centrală a stabilit

soluționarea aleatorie a dosarelor, iar ulterior, prin Decizia nr. 2815 din 16

septembrie 2008 s-a prevăzut că ordinea de soluționare a dosarelor înaintate va

fi cea a înregistrării.

Cu toate acestea, dosarul

reclamantei, în care a fost emisă Dispoziția nr. 8795 din 10 mai 2005 a

Primarului municipiului Craiova cu propunere de acordare a despăgubirilor, nu a

fost soluționat deși au trecut câțiva ani de la înregistrare.

Una dintre garanțiile prevăzute de

art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului este principiul celerității

procedurilor judiciare.

Termenul rezonabil impus de art. 6

cuprinde și durata procedurii administrative preliminare, atunci când

posibilitatea sesizării unei jurisdicții este condiționată de normele de drept

intern, de parcurgerea, în mod obligatoriu, a unei asemenea proceduri, așa cum

este cazul în speță.

Pentru respectarea termenului

rezonabil statul trebuie să-și organizeze sistemul puterilor sale, astfel încât

să răspundă acestei cerințe, dincolo de dificultățile generate de diverși

factori care pot întârzia procedurile, inclusiv pe cea administrativă.

Raportat la criteriile recunoscute

în jurisprudența CEDO se constată că sunt nefondate criticile recurentei

deoarece nu s-au invocat motive care să justifice durata excesivă a procedurii

administrative.

Activitatea pârâtei trebuie

organizată de organele competente din interiorul său în așa fel încât să

asigure rezolvarea dosarelor înregistrate într-un termen rezonabil, iar prin

conduita pârâtei de a tergiversa soluționarea cererii reclamantei de emitere a

titlului de despăgubire se aduc grave prejudicii acesteia.

Astfel fiind, Înalta Curte constată

că susținerile și criticile recurentei sunt nefondate, iar instanța de fond a

pronunțat o hotărâre temeinică și legală pe care o va menține.

În consecință, pentru considerentele

arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ.,

Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Comisia Centrală

pentru Stabilirea Despăgubirilor, împotriva sentinței civile nr. 128 din 12

martie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 7 ianuarie

2011.