ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 54/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 54/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanta A.R.

a chemat în judecată pe pârâții Autoritatea Națională pentru Restituirea

Proprietăților - Direcția pentru coordonarea aplicării Legii 10/2001 și

Ministerul Economiei și Finanțelor - Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor solicitând

instanței ca prin

sentința ce se va pronunța să dispună obligarea pârâților să emită și să

comunice

decizia privind titlu de despăgubire pentru imobilul notificat sub nr.

155/N/2001, situat în Craiova, în termen de 90 de zile de la rămânerea

irevocabilă a hotărârii, cu plata daunelor cominatorii de 1000 lei/zi de

întârziere, până la emiterea deciziei.

În motivarea cererii, s-a arătat că

prin Dispoziția nr. 7794 din 07 aprilie 2005 emisă de Primarul municipiului Craiova

s-a propus acordarea de despăgubiri, în condițiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005,

către A.R., pentru imobilul imposibil de restituit în natură, notificat sub nr.

155/N/2001 situat în Craiova.

S-a arătat că Dispoziția nr. 7794 a rămas definitivă și a fost înaintată Secretariatului Comisiei Centrale, în termen de 30 de

zile, împreună cu întreaga documentație ce a stat la baza emiterii acesteia,

dosarul fiind înregistrat la Comisia Centrală sub nr. 9026/CC, însă nu a fost soluționat până la această dată.

Referitor la pârâta A.N.R.P.,

reclamanta a apreciat că aceasta are calitate procesuală pasivă deoarece în

cadrul său a fost înființată Direcția pentru Coordonarea Aplicării Legii nr.

10/2001 și asigură și Secretariatul Comisiei Centrale.

Pârâta Comisia Centrală pentru

Stabilirea Despăgubirilor a formulat cerere de chemare în garanție a Primăriei

Municipiului Craiova.

În motivarea cererii a arătat că

Primăria Municipiului Craiova în calitate de entitate ce a soluționat

notificarea reclamantei, în procedura administrativă instituită de Legea nr. 10/2001

avea obligația legală să trimită dosarul aferent notificării însoțit de

actele prevăzute de pct. 16.5 din H.G. 1095/2005.

Prin întâmpinare pârâta Comisia

Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor

a invocat excepția de nelegalitate a Dispoziției nr. 7794

din 07 aprilie 2005 emisă de Primăria Municipiului Craiova, iar pe fond a

solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

În ceea ce privește excepția de

nelegalitate, s-a arătat că Dispoziția nr. 7794 din 07 aprilie 2005 a fost

emisă cu încălcarea dispozițiilor art. 3 alin. (1) lit. a) coroborat cu art. 4 alin.

(2) din Legea 10/2001.

Pârâta

Autoritatea Națională pentru restituirea

Proprietăților a formulat întâmpinare,

prin care a invocat excepția lipsei

calității procesuale pasive arătând că atribuțiile sale sunt prevăzute de art.

2 din H.G. nr. 361/2005, cu modificările și completările ulterioare, iar în

cursul procedurii administrative privind acordarea despăgubirilor aferente

imobilelor preluate în mod abuziv, reglementată de Titlul VII din Legea nr. 247/2005

nu A.N.R.P. este investită cu emiterea deciziei conținând titlul de

despăgubire, ci Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor. Faptul că

A.N.R.P. asigură organizarea și funcționarea Secretariatului Comisiei Centrale

nu îi conferă calitate procesuală pasivă în cauză.

În ceea ce privește capătul de

cerere privind obligarea A.N.R.P. la plata daunelor cominatorii, aceasta a

arătat că această cerere este inadmisibilă, susținând că neemiterea deciziei

reprezentând titlu de despăgubire nu poate constitui o neexecutare din partea

A.N.R.P., această obligație revenind Comisiei Centrale.

Prin sentința civilă nr. 126 din 12

martie 2010 Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal,

a respins cererea de sesizare a Tribunalului Dolj cu excepția de nelegalitate a

dispoziției nr. 779 din 07 aprilie 2005 a Primarului municipiului Craiova, a admis,

în parte, acțiunea formulată de reclamantă, a obligat pârâta Comisia Centrală

de Stabilire a Despăgubirilor să emită reclamantei decizia reprezentând titlu

de despăgubire pentru imobilul situat în Craiova, jud. Dolj, a respins acțiunea

față de pârâta A.N.R.P. și capătul de cerere privind obligarea la daune

cominatorii, a respins cererea de chemare în garanție a Primarului Municipiului

Craiova și, totodată, a luat act că nu se solicită cheltuieli de judecată.

