ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 964/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 964/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanta P.G. a

formulat contestație, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor

și Infrastructurii, împotriva Deciziei înregistrate sub nr. 291 din 21

decembrie 2009, emisă de Agenția de Sănătate Publică din cadrul Ministerul

Transporturilor și Infrastructurii, solicitând anularea deciziei, reintegrarea

pe postul deținut anterior și obligarea la plata unei despăgubiri egale cu

salariile indexate, majorate și reactualizate și cu celelalte drepturi de care

ar fi beneficiat până la data reintegrării efective.

În motivarea acțiunii

contestatoarea a arătat că prin Decizia nr. 291 din 21 decembrie 2009 s-a

dispus, în temeiul dispozițiilor art. 99 alin. (1) lit. a) din Legea nr.

188/1999, încetarea raporturilor de serviciu aferente funcției de referent,

gradul superior, treapta 1 de salarizare, ca urmare a desființării prin

divizare a Agenției de Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor și

Infrastructurii, începând cu data de 23 ianuarie 2010. Totodată s-a acordat un

preaviz de 30 de zile începând cu data de 24 decembrie 2009.

Temeiul legal al

încetării raporturilor de serviciu a fost dat de dispozițiile Legii nr.

188/1999, ale Legii nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorități și

instituții publice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului

de afaceri și respectarea acordurilor - cadru cu Comisia Europeană și Fondul

Monetar Internațional, precum și ale H.G. nr. 76/2009 privind organizarea și

funcționarea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, modificată prin

H.G. nr. 1399/2009 privind reorganizarea unor unități aflate în subordinea

M.T.I. Între ea și pârât au existat raporturi de muncă și nu raporturi de

serviciu, iar reținerea dispozițiilor Legii nr. 188/1999 privind Statutul

funcționarilor publici ca temei al încetării acestora este greșită. Potrivit

art. 2 din Legea nr. 188/1999, funcționarul public este persoana numită, în

condițiile legii, într-o funcție publică, iar potrivit art. 4 alin. (1),

raporturile de serviciu se nasc și se exercită pe baza actului administrativ de

numire.

Ministerul

Transporturilor și Infrastructurii, prin întâmpinare, a solicitat respingerea

contestației și a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive arătând

că, până la data de 23 ianuarie 2010, reclamanta a fost încadrată la Agenția de

Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor și Infrastructurii - Unitatea

Teritorială Iași, că Agenția de Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor

și Infrastructurii a fost înființată prin O.U.G. nr. 64/2003, că în

conformitate cu dispozițiile art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 312/200, „Agenția” a

fost organizată și a funcționat ca instituție publică, cu personalitate

juridică, în subordinea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, având

drept de reprezentare proprie, putând să își exercite drepturile procesuale în

nume propriu, că Ministerul Transporturilor și Infrastructurii este organizat

și funcționează conform prevederilor H.G. nr. 76/2009 având personalitate

juridică distinctă de aceea a Agenției de Sănătate Publică a Ministerului

Transporturilor și Infrastructurii și că prin H.G. nr. 1399/2009, în

conformitate cu prevederile Legii nr. 329/2009, Agenția de Sănătate Publică a

Ministerului Transporturilor și Infrastructurii a fost desființată, patrimoniul

său fiind preluat de către Ministerul Transporturilor și Infrastructurii și de

către Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța

Alimentelor, corespunzător activităților preluate.

Totodată, aceste

prevederi trebuie coroborate cu prevederile alin. (1) al art. 13 din aceeași

lege care prevede faptul că: „parte în proces este emitentul actului atacat”.

S-a mai susținut că,

în materia contenciosului administrativ, calitatea procesuală pasivă aparține

emitentului actului, iar în prezenta cauză emitentul actului contestat este

Agenția de Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor și Infrastructurii

și nicidecum Ministerul Transporturilor și Infrastructurii.

