ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 54/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamanta A.R. a chemat în judecată pe pârâții Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților - Direcția pentru coordonarea aplicării Legii 10/2001 și Ministerul Economiei și Finanțelor - Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor solicitând instanței ca prin sentința ce se va pronunța să dispună obligarea pârâților să emită și să comunice decizia privind titlu de despăgubire pentru imobilul notificat sub nr. 155/N/2001, situat în Craiova, în termen de 90 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, cu plata daunelor cominatorii de 1000 lei/zi de întârziere, până la emiterea deciziei.

În motivarea cererii, s-a arătat că prin Dispoziția nr. 7794 din 07 aprilie 2005 emisă de Primarul municipiului Craiova s-a propus acordarea de despăgubiri, în condițiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005, către A.R., pentru imobilul imposibil de restituit în natură, notificat sub nr. 155/N/2001 situat în Craiova. S-a arătat că Dispoziția nr. 7794 a rămas definitivă și a fost înaintată Secretariatului Comisiei Centrale, în termen de 30 de zile, împreună cu întreaga documentație ce a stat la baza emiterii acesteia, dosarul fiind înregistrat la Comisia Centrală sub nr. 9026/CC, însă nu a fost soluționat până la această dată. Referitor la pârâta A.N.R.P., reclamanta a apreciat că aceasta are calitate procesuală pasivă deoarece în cadrul său a fost înființată Direcția pentru Coordonarea Aplicării Legii nr. 10/2001 și asigură și Secretariatul Comisiei Centrale.

Pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a formulat cerere de chemare în garanție a Primăriei Municipiului Craiova. În motivarea cererii a arătat că Primăria Municipiului Craiova în calitate de entitate ce a soluționat notificarea reclamantei, în procedura administrativă instituită de Legea nr. 10/2001 avea obligația legală să trimită dosarul aferent notificării însoțit de actele prevăzute de pct. 16.5 din H.G. 1095/2005. Prin întâmpinare pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a invocat excepția de nelegalitate a Dispoziției nr. 7794 din 07 aprilie 2005 emisă de Primăria Municipiului Craiova, iar pe fond a solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiată. În ceea ce privește excepția de nelegalitate, s-a arătat că Dispoziția nr. 7794 din 07 aprilie 2005 a fost emisă cu încălcarea dispozițiilor art. 3 alin. (1) lit. a) coroborat cu art. 4 alin. (2) din Legea 10/2001.

Pârâta Autoritatea Națională pentru restituirea Proprietăților a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive arătând că atribuțiile sale sunt prevăzute de art. 2 din H.G. nr. 361/2005, cu modificările și completările ulterioare, iar în cursul procedurii administrative privind acordarea despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, reglementată de Titlul VII din Legea nr. 247/2005 nu A.N.R.P. este investită cu emiterea deciziei conținând titlul de despăgubire, ci Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor. Faptul că A.N.R.P. asigură organizarea și funcționarea Secretariatului Comisiei Centrale nu îi conferă calitate procesuală pasivă în cauză.

În ceea ce privește capătul de cerere privind obligarea A.N.R.P. la plata daunelor cominatorii, aceasta a arătat că această cerere este inadmisibilă, susținând că neemiterea deciziei reprezentând titlu de despăgubire nu poate constitui o neexecutare din partea A.N.R.P., această obligație revenind Comisiei Centrale. Prin sentința civilă nr. 126 din 12 martie 2010 Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a respins cererea de sesizare a Tribunalului Dolj cu excepția de nelegalitate a dispoziției nr. 779 din 07 aprilie 2005 a Primarului municipiului Craiova, a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamantă, a obligat pârâta Comisia Centrală de Stabilire a Despăgubirilor să emită reclamantei decizia reprezentând titlu de despăgubire pentru imobilul situat în Craiova, jud. Dolj, a respins acțiunea față de pârâta A.N.R.P.

și capătul de cerere privind obligarea la daune cominatorii, a respins cererea de chemare în garanție a Primarului Municipiului Craiova și, totodată, a luat act că nu se solicită cheltuieli de judecată. În ceea ce privește sesizarea instanței competente cu excepția de nelegalitate a Dispoziției nr. 7794 din 07 aprilie 2005 emisă de Primăria Municipiului Craiova instanța de fond a reținut că excepția de nelegalitate reprezintă un mijloc de apărare, o cale indirectă de control a legalității unui act administrativ.

În cauza de față, dispoziția primarului municipiului Craiova a cărei legalitate se solicită a se analiza pe calea incidentală reglementată de art. 4 din Legea 554/2004 nu constituie un act administrativ ci un act de natură civilă emis în condițiile Legii nr. 10/2001, deoarece prin emiterea dispoziției a cărei nelegalitate se solicită a fi analizată pe cale incidentală în cadrul prezentului litigiu primăria nu a acționat ca autoritate publică ci în calitatea sa de deținător sau entitate învestită potrivit Legii 10/2001 cu soluționarea notificării persoanei care se pretinde îndreptățită a beneficia de măsurile reparatorii reglementate de această lege, subiect de drept civil ce prin emiterea dispoziției în condițiile Legii 10/2001 participă la raporturi juridice de drept civil.

