ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2929/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2929/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul

Curții de Apel București sub nr. 1502/2 din 18 februarie 2010, reclamanta B.V.

a solicitat în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL AFACERILOR EXTERNE să se

constate refuzul nejustificat al pârâtului de a-i soluționa cererea privind

primirea actelor necesare redobândirii cetățeniei române și, pe cale de

consecință, obligarea acestuia la a-i primi cererea de redobândire a cetățeniei

române împreună cu actele necesare în maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă

a hotărârii, precum și obligare pârâtului la acordarea de daune cominatorii de

100 de lei pe fiecare zi de întârziere din momentul introducerii cererii de

chemare în judecată și până la momentul primirii efective a cererii.

In motivarea acțiunii , a arătat

reclamanta, că la data de 6 octombrie 2009, s-a adresat cu o primă cerere

scrisă către Ministerul Afacerilor Externe din București cu rugămintea de a o

înainta către Secția Consulară a Ambasadei României din Chișinău, instituție

competentă, conform Legii cetățeniei române nr. 21/1991 modificată și

republicată, să primească cererile de redobândire a cetățeniei române din

partea solicitanților care au domiciliul în R. Moldova.

A mai precizat reclamanta că, in luna

septembrie 2009, s-a prezentat personal la Secția Consulară a Ambasadei

României din Republica Moldova pentru a depune cererea de redobândire împreună

cu actele necesare la dosar, dar i-a fost refuzată primirea acesteia și i s-a

comunicat să formuleze o cerere scrisă de programare prin poștă, recomandată,

cu confirmare de primire, pentru a fi invitată să depună această cerere de

redobândire împreună cu actele care demonstrează că îndeplinește condițiile

legale, cerere pe care a expediat-o.

Prin adresa G5-1/P/2496 din 20

octombrie 2009 pârâtul a refuzat să-i primească cererea pe motive

organizatorice fără a menționa în concret când aceasta urmează a fi primită.

La data de 18 decembrie 2010,

reclamanta a arătat că a revenit cu o nouă cerere prin care a solicitat Secției

Consulare a Ambasadei României la Chișinău prin intermediul Ministerului

Afacerilor Externe din București sa-i fie primite actele necesare redobândirii

cetățeniei române.

Prin adresa nr. G5-1/P/4112 din 22

decembrie 2009 Ministerul Afacerilor Externe a refuzat, din nou, să-i primească

actele necesare redobândirii cetățeniei române din motive organizatorice fără a

preciza care este temeiul legal al acestei masuri.

Ulterior, la data de 22 ianuarie 2010

a revenit cu o nouă cerere prin care a solicitat, din nou, să-i fie primite

actele necesare redobândirii cetățeniei române.

Prin adresa nr. G5-1/P/325 din 22

ianuarie 2010 Ministerul Afacerilor Externe a refuzat, din nou, să-i primească

actele necesare redobândirii cetățeniei române fără a menționa în concret care

este temeiul legal al acestui refuz.

La momentul introducerii prezentei

acțiuni, a învederat reclamanta, niciuna dintre solicitările sale nu a fost soluționată,

aceasta atitudine a Secției Consulare a Ambasadei României din R. Moldova

reprezentând în fapt și în drept refuz nejustificat de a-i soluționa cererea

.Prin adresa G5-1/P/2496 din 20 octombrie 2009 pârâtul a refuzat să-i primească

cererea pe motive organizatorice fără a menționa în concret când aceasta

urmează a fi primită.

Având în vedere acest refuz, la data

de 18 decembrie 2010, reclamanta arată că a revenit cu o noua cerere prin care

a solicitat Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău prin intermediul

Ministerului Afacerilor Externe din București să-i fie primite actele necesare

redobândirii cetățeniei române.

Prin adresa nr. G5-1/P/4112 din 22

decembrie 2009 Ministerul Afacerilor Externe a refuzat, din nou, să-i primească

actele necesare redobândirii cetățeniei române din motive organizatorice fără a

preciza care este temeiul legal al acestei masuri.