Raportat la obiectul

cererii de chemare în judecată s-a arătat că în prezenta cauză se contestă

legalitatea deciziei privind încetarea raportului de serviciu al reclamantei

P.G., decizie care a fost emisă de către directorul general al Agenției de

Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, la data de

21 decembrie 2009, dată la care „Agenția” nu își încetase activitatea. Având în

vedere că actul atacat nu a fost emis de către Ministerul Transporturilor și

Infrastructurii și că între minister și reclamantă nu au existat niciodată

raporturi de serviciu, nici principalul capăt de cerere și, potrivit

principiului „accesorium sequitur principale”, nici capetele de cerere

accesorii nu pot fi soluționate în contradictoriu cu instituția căreia nu îi

incumbă nici o obligație în raportul juridic dedus judecății.

Autoritatea Națională

Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor a depus întâmpinare prin

care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive arătând că

instituția publică emitentă a Deciziei nr. 291 din 21 decembrie 2009, a cărei

anulare se solicită prin prezenta acțiune, este Agenția de Sănătate Publică din

cadrul Ministerului Transporturilor și Infracțiunii și nu Autoritatea Națională

Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor. Într-un litigiu având ca

obiect anularea unei decizii prin care s-a dispus încetarea raporturilor de

serviciu ale salariatului, calitate procesuală pasivă poate avea numai

angajatorul, deci instituția sau autoritatea publică emitentă a acestui act.

Prin Sentința civilă

nr. 209 din 23 iunie 2011 Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ

și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei

Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și a

pârâtului Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, a admis acțiunea

formulată de reclamanta P.G., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul

Transporturilor și Infrastructurii și a anulat Decizia nr. 291 din 21 decembrie

2009, emisă de Agenția de Sănătate Publică din cadrul Ministerului

Transporturilor și Infrastructurii, a obligat pârâtul Ministerul

Transporturilor și Infrastructurii să o reintegreze pe reclamanta P.G. în

funcția publică deținută anterior încetării raporturilor de serviciu și să îi

plătească reclamantei P.G. despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și

recalculate, și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în lipsa actului

anulat, până la data reintegrării efective, precum și la plata sumei de 1200

RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța

această soluție instanța de fond a constatat faptul că Autoritatea Națională

Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor nu a fost chemată în

judecată de către reclamantă iar părțile între care s-a stabilit inițial

raportul juridic procesual nu li s-a adăugat și această persoană în condițiile

prevăzute de art. 49 - 66 C. proc. civ. privind intervenția voluntară, chemarea

în judecată a altor persoane, chemarea în garanție și arătarea titularului

dreptului. Apreciind că, în mod greșit, a fost introdusă în cauză Autoritatea Națională

Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, instanța a respins

excepția lipsei calității procesuale pasive a Autorității Naționale Sanitară

Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor.

În ceea ce privește

excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul

Transporturilor și Infrastructurii, s-a constatat că reclamanta a avut

calitatea de funcționar public în cadrul Agenției de Sănătate Publică din

Ministerul Transporturilor și Infrastructurii - Unitatea Teritorială Iași și că,

la data de 21 decembrie 2009, prin Decizia nr. 291, emisă de Agenția de

Sănătate Publică din cadrul Ministerului Transporturilor și Infrastructurii,

s-a dispus încetarea raportului de serviciu al reclamantei începând cu data de

23 ianuarie 2010.

Din conținutul

deciziei reiese că măsura încetării raportului de serviciu a fost întemeiată pe

dispozițiile Legii nr. 329/2009, H.G. nr. 1399/2009 și ale art. 99 alin. (1)

lit. a) din Legea nr. 188/1999.

Instanța de fond a

reținut că prin Legea nr. 329/2009 s-a dispus reorganizarea unor autorități și

instituții publice, precum și raționalizarea cheltuielilor publice, fapt ce a

determinat, printre altele, așa cum prevăd dispozițiile art. 4 coroborat cu

pct. 16 din Anexa I a legii, desființarea prin divizare a Agenției de Sănătate

Publică a Ministerului și preluarea activităților sanitar-veterinare de către

Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și a activităților de medicină

preventivă, avizare și autorizare sanitară și inspecția sanitară de stat de

către Ministerul Transporturilor și Infrastructurii.