Instanța de fond a avut în vedere și dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ potrivit cărora: „nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede prin lege organică, o alta procedură judiciară". Pe fondul cauzei s-a apreciat că acțiunea formulată de reclamantă, este întemeiată însă numai în parte, respectiv în ceea ce privește capătul de cerere privind obligarea Comisiei Centrale de Stabilire a Despăgubirilor să emită titlul de despăgubire cu privire la imobilul preluat abuziv ce a aparținut reclamantei. În acest sens s-a reținut că reclamanta a solicitat ca în baza Legii nr. 10/2001 să i se acorde măsuri reparatorii pentru imobilul situat în Craiova.

Prin dispoziția nr. 7794 din 07 aprilie 2005, Primarul Municipiului Craiova a propus acordarea de măsuri reparatorii sub formă de titluri de valoare nominală reclamantei pentru imobilul respectiv. S-a constatat că reclamanta a început procedura de recuperare a bunului ori a contravalorii acestuia prin formularea unei notificări în anul 2001 (155/N/2001), autoritatea locală cu competențe în materia stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv pronunțându-se la 07 aprilie 2005. Ulterior dosarul întocmit în vederea acordării despăgubirilor a fost transmis către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor pentru emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire potrivit dispozițiilor Titlului VII din Legea 554/2004, la data de 21 iulie 2006, însă până la acest moment pârâta nu și-a îndeplinit obligația de a emite decizia reprezentând titlu de despăgubire în favoarea reclamantei pentru imobilul preluat abuziv.

Ca urmare s-a apreciat că durata excesivă a procedurilor administrative este de natură a încălca în mod evident principiul procesului rezonabil. În consecință, s-a făcut aplicarea art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului urmând ca autoritatea pârâtă să fie obligată să emită dispoziția pentru stabilirea despăgubirilor privitoare la imobilul pentru care s-a constatat îndreptățirea reclamantei la acordarea de măsuri reparatorii. Acțiunea reclamantei față de pârâta Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților a fost respinsă avându-se în vedere că potrivit dispozițiilor art. 13 alin. (1) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 pentru analizarea și stabilirea cuantumului final al despăgubirilor care se acordă potrivit prezentei legi, se constituie în subordinea Cancelariei Primului Ministru, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Prin urmare a fost reținută ca întemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de această pârâtă prin întâmpinare, a fost respinsă cererea de obligare la daune cominatorii, deoarece prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 s-a prevăzut o procedură specială de sancționare a autorităților, în cazul în care acestea nu execută hotărâri definitive și irevocabile, procedură care este subsecventă actualei etape judiciare. S-a reținut ca neîntemeiat și capătul de cerere prin care s-a solicitat fixarea unui termen pentru emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, în raport de dispozițiile art. 24 alin. (1) din Lege 554/2004 ce stabilesc legal termenul în care autoritatea publică ce este obligată să încheie un act administrativ trebuie să aducă la îndeplinire această obligație.

Deoarece pârâta Comisia Centrală de Stabilire a Despăgubirilor nu a căzut în pretenții materiale față de reclamantă s-a respins cererea de chemare în garanție formulată de această pârâtă. Împotriva hotărârii instanței de fond, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului se arată că sentința recurată este dată cu aplicare greșită a legii, ceea ce constituie motivul de recurs prevăzut de art. 304, pct. 9 C. proc. civ., în ceea ce privește respingerea cererii de sesizare a Tribunalului Dolj cu excepția de nelegalitate a Dispoziției nr. 7794 din 07 aprilie 2005 emisă de Primăria Municipiului Craiova.

Recurenta consideră că dispoziția emisă de Primăria Municipiului Craiova prin Primar se încadrează în această noțiune, respectiv: este un act unilateral cu caracter individual, a fost emis de o autoritate publică în regim de putere publică, a fost emis în vederea executării în concret a legii, respectiv aplicarea concretă a Legii nr. 10/2001 și dă naștere unor raporturi juridice între beneficiarii acestei dispoziții și Statul Român reprezentat de Comisia Centrală, în această procedură administrativă de acordare a despăgubirilor pentru imobilele preluate abuziv care nu se pot restitui în natură. Sub aspectul obligării Comisiei Centrale la emiterea deciziei cu motivarea încălcării principiului procesului rezonabil, recurenta consideră că, în mod netemeinic, instanța de fond a statuat o astfel de obligație, neținând cont de aspectele obiective ale soluționării dosarului de despăgubire al reclamantei.