În ceea ce privește sesizarea

instanței competente cu excepția de nelegalitate a Dispoziției nr. 7794 din 07

aprilie 2005 emisă de Primăria Municipiului Craiova instanța de fond a reținut

că excepția de nelegalitate reprezintă un mijloc de apărare, o cale indirectă

de control a legalității unui act administrativ.

În cauza de față, dispoziția

primarului municipiului Craiova a cărei legalitate se solicită a se analiza pe

calea incidentală reglementată de art. 4 din Legea 554/2004 nu constituie un

act administrativ ci un act de natură civilă emis în condițiile Legii nr.

10/2001, deoarece prin emiterea dispoziției a cărei nelegalitate se solicită a

fi analizată pe cale incidentală în cadrul prezentului litigiu primăria nu a

acționat ca autoritate publică ci în calitatea sa de deținător sau entitate

învestită potrivit Legii 10/2001 cu soluționarea notificării persoanei care se

pretinde îndreptățită a beneficia de măsurile reparatorii reglementate de

această lege, subiect de drept civil ce prin emiterea dispoziției în condițiile

Legii 10/2001 participă la raporturi juridice de drept civil.

Instanța de fond a avut în vedere și

dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea 554/2004 privind contenciosul

administrativ potrivit cărora: „nu pot fi atacate pe calea contenciosului

administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora

se prevede prin lege organică, o alta procedură judiciară".

Pe fondul cauzei s-a apreciat că acțiunea

formulată de reclamantă, este întemeiată însă numai în parte, respectiv în ceea

ce privește capătul de cerere privind obligarea Comisiei Centrale de Stabilire

a Despăgubirilor să emită

titlul de

despăgubire cu privire la imobilul preluat abuziv ce a aparținut reclamantei.

În acest sens s-a reținut că

reclamanta a solicitat ca în baza Legii nr. 10/2001 să i se acorde măsuri

reparatorii pentru imobilul situat în Craiova.

Prin dispoziția nr. 7794 din 07

aprilie 2005, Primarul Municipiului Craiova a propus acordarea de măsuri

reparatorii sub formă de titluri de valoare nominală reclamantei pentru

imobilul respectiv.

S-a constatat că reclamanta a

început procedura de recuperare a bunului ori a contravalorii acestuia prin formularea

unei notificări în anul 2001 (155/N/2001), autoritatea locală cu competențe în

materia stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod

abuziv pronunțându-se la 07 aprilie 2005.

Ulterior dosarul întocmit în vederea

acordării despăgubirilor a fost transmis către Comisia Centrală pentru

Stabilirea Despăgubirilor pentru emiterea deciziei reprezentând titlul de

despăgubire potrivit dispozițiilor Titlului VII din Legea 554/2004, la data de

21 iulie 2006, însă până la acest moment pârâta nu și-a îndeplinit obligația de

a emite decizia reprezentând titlu de despăgubire în favoarea reclamantei

pentru imobilul preluat abuziv.

Ca urmare s-a apreciat că durata

excesivă a procedurilor administrative este de natură a încălca în mod evident

principiul procesului rezonabil.

În consecință,

s-a făcut aplicarea art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor

Omului urmând ca autoritatea pârâtă

să fie obligată să emită dispoziția pentru stabilirea despăgubirilor privitoare

la imobilul pentru care s-a constatat îndreptățirea reclamantei la acordarea de

măsuri reparatorii.

Acțiunea reclamantei față de pârâta

Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților a fost respinsă

avându-se în vedere că potrivit dispozițiilor art. 13 alin. (1) din Titlul VII

al Legii nr. 247/2005 pentru analizarea și stabilirea cuantumului final al despăgubirilor

care se acordă potrivit prezentei legi, se constituie în

subordinea Cancelariei Primului Ministru, Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor.

Prin urmare a fost reținută ca

întemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de această

pârâtă prin întâmpinare, a fost

respinsă

cererea de obligare la daune cominatorii, deoarece prin art. 24 din Legea nr.

554/2004 s-a prevăzut o procedură specială de sancționare a autorităților, în

cazul

în care acestea nu execută hotărâri definitive și irevocabile, procedură care

este subsecventă actualei etape judiciare.