Deoarece din fișa

postului rezultă că în cadrul agenției desființate reclamanta avea atribuții ce

se încadrează în tipurile de activitate preluate de Ministerul Transporturilor

și Infrastructurii, neavând nici o legătură cu tipul de activitate preluat de

Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor,

ținând seama și de faptul că odată cu împărțirea patrimoniului se împart, pe

lângă drepturile deținute de vechea entitate juridică, și obligațiile acesteia,

instanța a considerat că Ministerul Transporturilor și Infrastructurii are

calitate procesuală pasivă în cauză, respingând excepția lipsei calității

procesuale pasive a acestui pârât.

Pe fondul cauzei,

Curtea de Apel a constatat că nu au fost stabilite criterii în baza cărora să

se realizeze selectarea personalului în vederea încetării raporturilor de

serviciu, ceea ce înseamnă că selecția acestor persoane s-a făcut arbitrar și

cu încălcarea dispozițiilor legale.

Instanța de fond a

mai reținut că o decizie de natură a produce efecte privind drepturile și

libertățile fundamentale trebuie motivată pentru a da persoanei vizate și

societății posibilitatea de a aprecia asupra legalității și temeiniciei

măsurii, asupra graniței dintre puterea discreționară și arbitrariu, deoarece

puterea discreționară conferită unei autorități nu poate fi privită, într-un

stat de drept, ca o putere absolută și fără limite. Aceasta cu atât mai mult cu

cât, în prezenta cauză, efectele actului administrativ atacat privesc dreptul

la muncă, drept ce nu poate fi vătămat printr-un act nemotivat ori insuficient

motivat.

În lipsa criteriilor,

esențiale, prevăzute de art. IV alin. (6) din H.G. nr. 1399/2009, sancțiunea nu

poate fi decât anularea actului atacat.

În ceea ce privește

capătul de cerere privind reintegrarea reclamantei în funcția publică deținută

anterior emiterii deciziei și acordarea drepturilor salariale de care a fost

lipsită pentru perioada de la momentul punerii în executare a deciziei și până

la repunerea efectivă în funcție, instanța de fond a apreciat că, în cauză,

sunt incidente prevederile art. 106 alin. (1) și (2) din Legea nr. 188/1999

potrivit cărora în situația în care raportul de serviciu a încetat din motive

pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate

cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin

care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, precum și

plata de către autoritatea sau instituția publică emitentă a actului

administrativ a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și

recalculate, și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul

public.

Ținând seama și de

împrejurarea că decizia de încetare a raportului de serviciu este nelegală,

instanța de fond a obligat pârâtul Ministerul Transporturilor și

Infrastructurii să o reintegreze pe reclamanta P.G. în funcția publică deținută

anterior încetării raporturilor de serviciu și să îi plătească reclamantei

despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și recalculate, și cu

celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în lipsa actului anulat, până la

data reintegrării efective.

Împotriva hotărârii

instanței de fond, pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii a

declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea

recursului se arată că instanța a pronunțat o soluție bazată pe motive

contradictorii și străine de natura pricinii, dată cu aplicarea greșită a legii

(art. 304, pct. 7 și pct. 9).

Recurentul consideră

că instanța de fond a respins în mod neîntemeiat excepția lipsei calității

procesuale pasive a Ministerului Transporturilor și Infrastructurii.

În susținerea acestui

motiv se arată că intimata reclamantă a fost încadrată și s-a aflat în

raporturi de serviciu cu Agenția de Sănătate Publică a Ministerului

Transporturilor și Infrastructurii, considerente pentru care în cauză sunt

incidente dispozițiile Legii nr. 188/1999 (r2) privind Statutul funcționarilor

publici și implicit, prevederile art. 4, alin. (1), ale art. 97 și ale art. 106

ale acesteia.

