ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1304/2011

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 127 din 4 mai 2010, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamantul S.N. împotriva pârâților Ministerul Sănătății și Direcția de Sănătate Publică a Județului A.; a anulat Ordinul nr. 925 din 5 mai 2009 emis de Ministerul Sănătății și actele care au stat la baza emiterii acestuia, respectiv hotărârea din 6 aprilie 2009 a Comisiei Centrale de Evaluare Managerială a Spitalelor Publice din cadrul Ministerului Sănătății, fișa de evaluare și calificativul "nesatisfăcător" acordat de Comisia de evaluare din cadrul Direcției de Sănătate Publică A. și referatul din 30 aprilie 2009 întocmit de Comisia Centrală și a respins, în rest, acțiunea reclamantului obligând pârâtele să plătească reclamantului 1.940 RON cheltuieli de judecată.

Acțiunea formulată împotriva pârâtului Spitalul O.S. a fost respinsă ca introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut, cu privire la acțiunea în anularea Ordinului nr. 925/2009 emis de pârâtul Ministerul Sănătății, următoarele: Între Ministerul Sănătății Publice și reclamant a fost încheiat contractul de management din 14 decembrie 2006, reclamantul, în calitate de manager al Spitalului Municipal S., asumându-și pentru o perioadă de 3 ani organizarea și conducerea activității Spitalului Municipal S. pe baza obiectivelor și indicatorilor cuprinși în anexa contractului.

Pentru anul 2007, contractul a fost modificat prin actul adițional nr. 1 din 20 decembrie 2007, în sensul că la art. 9 al actului adițional se face mențiunea că indicatorii de performanță ai managementului spitalului public din anexa contractului se vor modifica prin negocierea acestora conform prevederilor Ordinului Ministerului Sănătății nr. 1567/2007. Prin actul adițional nr. 2 din 15 septembrie 2008, se menționează că indicatorii de performanță prevăzuți în anexa 1 a contractului de management se vor modifica prin negocierea acestora de către managerul spitalului și Autoritatea de Sănătate Publică Județeană. Noii indicatori au fost cuprinși în anexa 1 a actului adițional nr. 2, reprezentând rezultatul negocierii dintre reclamant și Ministerul Sănătății Publice.

Pentru anul 2008, evaluarea managerilor de spital a fost reglementată de prevederile Ordinului 112/2007. În urma evaluării activității reclamantului în calitatea sa de manager de spital pe anul 2008, Comisia de evaluare de la nivelul Direcției de Sănătate Publică A. a acordat calificativul „nesatisfăcător", ca urmare a neîndeplinirii punctajului minim obligatoriu de 3 puncte pentru fiecare indicator C1-C7, respectiv la indicatorii economico-financiari C1 - Execuție bugetară față de bugetul de cheltuieli aprobat și C4 - Procentul cheltuielilor de personal din totalul cheltuielilor spitalului, reclamantul a obținut punctaj 0, iar la C3 - Procentul veniturilor proprii din totalul veniturilor spitalului a obținut 2 puncte.

Contestația formulată de reclamant împotriva rezultatului evaluării a fost respinsă prin hotărârea din 6 aprilie 2009 a Comisiei Centrale de Evaluare a Managerilor Spitalelor Publice din Rețeaua Ministerului Sănătății, cu motivația că argumentele expuse în contestație nu au fost luate în considerare deoarece nu s-a solicitat renegocierea valorii indicatorilor în termenul legal, în perioada pentru care se face evaluarea, respectiv în anul 2008. Ca efect al rămânerii irevocabile în calea procedurii administrative a calificativului „nesatisfăcător", Ministerul Sănătății a emis Ordinul nr. 925/2009, prin care reclamantul a fost revocat din funcția de manager al Spitalului Municipal S. și s-a dispus încetarea contractului de management începând cu 18 mai 2009, conform capitolului VIII lit. b) din contractul de management.

Instanța de fond a reținut, din concluziile raportului de expertiză, că modalitatea de calcul pentru indicatorii C1 și C4 este corectă, respectiv punctajul aplicabil în 2008 este 0 (zero) pentru fiecare din cei doi indicatori, raportat la gradul de realizare din cel asumat, conform Ordinului 112/2007. Însă, în speță, nu s-au demonstrat care sunt motivele imputabile reclamantului în nerealizarea acestor indicatori, raportat la art. 183 3 lit. b) din Legea nr. 95/2006 actualizată la nivelul anului 2008; în actul atacat nu se arată în ce constau motivele imputabile reclamantului care au condus la nerealizarea indicatorilor de performanță, iar în raportul de expertiză contabilă efectuat în cauză nu s-au evidențiat motive imputabile acestuia.