S-a reținut ca neîntemeiat și

capătul de cerere prin care s-a solicitat fixarea unui termen pentru emiterea

deciziei reprezentând titlul de despăgubire, în raport de dispozițiile art. 24 alin.

(1) din Lege 554/2004 ce stabilesc legal termenul în care autoritatea publică

ce este obligată să încheie un act administrativ trebuie să aducă la îndeplinire

această obligație.

Deoarece pârâta Comisia Centrală de

Stabilire a Despăgubirilor nu a căzut în pretenții materiale față de reclamantă

s-a respins cererea de chemare în garanție formulată de această pârâtă.

Împotriva hotărârii instanței de

fond, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a declarat

recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului se arată că

sentința recurată este dată cu aplicare greșită a legii, ceea ce constituie

motivul de recurs prevăzut de art. 304, pct. 9 C. proc. civ., în ceea ce

privește respingerea cererii de sesizare a Tribunalului Dolj cu excepția de

nelegalitate a Dispoziției nr. 7794 din 07 aprilie 2005 emisă de Primăria

Municipiului Craiova.

Recurenta consideră că dispoziția emisă

de Primăria Municipiului Craiova prin Primar se încadrează în această noțiune,

respectiv: este un act unilateral cu caracter individual, a fost emis de o

autoritate publică în regim de putere publică, a fost emis în vederea

executării în concret a legii, respectiv aplicarea concretă a Legii nr. 10/2001

și dă naștere unor raporturi juridice între beneficiarii acestei dispoziții și

Statul Român reprezentat de Comisia Centrală, în această procedură

administrativă de acordare a despăgubirilor pentru imobilele preluate abuziv

care nu se pot restitui în natură.

Sub aspectul obligării Comisiei

Centrale la emiterea deciziei cu motivarea încălcării principiului procesului

rezonabil, recurenta

consideră

că, în mod netemeinic, instanța de fond a statuat o astfel de obligație,

neținând cont de aspectele obiective ale soluționării dosarului de despăgubire

al reclamantei.

Se consideră că

instanța de fond a interpretat, în

mod greșit, faptul că durata excesivă a procedurilor administrative este de

natură a încălca în mod evident principiul termenului rezonabil.

Mai mult, deși nu a fost prevăzut un

termen de soluționare a dosarelor ce fac obiectul procedurii administrative

prevăzute la Titlul VII din Legea nr. 247/2005, legiuitorul a stabilit că

ordinea de soluționare a dosarelor va fi decisă de către Comisia Centrală pentru

Stabilirea Despăgubirilor.

În aplicarea acestor dispoziții

Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a emis Decizia nr. 2 din 28

februarie 2006 care, într-adevăr, prevedea selectarea aleatorie atât a

dosarului de despăgubire cât și a evaluatorului/societății de evaluare, cu

mențiunea că această decizie a fost înlocuită cu Decizia nr. 2815 16 septembrie

2008, care a fost adoptată pentru a nu se încălca principiul egalității în

drepturi a persoanelor îndreptățite.

Dosarul privind acordarea de

despăgubiri, în favoarea reclamantei, face parte din categoria dosarelor transmise

Secretariatului Comisiei Centrale înainte de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 81/2007,

urmând a se respecta ordinea de înregistrare a dosarelor.

Etapele procedurii administrative,

au fost parcurse, în sensul că dosarul aferent Dispoziției nr. 7794/2005 a fost

transmis și înregistrat la Secretariatul Comisiei Centrale, fiind analizat și în privința legalității respingerii cererii de restituire în natură a imobilului

notificat, prilej cu care au fost constatate aspectele în temeiul cărora fost

invocată excepția de nelegalitate a dispoziției amintite.

În aceste condiții, recurenta

consideră că instanța de fond nu a reținut aspectele legate de ordinea de

soluționare a dosarelor privind acordarea despăgubirilor aferente imobilelor

preluate în mod abuziv, susținând, în mod greșit, existența depășirii

termenului rezonabil în privința soluționării dosarului aferent Dispoziției nr.

7794/2005 a Primăriei Municipiului Craiova.