Se consideră că instanța de fond a interpretat, în mod greșit, faptul că durata excesivă a procedurilor administrative este de natură a încălca în mod evident principiul termenului rezonabil. Mai mult, deși nu a fost prevăzut un termen de soluționare a dosarelor ce fac obiectul procedurii administrative prevăzute la Titlul VII din Legea nr. 247/2005, legiuitorul a stabilit că ordinea de soluționare a dosarelor va fi decisă de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor. În aplicarea acestor dispoziții Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a emis Decizia nr. 2 din 28 februarie 2006 care, într-adevăr, prevedea selectarea aleatorie atât a dosarului de despăgubire cât și a evaluatorului/societății de evaluare, cu mențiunea că această decizie a fost înlocuită cu Decizia nr. 2815 16 septembrie 2008, care a fost adoptată pentru a nu se încălca principiul egalității în drepturi a persoanelor îndreptățite.

Dosarul privind acordarea de despăgubiri, în favoarea reclamantei, face parte din categoria dosarelor transmise Secretariatului Comisiei Centrale înainte de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 81/2007, urmând a se respecta ordinea de înregistrare a dosarelor. Etapele procedurii administrative, au fost parcurse, în sensul că dosarul aferent Dispoziției nr. 7794/2005 a fost transmis și înregistrat la Secretariatul Comisiei Centrale, fiind analizat și în privința legalității respingerii cererii de restituire în natură a imobilului notificat, prilej cu care au fost constatate aspectele în temeiul cărora fost invocată excepția de nelegalitate a dispoziției amintite.

În aceste condiții, recurenta consideră că instanța de fond nu a reținut aspectele legate de ordinea de soluționare a dosarelor privind acordarea despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, susținând, în mod greșit, existența depășirii termenului rezonabil în privința soluționării dosarului aferent Dispoziției nr. 7794/2005 a Primăriei Municipiului Craiova. Se mai susține că instanța de fond a obligat Comisia Centrală la emiterea directă a deciziei conținând titlul de despăgubire, fără a lua în considerare că impunerea unei astfel de obligații, cu trecerea peste etapele administrative, este nu numai nejudicioasă, dar poate conduce și la conjuncturi juridice anormale, și anume, existența unei hotărâri judecătorești irevocabile, care nu poate fi pusă în executare, având în vedere aspectele legate de legalitatea dispoziției emise de entitatea notificată, devenind astfel aplicabile dispozițiile art. 24 din Legea contenciosului administrativ.

Examinând cauza și sentința recurată în raport cu actele și lucrările dosarului precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare arătate. În ceea ce privește motivul de recurs potrivit căruia instanța de fond în mod greșit a respins excepția de nelegalitate a Dispoziției nr. 779 din 7 aprilie 2005 emisă de Primarul Municipiului Craiova, Înalta Curte constată că acesta este neîntemeiat și nu poate fi primit. Potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ: „ Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul.

Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze.” Prima instanță, verificând îndeplinirea condițiilor de admisibilitate prevăzute în textul citat, a respins în mod corect excepția de nelegalitate, reținând incidența prevederilor art. 5 alin. (2) din aceeași lege care exceptează de la controlul de legalitate înfăptuit de instanțele de contencios administrativ „actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară”. Un astfel de recurs paralel s-a prevăzut prin art. 26 din Legea nr. 10/2001.

Pe fondul cauzei Înalta Curte reține următoarele: Legea nr. 247/2005 stabilește procedura administrativă și etapele din cadrul acesteia care trebuie parcurse în vederea emiterii unei decizii de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, reprezentând titlul de despăgubire.

Astfel fiind, în acord cu prevederile art. 16 din Legea nr. 247/2005 deciziile/dispozițiile emise de entitățile învestite cu soluționarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinele conducătorilor administrației publice centrale învestite cu soluționarea notificărilor și în care s-au consemnat sume care urmează a se acorda ca despăgubire, însoțite, după caz, de situația juridică actuală a imobilului obiect al restituirii și întreaga documentație aferentă acestora, inclusiv orice înscrisuri care descriu imobilele construcții demolate depuse de persoana îndreptățită și/sau regăsite în arhivele proprii, se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei Centrale, pe județe, conform eșalonării stabilite de aceasta, dar nu mai târziu de 60 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi.

Dispozițiile autorităților administrației publice locale vor fi centralizate pe județe la nivelul prefecturilor, urmând a fi înaintate de prefect către Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoțite de referatul conținând avizul de legalitate al instituției prefectului, ulterior exercitării controlului de legalitate de către acesta. Deciziile/dispozițiile sau, după caz, ordinele prevăzute la alin. (2) vor fi însoțite de înscrisuri care atestă imposibilitatea atribuirii, în compensare, total sau parțial, a unor alte bunuri sau servicii disponibile, deținute de entitatea învestită cu soluționarea notificării.