Ulterior, la data de 22 ianuarie 2010

a revenit cu o nouă cerere prin care a solicitat, din nou, să-i fie primite

actele necesare redobândirii cetățeniei române.

Prin adresa nr. G5-1/P/325 din 22

ianuarie 2010 Ministerul Afacerilor Externe a refuzat, din nou, să-i primească

actele necesare redobândirii cetățeniei române fără a menționa în concret care

este temeiul legal al acestui refuz.

La momentul introducerii prezentei

acțiuni, a învederat reclamanta, niciuna dintre solicitările sale nu a fost

soluționată, aceasta atitudine a Secției Consulare a Ambasadei României din R.

Moldova reprezentând în fapt și în drept refuz nejustificat de a-i soluționa

cererea.

Pârâtul a formulat întâmpinare prin

care a invocat excepția autorității de lucru judecat față de sentința pronunțată

în dosarul nr. 1824/2/2009 de această instanță, la data de 12 mai 2009.

Prin sentința nr. 2389 din 18 mai 2010

Curtea de Apel București a respins excepția autorității de lucru judecat ca

neîntemeiată, a admis în parte acțiunea formulată de reclamantă, a obligat

pârâtul la primirea cererii în maxim 6 luni de la rămânerea irevocabilă a

hotărârii sub sancțiunea daunelor cominatorii de 100 lei pe zi de întârziere de

la expirarea termenului de executare a obligației la îndeplinirea acesteia și a

obligat pârâtul la plata sumei de 4,3 lei cheltuieli de judecată.

Cu privire la excepția invocată,

Curtea a constatat că acțiunea ce a făcut obiectul dosarului nr. 1824/2/2009

privea refuzul nejustificat de a răspunde la cererea cu același obiect, dar

formulată anterior la 3 decembrie 2008.

Astfel instanța a constatat că nu se

poate reține identitatea de obiect.

Pentru a pronunța această hotărâre,pe

fondul cauzei, instanța a reținut că autoritatea pârâtă a refuzat să primească

cererea depusă de reclamantă de redobândire a cetățeniei române într-un termen

rezonabil.

Instanța a reținut că dreptul

reclamantei a fost încălcat prin refuzul nejustificat de a înregistra cererea

de redobândire a cetățeniei române și a constatat că se impune admiterea

cererii de daune morale întrucât reclamanta a avut speranță legitimă de

redobândire a cetățeniei române însă a fost pusă în imposibilitate de a-și

valorifica acest drept o perioadă de timp datorită atitudinii abuzive a

pârâtei.

Împotriva acestei hotărâri a declarat

recurs Ministerul Afacerilor Externe, criticând-o pentru nelegalitate și

netemeinicie, invocând dispozițiile art. 304 pct. 5 și 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

Prin motivele de recurs

recurentul-pârât arată că acțiunea de fond a rămas fără obiect deoarece

procedura de invitare pe baza unei programări prealabile nu se mai regăsește în

practica Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău, devenind caducă

orice solicitare a cetățenilor moldoveni de a fi invitați la o dată stabilită

de autoritatea publică.

O altă critică vizează faptul că

instanța de fond a pronunțat o hotărâre întemeiată pe o interpretare greșită a

legii, conform art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În opinia recurentului-pârât în mod

greșit s-a reținut că este întemeiată acțiunea deoarece i se încalcă reclamantei

însăși dreptul de petiționare, nefiindu-i recunoscut dreptul de a formula o

astfel de cerere însă, în realitate, nu i-a fost negat acest drept ci doar i-a

fost adusă la cunoștință imposibilitatea procesării cererilor de redobândire a

cetățeniei.