Prin urmare, instanța a apreciat că nu sunt întrunite în cauză prevederile art. 183 3 lit. b) din Legea nr. 95/2006 pentru a dispune revocarea managerului și încetarea contractului de management, astfel că se impune anularea ordinului atacat. Ca o consecință a anulării ordinului, instanța de fond a dispus, în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, anularea actelor care au stat la baza emiterii actului administrativ, respectiv: hotărârea din 6 aprilie 2009 a Comisiei Centrale de Evaluare Managerială a spitalelor publice din cadrul Ministerului Sănătății, fișa de evaluare și calificativul "nesatisfăcător" acordat de Comisia de evaluare din cadrul pârâtei 2 și referatul din 30 aprilie 2009 întocmit de Comisia Centrală.

Față de solicitarea reclamantului privind restabilirea situației anterioare revocării sale, instanța a constatat că mandatul reclamantului ar fi încetat oricum în decembrie 2009 prin ajungerea la termen, astfel că dincolo de această dată nu se mai poate dispune reintegrarea sa în funcție. În ce privește cererea de suspendare a ordinului până la soluționarea irevocabilă a acțiunii, s-a constatat că aceasta nu a mai fost susținută de reclamant. 2. Recursurile exercitate împotriva sentinței Ambii pârâți au atacat cu recurs sentința menționată.

Direcția de Sănătate Publică A. a solicitat modificarea sentinței recurate în sensul de a se dispune menținerea, ca deplin temeinică și legală, a Fișei de evaluare din 01 aprilie 2009 întocmită de Comisia de evaluare constituită la nivelul Direcției de Sănătate Publică A., inclusiv a anexei la fișa de evaluare conținând modul de calcul al calificativului „Nesatisfăcător" și exonerarea instituției de obligația de plată a cheltuielilor de judecată în valoare de 1.940 RON împreună cu pârâtul Ministerul Sănătății.

În motivarea cererii sale de recurs, Direcția de Sănătate Publică A. a arătat că instanța de fond a anulat în mod nelegal și netemeinic fișa de evaluare, deși aceasta a fost întocmită cu respectarea procedurii de evaluare și a metodologiei de calcul al indicatorilor de performanță, aprobate prin Ordinele Ministrului Sănătății nr. 112/2007 și nr. 1480/2008, iar expertiza judiciară dispusă în cauză a concluzionat că punctajul acordat intimatului-reclamant a fost calculat corect. A mai arătat că în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății, dar operațiunile premergătoare pot fi anulate numai dacă sunt nelegale.

Or, în speță, nelegalitatea Ordinului nr. 925 din 15 mai 2009 nu a fost o consecință a nelegalității fișei de evaluare, ci a neîndeplinirii unei alte condiții prevăzute de lege și anume inexistența unor motive imputabile reclamantului pentru neîndeplinirea indicatorilor de performanță. Recurentul-pârât Ministerul Sănătății și-a întemeiat calea de atac pe prevederile art. 304 pct. 8 și 9 și art. 304 1 C. proc. civ., arătând că Ordinul nr. 925/2009 este rezultatul aplicării corecte a dispozițiilor art. 183 3 din Legea nr. 95/2006, în condițiile în care intimatul-reclamant nu a îndeplinit indicatorii de performanță pe care și i-a asumat personal. A arătat, de asemenea, că raționamentul instanței este ilogic, pentru că, deși a confirmat corectitudinea modalității de calcul al punctajului, totuși a anulat actele emise de comisiile de evaluare.

În opinia recurentului-pârât, sarcina probei revenea reclamantului, care ar fi trebuit să demonstreze care a fost motivul independent de voința sa care a condus la nerealizarea indicatorilor, a căror renegociere nu a solicitat-o. 3. Apărările intimatului Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-reclamant a solicitat respingerea ambelor recursuri ca nefondate, arătând, în esență, că instanța de fond a reținut în mod corect inexistența unor motive imputabile pentru nerealizarea indicatorilor de performanță, în condițiile în care a preluat o unitate sanitară cu arierate de peste 600.000 RON, iar la finele anului 2008 a realizat un profit de peste 1.800.000 RON, sumă disponibilă într-un cont bancar.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenții-pârâți și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile nu sunt fondate. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Intimatul-reclamant a dedus controlului instanței de contencios administrativ Ordinul nr. 925 din 15 mai 2009, prin care Ministerul Sănătății a dispus revocarea sa din funcția de manager al Spitalului Municipal S., județul Alba, precum și în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, actele și operațiunile administrative care au stat la baza emiterii ordinului.