Alineatul (3) al aceluiași articol prevede că în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Biroul Central va proceda la predarea, pe bază de proces-verbal de predare-primire, către Secretariatul Comisiei Centrale a tuturor documentațiilor depuse de către titularii deciziilor/dispozițiilor motivate prin care s-a stabilit ca măsură reparatorie acordarea de titluri de valoare nominală și care nu au fost soluționate până la data intrării în vigoare a prezentei legi. Pe baza situației juridice a imobilului pentru care s-a propus acordarea de despăgubiri, Secretariatul Comisiei Centrale procedează la analizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și (2) în privința verificării legalității respingerii cererii de restituire în natură.

Secretariatul Comisiei Centrale va proceda la centralizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și (2), în care, în mod întemeiat cererea de restituire în natură a fost respinsă, după care acestea vor fi transmise, evaluatorului sau societății de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare. După primirea dosarului, evaluatorul sau societatea de evaluatori desemnată va efectua procedura de specialitate și va întocmi raportul de evaluare pe care îl va transmite Comisiei Centrale. Acest raport va conține cuantumul despăgubirilor în limita cărora vor fi acordate titlurile de despăgubire. Legiuitorul a menționat în mod detaliat și procedura care urmează după efectuarea raportului de evaluare de către evaluatorul numit.

În mod expres în art. 16 alin. (7) al acestui act normativ se menționează că în baza raportului de evaluare Comisia Centrală va proceda fie la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, fie la trimiterea dosarului spre reevaluare. În alin. (8) se arată că dispozițiile alin. (1) - (2) și (7) reglementează procedura de emitere a titlului de despăgubire se aplică în mod corespunzător și deciziilor/ordinelor emise în temeiul art. 6 alin. (4) și art. 31 din Legea nr. 10/2001, privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, republicată, în care s-au consemnat/propus sume care urmează a se acorda ca despăgubire. În cazul prevăzut la alin. (8), titlul de despăgubire se va emite de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor până la concurența sumei reprezentând cuantumul despăgubirilor consemnate /propuse, actualizate cu indicele de inflație.

În cauza de față reclamanta s-a adresat instanței de fond pentru a solicita obligarea Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită titlu de despăgubire pentru un imobil situat în Craiova, str. Toamnei, nr. 17, județul Dolj care nu poate fi restituit în natură, iar instanța de fond a admis cererea, pornind de la nesoluționarea dosarului într-un termen rezonabil. Criticile din motivele de recurs ce vizează netemeinicia soluției instanței de fond sub acest aspect sunt nefondate. După cum s-a arătat, Legea nr. 247/2005, în Titlul VII nu a prevăzut un termen în care să se soluționeze dosarele în care s-au stabilit despăgubiri pentru imobilele preluate abuziv și nici prin Normele metodologice de aplicare a Titlului VII, aprobate prin H.G.

nr. 1095/2005 nu s-au stabilit termene de soluționare. Inițial, Comisia Centrală a stabilit soluționarea aleatorie a dosarelor, iar ulterior, prin Decizia nr. 2815 din 16 septembrie 2008 s-a prevăzut că ordinea de soluționare a dosarelor înaintate va fi cea a înregistrării. Cu toate acestea, dosarul reclamantei, în care a fost emisă Dispoziția nr. 779 din 7 aprilie 2005 a Primarului municipiului Craiova cu propunere de acordare a despăgubirilor, nu a fost soluționat deși au trecut câțiva ani de la înregistrare. Una dintre garanțiile prevăzute de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului este principiul celerității procedurilor judiciare. Termenul rezonabil impus de art. 6 cuprinde și durata procedurii administrative preliminare, atunci când posibilitatea sesizării unei jurisdicții este condiționată de normele de drept intern, de parcurgerea, în mod obligatoriu, a unei asemenea proceduri, așa cum este cazul în speță.

Pentru respectarea termenului rezonabil statul trebuie să-și organizeze sistemul puterilor sale, astfel încât să răspundă acestei cerințe, dincolo de dificultățile generate de diverși factori care pot întârzia procedurile, inclusiv pe cea administrativă. Raportat la criteriile recunoscute în jurisprudența CEDO se constată că sunt nefondate criticile recurentei deoarece nu s-au invocat motive care să justifice durata excesivă a procedurii administrative. Activitatea pârâtei trebuie organizată de organele competente din interiorul său în așa fel încât să asigure rezolvarea dosarelor înregistrate într-un termen rezonabil, iar prin conduita pârâtei de a tergiversa soluționarea cererii reclamantei de emitere a titlului de despăgubire se aduc grave prejudicii acesteia.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt nefondate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală pe care o va menține. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, împotriva sentinței civile nr. 126 din 12 martie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 7 ianuarie 2011.