Susține recurentul-pârât că nu se

poate pune un semn al echivalenței între factorul volitiv, definit ca sursă a

refuzului indicat la art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/ 2004 și

factorul obiectiv al imposibilității autorității române de a organiza pe teritoriul

Republicii Moldova spații adecvate pentru preluarea cererilor de redobândire a

cetățeniei și pentru procesarea acestor solicitări într-un termen cât mai

scurt.

Prin urmare, în lipsa unei culpe

administrative nu poate fi reținut refuzul nejustificat, iar simpla trecere a

timpului nu poate fi asimilată ipotezelor care pot încorpora un refuz de

soluționare a cererilor de depunere a dosarului.

De asemenea, se arată că puterea

judecătorească nu poate stabili termene de primire a cererilor de redobândire a

cetățeniei române, neputându-se substitui puterii executive.

Referitor la acordarea daunelor

cominatorii reclamantei, se menționează că soluția instanței de fond este

greșită.

Înalta Curte de Casație și Justiție

analizând recursul formulat în raport de criticile menționate, de înscrisurile

care există la dosarul cauzei, de dispozițiile legale incidente cât și de

prevederile art. 304

1

C. proc. civ. apreciată că recursul este

fondat pentru considerentele ce urmează a fi expuse.

Reglementând obiectul acțiunii

judiciare, art. 8 alin. (1), teza finală din Legea nr. 554/2004 prevede că se

poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră

vătămat într-un drept sau interes legitim al său, prin nesoluționarea în termen

sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin

refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru

exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

In înțelesul acestei legi,

nesoluționarea în termenul legal a unei cereri rezidă în faptul de a nu

răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii,

dacă prin lege nu se prevede alt termen [art. 2 alin. (1) lit. h)].

Recurentul-pârât a răspuns

petiționarului, iar în ipoteza prevăzută la art. 2 alin. (1), lit. h) din Legea

nr. 554/2004 nu se face nicio distincție în funcție de tipul soluției

administrative oferită-favorabilă sau nefavorabilă.

Or, în aceste condiții, tăcerea

administrației ca act administrativ asimilat, supus controlului de legalitate

exercitat de instanța de contencios administrativ, nu poate fi reținută,

ipoteza art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 nefiind îndeplinită.

Totodată, în raport cu circumstanțele

concrete ale cauzei, existența unei vătămări a reclamantei în interesul său

legitim derivat din vocația dobândită în temeiul art. 10

1

din Legea

nr. 21/1991 - de a redobândi sau de a i se recunoaște cetățenia română - care

să fie produsă printr-un refuz nejustificat de soluționare a cererii sale,

grefat pe un exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i), teza

I

și lit. n) din Legea nr. 554/2004, nu

poate fi reținută, impunându-se a se examina doar dacă o atare vătămare a fost

cauzată din perspectiva nerespectării limitelor rezonabilității în stabilirea

termenelor pentru depunerea actelor necesare pentru redobândirea cetățeniei.

Legiuitorul a reglementat, prin art.

12 alin. (3) din Legea nr. 21/1991, dreptul persoanelor care au domiciliul sau

reședința în străinătate de a depune cererea de redobândire a cetățeniei

române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de

lege, la misiunile sau oficiile consulare competente ale României, fără a

stabili și un termen în care autoritățile române trebuie să proceseze astfel de

cereri.

Convenția Europeană pentru Cetățenie,

adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România

prin Legea nr. 396/2002, dispune însă, prin art. 10, că „fiecare stat parte

trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile

privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale sau eliberarea unui

atestat de cetățenie".

Obligația astfel instituită

subsumează, în mod evident, toate etapele unei proceduri, iar aprecierea

caracterului rezonabil al duratei acesteia trebuie făcută în fiecare cauză în

parte, în funcție de toate circumstanțele relevante și ținând cont de

criteriile consacrate în jurisprudența CEDO, în special complexitatea cauzei,

comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente.

Din această perspectivă, nu se poate

face abstracție de faptul că cererea reclamantului de a fi programată pentru

depunerea actelor necesare în vederea redobândirii cetățeniei nu a fost

soluționată nici până la această dată.