Măsura revocării intimatului-reclamant din funcția de manager a fost motivată prin nerealizarea indicatorilor de performanță ai managementului Spitalului public și a fost întemeiată pe dispozițiile art. 178, alin. (3) și ale art. 200 alin. (1) și alin. (3) din Legea nr. 95/2006, privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare; ale Ordinului ministrului sănătății publice nr. 112/2007 privind criteriile de performanță în baza cărora contractul de management poate fi prelungit sau poate înceta înainte de termen, cu modificările și completările ulterioare, ale lit. b) a capitolului VIII din contractul de management nr. 97 din 14 decembrie 2006, cu modificările și completările ulterioare.

La emiterea ordinului a fost avut în vedere referatul Comisiei Centrale de evaluare din 30 aprilie 2009, care la rândul său a avut ca bază fișa de evaluare și calificativul „nesatisfăcător” propus de Comisia de evaluare din cadrul Direcției de Sănătate Publică A. În raport cu circumstanțele de fapt stabilite pe baza probatoriului administrat în cauză (înscrisuri și expertiză contabilă), soluția pronunțată de instanța de fond reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente cauzei.

Așa cum în mod just a reținut judecătorul fondului, art. 183 3 lit. b) din Legea nr. 95/2006, în forma în vigoare în perioada supusă evaluării, prevedea clar două condiții pentru încetarea contractului de management prin revocarea în funcție a managerului: (i) nerealizarea indicatorilor de performanță ai managementului spitalului public, prevăzuți în ordinul ministrului sănătății, timp de minim un an și (ii) existența unor motive imputabile managerului, care au dus la nerealizarea indicatorilor. Or, nici motivarea actelor deduse judecății, nici probele administrate în cauză nu au relevat împrejurări imputabile intimatului-reclamant, constând în decizii manageriale inadecvate situației economico-financiare a spitalului, care să fi produs efecte negative asupra activității acestuia.

Dimpotrivă, expertiza de specialitate dispusă potrivit art. 201 C. proc. civ. a confirmat susținerile intimatului-reclamant, în sensul că, deși în termeni abstracți, indicatorii asumați prin contract nu au fost atinși, astfel că indicatorii C1 și C4 și punctajul aferent au fost calculate corect în raport cu prevederile Ordinului nr. 1490/2008 și Ordinului nr. 112/2007, totuși nu există motive imputabile pentru nerealizarea indicatorilor de performanță, pentru că la calculul lor nu se ține seama de soldul de la începutul și sfârșitul anului financiar-contabil, deși acesta influențează managementul activității financiar- contabile.

Contrar susținerilor Ministerului Sănătății, nu destinatarului actului administrativ îi revine sarcina probei inexistenței motivelor imputabile, ci, dimpotrivă, autoritatea emitentă are sarcina de a demonstra conformitatea deplină a actului administrativ cu cerințele cumulative ale legii, depunând la dosar documentația avută în vedere, conform art. 13 din Legea nr. 554/2004. În contextul astfel configurat, a menține ordinul de revocare din funcție numai pentru motivul că intimatul-reclamant nu a solicitat, anterior evaluării, renegocierea indicatorilor în raport cu situația financiar-contabilă a unității medicale la preluarea funcției ar fi o soluție profund disproporționată, care ar încălca echilibrul rezonabil între interesul public al bunei desfășurări a activității spitalului și interesul privat legat de stabilitatea în funcție pe durata contractului de management.

În ceea ce privește recursul Direcției de Sănătate Publică A., fără a ignora împrejurarea că modul de calcul al indicatorilor a fost constatat a fi fost corect, raportat la dispozițiile cuprinse în ordinele Ministerului Sănătății, Curtea reține că, în același timp, fișa de evaluare întocmită de Direcția de Sănătate Publică Alba este cea care a stabilit calificativul „nesatisfăcător”, menținut de Comisia Centrală, fără a se fi analizat existența unei corelații a gradului de îndeplinire a indicatorilor cu o conduită culpabilă a celui evaluat.

Procedura de evaluare a activității managerului de spital fiind una complexă, în care intervin și se întrepătrund manifestarea de voință a autorității centrale de specialitate și a structurii sale deconcentrate la nivel județean, care concură la emiterea actului final, potrivit atribuțiilor expres prevăzute în legislația primară și secundară la care s-a făcut referire, instanța de control judiciar constată că sentința Curții de apel nu este susceptibilă de critici nici din perspectiva aplicării art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. 2. Temeiul legal al soluției pronunțate în recurs Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinței, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sau art. 304 pct. 8 și 9 și art. 304 1 C. proc.

civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de Direcția de Sănătate Publică A. și Ministerul Sănătății împotriva sentinței nr. 127 din 04 mai 2010 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 3 martie 2011.