Se mai susține că instanța de fond a

obligat Comisia Centrală la emiterea directă a deciziei conținând titlul de

despăgubire,

fără a lua

în considerare că impunerea unei astfel de obligații, cu trecerea peste etapele

administrative, este nu numai nejudicioasă, dar poate conduce și la conjuncturi

juridice anormale, și anume, existența unei hotărâri judecătorești irevocabile,

care nu poate fi pusă în executare, având în vedere aspectele legate de legalitatea

dispoziției emise de entitatea notificată, devenind astfel aplicabile

dispozițiile art. 24 din Legea contenciosului administrativ.

Examinând cauza și sentința recurată

în raport cu actele și lucrările dosarului precum și cu dispozițiile legale

incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ.,

Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluție

Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În ceea ce privește motivul de

recurs potrivit căruia instanța de fond în mod greșit a respins excepția de

nelegalitate a Dispoziției nr. 779 din 7 aprilie 2005 emisă de Primarul Municipiului

Craiova, Înalta Curte constată că acesta este neîntemeiat și nu poate fi primit.

Potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ:

„

Legalitatea

unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data

emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de

excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța,

constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond,

sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ

competentă și suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanței de contencios

administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se

respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea

cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat

excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă

să o soluționeze.”

Prima instanță, verificând

îndeplinirea condițiilor de admisibilitate prevăzute în textul citat, a respins

în mod corect excepția de nelegalitate, reținând incidența prevederilor art. 5

alin. (2) din aceeași lege care exceptează de la controlul de legalitate

înfăptuit de instanțele de contencios administrativ „actele administrative

pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o

altă procedură judiciară”. Un astfel de recurs paralel s-a prevăzut prin art.

26 din Legea nr. 10/2001.

Pe fondul cauzei Înalta Curte reține

următoarele:

Legea nr. 247/2005 stabilește

procedura administrativă și etapele din cadrul acesteia care trebuie parcurse

în vederea emiterii unei decizii de către Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor, reprezentând titlul de despăgubire.

Astfel fiind, în acord cu

prevederile art. 16 din Legea nr. 247/2005 deciziile/dispozițiile emise de

entitățile învestite cu soluționarea notificărilor, a cererilor de retrocedare

sau, după caz, ordinele conducătorilor administrației publice centrale

învestite cu soluționarea notificărilor și în care s-au consemnat sume care

urmează a se acorda ca despăgubire, însoțite, după caz, de situația juridică

actuală a imobilului obiect al restituirii și întreaga documentație aferentă

acestora, inclusiv orice înscrisuri care descriu imobilele construcții demolate

depuse de persoana îndreptățită și/sau regăsite în arhivele proprii, se predau

pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei Centrale,

pe județe, conform eșalonării stabilite de aceasta, dar nu mai târziu de 60 de

zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi. Dispozițiile

autorităților administrației publice locale vor fi centralizate pe județe la

nivelul prefecturilor, urmând a fi înaintate de prefect către Secretariatul

Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoțite de referatul

conținând avizul de legalitate al instituției prefectului, ulterior exercitării

controlului de legalitate de către acesta. Deciziile/dispozițiile sau, după

caz, ordinele prevăzute la alin. (2) vor fi însoțite de înscrisuri care atestă

imposibilitatea atribuirii, în compensare, total sau parțial, a unor alte

bunuri sau servicii disponibile, deținute de entitatea învestită cu

soluționarea notificării.

Alineatul (3) al aceluiași articol

prevede că în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei

legi, Biroul Central va proceda la predarea, pe bază de proces-verbal de

predare-primire, către Secretariatul Comisiei Centrale a tuturor

documentațiilor depuse de către titularii deciziilor/dispozițiilor motivate

prin care s-a stabilit ca măsură reparatorie acordarea de titluri de valoare

nominală și care nu au fost soluționate până la data intrării în vigoare a

prezentei legi.

Pe baza situației juridice a

imobilului pentru care s-a propus acordarea de despăgubiri, Secretariatul

Comisiei Centrale procedează la analizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și

(2) în privința verificării legalității respingerii cererii de restituire în

natură. Secretariatul Comisiei Centrale va proceda la centralizarea dosarelor

prevăzute la alin. (1) și (2), în care, în mod întemeiat cererea de restituire

în natură a fost respinsă, după care acestea vor fi transmise, evaluatorului

sau societății de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de

evaluare.

După primirea dosarului, evaluatorul

sau societatea de evaluatori desemnată va efectua procedura de specialitate și

va întocmi raportul de evaluare pe care îl va transmite Comisiei Centrale.