În conformitate cu

dispozițiile art. 1, alin. (1) din Legea contenciosului administrativ,

coroborate cu prevederile alin. (1) ale art. 13 din aceeași lege rezultă în mod

indubitabil faptul că, în materia contenciosului administrativ, calitatea

procesuală pasivă aparține emitentului actului or, în prezenta cauză, emitentul

actului contestat este Agenția de Sănătate Publică a Ministerului

Transporturilor și Infrastructurii și nicidecum Ministerul Transporturilor și

Infrastructurii, aspect nesocotit de instanța de fond la soluționarea excepției

lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Transporturilor și

Infrastructurii.

Ca urmare,

contestatoarea putea cere instanței de contencios administrativ anularea

actului administrativ prin care s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în

condițiile și în termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr.

554/2004, cu modificările ulterioare, precum și plata unei despăgubiri egale cu

salariile indexate, majorate și recalculate, și cu celelalte drepturi de care

ar fi beneficiat în calitate de funcționar public, numai în contradictoriu cu

autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ.

Angajarea răspunderii

ministerului față de foștii angajați ai Agenției și implicit și față de

intimata reclamantă, nu se putea realiza decât în strânsă corelație cu

drepturile/obligațiile preluate de minister de la fosta instituție publică.

În acest sens, un alt

aspect pe care instanța de fond l-a omis cu desăvârșire deși rezultă cu

evidență din actele normative aplicabile în speță și anume faptul că la nivelul

Agenției a operat o reorganizare. Astfel, așa după cum rezultă și din

prevederile art. IV alin. (6) din H.G. nr. 1399/2009, la nivelul Agenției de

Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor și Infrastructurii a operat o

reorganizare potrivit Legii nr. 329/2009, această instituție figurând pe lista

instituțiilor publice supuse reorganizării în Anexa nr. 1, la pct. 16. Mai mult

chiar, atribuțiile în ceea ce privește această reorganizare au revenit în

exclusivitate Agenției, directorului său general și nu ministerului, acesta din

urmă preluând cele 15 persoane care au rămas după reorganizarea Agenției expres

nominalizat prin Protocol.

Cu privire la măsura

dispusă de instanța de fond cu privire la reintegrarea doamnei P.G. pe postul

avut anterior, recurentul precizează că acest lucru nu mai este posibil.

Contestatoarea a fost

încadrată la Agenția de Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor și

Infrastructurii, Unitatea Teritorială Iași până la data de 15 ianuarie 2010,

iar prin H.G. nr. 1399/2009 privind "reorganizarea unor unități aflate în

subordinea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, în conformitate cu

prevederile Legii nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorități și

instituții publice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului

de afaceri și respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană și Fondul

Monetar Internațional, Agenția de Sănătate Publică a Ministerului

Transporturilor și Infrastructurii a fost desființată.

Rezultă astfel fără

nici un dubiu faptul că, toate posturile ocupate de către personalul

contractual sau cel care deținea funcții publice în cadrul Agenției s-au

desființat.

Examinând cauza și

sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele de

recurs invocate, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv

cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul

este fondat.

Pentru a ajunge la

această soluție Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare

arătate.

Agenția de Sănătate

Publică a Ministerului Transporturilor și Infrastructurii a fost înființată în

baza O.U.G. nr. 64/2003, iar prin H.G. nr. 1399/2009 a fost desființată,

patrimoniul său fiind preluat de către Ministerul Transporturilor și

Infrastructurii și de către Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru

Siguranța Alimentelor, corespunzător activităților preluate potrivit art. IV

din același act normativ.

În art. IV alin. (6)

al H.G. nr. 1399/2009 s-a prevăzut că încetarea raporturilor de serviciu ale

personalului Agenției se face ca urmare a Legii nr. 329/2009, cu respectarea

procedurilor legale aplicabile categoriei de personal din care face parte și al

prevederilor legale privind protecția socială, pe baza criteriilor stabilite

între conducerea Agenției de Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor și

Infrastructurii și reprezentanții salariaților, în termen de maxim 60 de zile

de la intrarea în vigoare a acestei legi.