Prin urmare, având în vedere și faptul

că măsurile preconizate pentru deblocarea impasului creat, la care s-a făcut

referire în motivarea cererii de recurs, nu au devenit operaționale, se impune

a se concluziona că limita rezonabilității în soluționarea cererii

reclamantului, raportat desigur și la obiectul acesteia, a fost depășită, motiv

pentru care soluția adoptată de judecătorul fondului va fi păstrată.

Nici motivele cu privire la

modificările legislative intervenite nu pot fi primite de înalta Curte, pentru

invocarea unor cauze exoneratoare de culpă, în sensul că în prezent nu mai

există cauze de împiedicare a depunerii cererilor de redobândire a cetățeniei

române, întrucât sunt apărări pe care înalta Curte nu le poate primi și le va

respinge ca nefondate, prin invocarea principiului tempus regit actum.

Înalta Curte a constatat că, până la

data introducerii acțiunii, cererile reclamantei nu primiseră vreo rezolvare

efectivă, iar la data pronunțării hotărârii de fond, de asemenea nu intervenise

nicio schimbare de atitudine în poziția exprimată de autoritatea pârâtă.

Faptul că în prezent reclamanta ar

putea să depună o cerere și va fi imediat primită nu înseamnă ștergerea

vătămării deja produse în privința acestuia.

In consecință, se apreciază că

instanța de fond a pronunțat o sentință legală și temeinică în ceea ce privește

obligarea pârâtului să primească cererea reclamanților de redobândire a

cetățeniei române.

De altfel, această soluție este în

consens cu practica judecătorească care vizează modalitatea de soluționare a

unor astfel de cereri.

Cu privire la critica referitoare la

greșita soluționare a capătului de cerere privind plata daunelor cominatorii se

apreciază că aceasta este fondată deoarece instanța de fond a pronunțat o

hotărâre nelegală pe acest aspect.

În același timp trebuie precizat că în

speță nu sunt incidente normele de procedură civilă, ci dispozițiile legale

prevăzute de art. 24 din Legea nr. 554/2004.

Așa cum se poate observa din cuprinsul

sentinței recurate, instanța a stipulat ca daunele cominatorii să fie plătite

ca mijloc de constrângere a pârâtului să-și execute obligația.

Trebuie arătat că alin. (2) al

articolului menționat dă reclamantului dreptul la despăgubiri pentru

întârziere, în cazul în care hotărârea nu este pusă în executare în termenul

legal.

Pe de altă parte, este de observat că

alin. (3) al articolului aflat în discuție face vorbire despre „hotărâri

judecătorești definitive și irevocabile" ale instanțelor de contencios

administrativ și fiscal.

La momentul pronunțării sentinței

recurate, prima instanță trebuia să aibă în vedere faptul că hotărârea în

discuție nu este irevocabilă, motiv pentru care, în speță, nu sunt întrunite

condițiile impuse de art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

In consecință pentru acordarea acestor

daune cominatorii era necesar ca hotărârea în discuție să rămână irevocabilă.

In speță, această cerință nu este îndeplinită, întrucât hotărârea este în calea

de atac a recursului, motiv pentru care capătul de cerere privind acordarea

daunelor cominatorii este prematur formulat.

In consecință, în temeiul art. 312

alin. (1) teza

I

și alin. (3) C. proc.

civ., art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată,

recursul formulat va fi admis, urmând a se modifica sentința recurată în sensul

respingerii cererii reclamantei de obligare a pârâtului la acordarea daunelor

cominatorii.

Se vor menține celelalte dispoziții

ale sentinței atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul

Afacerilor Externe împotriva sentinței nr. 2389 din 18 mai 2010 Curții de Apel

București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Modifică în parte sentința atacată în

sensul că respinge capătul de cerere privind acordarea daunelor cominatorii.

Menține celelalte dispoziții ale

sentinței atacate.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi

20 mai 2011.