Acest raport va conține cuantumul despăgubirilor în limita cărora vor fi

acordate titlurile de despăgubire.

Legiuitorul a menționat în mod

detaliat și procedura care urmează după efectuarea raportului de evaluare de

către evaluatorul numit.

În mod expres în art. 16 alin. (7)

al acestui act normativ se menționează că în baza raportului de evaluare

Comisia Centrală va proceda fie la emiterea deciziei reprezentând titlul de

despăgubire, fie la trimiterea dosarului spre reevaluare.

În alin. (8) se arată că dispozițiile

alin. (1) - (2) și (7) reglementează procedura de emitere a titlului de

despăgubire se aplică în mod corespunzător și deciziilor/ordinelor emise în

temeiul art. 6 alin. (4) și art. 31 din Legea nr. 10/2001, privind regimul

juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22

decembrie 1989, republicată, în care s-au consemnat/propus sume care urmează a

se acorda ca despăgubire. În cazul prevăzut la alin. (8), titlul de despăgubire

se va emite de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor până la

concurența sumei reprezentând cuantumul despăgubirilor consemnate /propuse,

actualizate cu indicele de inflație.

În cauza de față reclamanta s-a

adresat instanței de fond pentru a solicita obligarea Comisiei Centrale pentru

Stabilirea Despăgubirilor să emită titlu de despăgubire pentru un imobil situat

în Craiova, str. Toamnei, nr. 17, județul Dolj care nu poate fi restituit în

natură, iar instanța de fond a admis cererea, pornind de la nesoluționarea dosarului

într-un termen rezonabil.

Criticile din motivele de recurs ce

vizează netemeinicia soluției instanței de fond sub acest aspect sunt

nefondate.

După cum s-a arătat, Legea nr. 247/2005,

în Titlul VII nu a prevăzut un termen în care să se soluționeze dosarele în

care s-au stabilit despăgubiri pentru imobilele preluate abuziv și nici prin

Normele metodologice de aplicare a Titlului VII, aprobate prin H.G. nr. 1095/2005

nu s-au stabilit termene de soluționare.

Inițial, Comisia Centrală a stabilit

soluționarea aleatorie a dosarelor, iar ulterior, prin Decizia nr. 2815 din 16

septembrie 2008 s-a prevăzut că ordinea de soluționare a dosarelor înaintate va

fi cea a înregistrării.

Cu toate acestea, dosarul

reclamantei, în care a fost emisă Dispoziția nr. 779 din 7 aprilie 2005 a Primarului municipiului Craiova cu propunere de acordare a despăgubirilor, nu a fost

soluționat deși au trecut câțiva ani de la înregistrare.

Una dintre garanțiile prevăzute de art.

6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului este principiul celerității

procedurilor judiciare.

Termenul rezonabil impus de art. 6

cuprinde și durata procedurii administrative preliminare, atunci când

posibilitatea sesizării unei jurisdicții este condiționată de normele de drept

intern, de parcurgerea, în mod obligatoriu, a unei asemenea proceduri, așa cum

este cazul în speță.

Pentru respectarea termenului

rezonabil statul trebuie să-și organizeze sistemul puterilor sale, astfel încât

să răspundă acestei cerințe, dincolo de dificultățile generate de diverși

factori care pot întârzia procedurile, inclusiv pe cea administrativă.

Raportat la criteriile recunoscute

în jurisprudența CEDO se constată că sunt nefondate criticile recurentei

deoarece nu s-au invocat motive care să justifice durata excesivă a procedurii

administrative.

Activitatea pârâtei trebuie

organizată de organele competente din interiorul său în așa fel încât să

asigure rezolvarea dosarelor înregistrate într-un termen rezonabil, iar prin conduita

pârâtei de a tergiversa soluționarea cererii reclamantei de emitere a titlului

de despăgubire se aduc grave prejudicii acesteia.

Astfel fiind, Înalta Curte constată

că susținerile și criticile recurentei sunt nefondate, iar instanța de fond a

pronunțat o hotărâre temeinică și legală pe care o va menține.

În consecință, pentru considerentele

arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ.,

Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Comisia Centrală

pentru Stabilirea Despăgubirilor, împotriva sentinței civile nr. 126 din 12

martie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 7 ianuarie 2011.