Din analiza

conținutului Deciziei nr. 291 din 21 decembrie 2009 emisă de Agenția de

Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, rezultă

fără echivoc motivul care a determinat respectiva autoritate administrativă să

ia măsura încetării raportului de muncă al reclamantei, respectiv desființarea,

în temeiul legii, prin divizare a Agenției ceea ce echivalează cu îndeplinirea

obligației constituționale a autorității administrative de a asigura o

informare corectă a reclamanților asupra motivelor încetării raporturilor de

muncă ale acestora.

Așadar, este de

necontestat faptul că atât desființarea locurilor de muncă, cât și

disponibilizarea reclamanților s-a făcut în temeiul unor acte normative emise

de către Guvernul României, în scopul respectării unor acorduri cu organisme

europene și internaționale, prin care s-a dispus desființarea autorității

publice în raport de care reclamanții aveau raporturi de muncă, în cauză fiind

incidente dispozițiile art. 99 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 188/1999,

indicat corect în cuprinsul deciziilor contestate.

Prin urmare, Înalta

Curte constată că, în mod greșit a apreciat instanța de fond că actul

administrativ prin care s-a dispus încetarea raportului de muncă al reclamantei

nu este motivat făcând, totodată, o greșită interpretare și aplicare a legii

atunci când a considerat că, în cauză, nu sunt incidente dispozițiile art. 99

alin. (1) lit. a) din Legea nr. 188/1999.

De asemenea, Înalta

Curte mai reține că la data de 3 decembrie 2009, în temeiul art. 8 alin. (5) și

(6) din Legea nr. 329/2009 și al art. IV alin. (3) și (4) din H.G. nr.

1399/2009, între Agenția de Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor și

Infrastructurii s-a încheiat un Protocol, care a avut ca obiect printre altele

preluarea listei celor 15 persoane aferente activității de medicină preventivă,

avizare, autorizare și inspecție sanitară de stat, printre care nu se regăsește

și reclamanta.

Faptul că recurentul

a preluat în urma divizării Agenției activitatea de medicină preventivă,

avizare și autorizare sanitară și inspecția sanitară de stat iar reclamanta

avea înscrisă în fișa postului atribuții corespunzătoare activităților preluate

de recurent, nu constituie un argument legal, așa cum în mod greșit reține

instanța de fond, pentru a considera că incumbă recurentului obligația

reîncadrării reclamantei în funcția deținută anterior și care practic a fost

desființată odată cu desființarea Agenției.

Totodată, în raport

de faptul că recurentul trebuia să respecte limita celor 15 persoane, prevăzută

de art. IV alin. (2) din H.G. nr. 1399/2009, în mod greșit instanța de fond, a

reținut în sarcina recurentului obligația reîncadrării reclamantei, fostă

salariată a autorității publice desființate.

Așa cum rezultă din

cuprinsul H.G. nr. 1399/2009 și din Protocolul încheiat între Agenția de

Sănătate Publică a Ministerului Transporturilor și Infrastructurii și

Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, recurentul nu este un

continuator al personalității Agenției, deoarece nu a preluat toate drepturile

și obligațiile acesteia, ci doar cele expres menționate în Protocol.

Prin urmare, chiar

dacă instanța de fond a apreciat că selecția celor 15 persoane preluate de

recurent nu s-a făcut pe baza unor criterii obiective stabilite în condițiile

H.G. nr. 1399/2009, în mod greșit a imputat această situație recurentului.

Astfel fiind, Înalta

Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt întemeiate, iar

instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală, pe care o va

modifica.

În consecință, pentru

considerentele arătate și în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta

Curte va admite recursul, va modifica hotărârea atacată în sensul că se va

respinge acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Admite recursul

declarat de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, împotriva Sentinței

civile nr. 209 din 23 iunie 2011 a Curții de Apel Iași, secția contencios

administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată în sensul că respinge acțiunea reclamantei P.G., ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 23 februarie 2012.