ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5428/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin Sentința civilă nr. 224 din 03 august 2011 pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, a fost admisă cererea formulată de reclamanta N.G. de suspendare a executării Deciziei de imputare nr. 9131 din 22 aprilie 2011 emisă de Inspectoratul General al Poliției Române, până la soluționarea în fond a contestației promovate de reclamantă. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, următoare: Prin cererea înregistrata pe rolul Curții de Apel Galați sub nr. 953/44 din 21 iulie 2011, reclamanta N.G.

a solicitat în contradictoriu cu pârâtele Ministerul Administrației și Internelor (MAI) și Inspectoratul General al Poliției Române (IGPR) suspendarea executării Deciziei de imputare nr. 9131 din 22 aprilie 2011 emisă de IGPR Comisiei de jurisdicție a imputațiilor, până la judecarea în fond a solicitării de anulare a respectivului act administrativ. Motivându-și în fapt cererea, reclamanta a arătat, în esență, următoarele: În fapt, în februarie 2011 s-a efectuat un control al Corpului de Control al MAI, ocazie cu care s-a constatat existența unor deficiențe pe linia acordării drepturilor de chirie unor polițiști din cadrul IPJ Brăila. Suma totală ce se impută mai multor lucrători ai IPJ Brăila provine tocmai din însumarea drepturilor bănești (decontare chirie) acordate unor polițiști din cadrul aceluiași inspectorat, drepturi apreciate de organul de control ca necuvenite.

În cauză sunt întrunite condițiile cerute cumulativ de lege pentru acordarea suspendării actului administrativ. Astfel, existența cazului bine justificat derivă din declararea unor motive de nelegalitate a actului în discuție, fapt ce a determinat, de altfel, și promovarea unei acțiuni în anularea respectivului act. Paguba iminentă decurgând din executarea actului contestat este evidentă, fiind foarte dificil în condițiile diminuării drepturilor salariale să îți asiguri un trai decent, corespunzător funcției deținute. De asemenea, o restituire ulterioară a sumelor reținute în baza deciziei contestate nu este de natură a asigura o echitate în condițiile economice actuale și în condițiile în care judecata acțiunii pe fond implică un anume interval de timp.

Pentru motivele expuse succint mai sus, reclamanta a solicitat admiterea cererii de față cu consecința suspendării efectelor deciziei de imputare până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în anularea deciziei de imputare. În drept, reclamanta și-a întemeiat cererea pe dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004. În dovedirea cererii a depus înscrisuri. Pârâta Ministerul Administrației și Internelor București a formulat întâmpinare în cauză prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a MAI și inadmisibilitatea acțiunii. Pe fond, aceeași pârâtă a solicitat respingerea cererii de suspendare, susținând, în esență, că nu sunt întrunite în speță condițiile cerute de lege pentru acordarea suspendării executării actului administrativ contestat.

Pârâta IGP a formulat la rândul său întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de suspendare față de împrejurarea neîndeplinirii cumulative în cauză a condițiilor impuse de lege, nefiind dovedită, în opinia sa, existența cazului bine justificat, dar nici existența unei pagube iminente. Deliberând asupra excepțiilor invocate în cauză, Curtea a apreciat că primează excepția inadmisibilității acțiunii pe care, analizând-o, a calificat-o drept nefondată și a respins-o ca atare, reținând, în esență, următoarele: Pârâtul MAI a argumentat inadmisibilitatea cererii de suspendare din perspectiva neparcurgerii de către reclamantă a tuturor etapelor disciplinate de legislația specială (art. 30 și art. 31 din O.G.

nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor). Astfel, în opinia pârâtei MAI, persoanele obligate la repararea prejudiciului, în ipoteza în care au înțeles să conteste decizia de imputare, se pot adresa instanțelor judecătorești competente, potrivit art. 43 din O.G. nr. 121/1998, numai ulterior pronunțării unei hotărâri de către comisia de jurisdicție a imputațiilor. Or, reclamanta, cunoscând acest aspect, a înțeles să conteste decizia de imputare sus-menționată la Comisia de soluționare a contestațiilor constituită la nivelul IGPR, comisie care s-a pronunțat prin Hotărârea nr. 10072 din 01 iulie 2011, în sensul respingerii contestației.

În acest context, reclamanta a înțeles să uzeze și de dreptul de a contesta Hotărârea nr. 10072 din 01 iulie 2011 pronunțată de către Comisia de soluționare a contestațiilor constituită la nivelul IGPR, în vederea parcurgerii întregii ierarhii instituționale a jurisdicției speciale, adresând, astfel, Comisiei de jurisdicție a imputațiilor constituite la nivelul MAI o contestație împotriva hotărârii susmenționate. Această contestație, înregistrată în evidențele Comisiei de jurisdicție a imputațiilor sub nr. 2224576 din 21 iulie 2011 este în curs de soluționare. Față de cele arătate mai sus, este de observat că reclamanta nu a parcurs integral procedura administrativ-jurisdicțională prealabilă, nefiind legală parcurgerea paralelă a procedurii administrativ-jurisdicționale și a contestării în instanță a actului administrativ, așa încât învestirea instanței de judecată cu soluționarea prezentei cauze este inadmisibilă.

Cererea de față este fondată pentru următoarele considerente de ordin faptic și juridic: În temeiul dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, reclamantul a solicitat, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Analizând dispozițiile textului de lege invocat, se apreciază că în cauză sunt îndeplinite condițiile cumulative ale textului. Curtea a apreciat că primirea unei atare excepții lipsește de substanță dreptul disciplinat de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, respectiv dreptul celui pretins vătămat de un act administrativ de a solicita suspendarea executării actului până la pronunțarea instanței de judecată competente asupra validității acestuia.

Astfel, pentru a putea solicita suspendarea actului administrativ, Legea nr. 554/2004 cere a se îndeplini cumulativ următoarele condiții: existența cazului bine justificat, existența unei pagube iminente și „sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul …”. Nu se cere, așadar, parcurgerea integrală a procedurii administrative prealabil, ci doar dovedirea demarării acesteia. Cum, în speță, pârâtul MAI a recunoscut că procedura administrativ-jurisdicțională specială este în derulare, Curtea a apreciat ca neîntemeiată apărarea pârâtei fundamentată pe neefectuarea procedurii prealabile. Cât privește excepția lipsei calității procesuale pasive a MAI, Curtea a considerat-o întemeiată, reținând că, într-adevăr, MAI nu putea avea calitate procesuală pasivă în această fază a contestării actului administrativ, singurul act contestat fiind decizia de imputare ce emană de la IGPR.

În ipoteza în care, la data sesizării instanței de judecată cu prezenta cerere de suspendare, ar fi existat și soluția Comisiei de jurisdicție a imputațiilor din cadrul MAI, calitatea procesuală pasivă a acestuia ar fi fost de ordinul evidenței. Așa fiind, la termenul de judecată din 3 august a.c., Curtea a admis respectiva excepție, reținând că MAI nu poate fi parte procesuală în cauză. Pe fond, cererea de suspendare a executării deciziei de imputare 9131 din 22 aprilie 2011 emisă de IGPR este fondată pentru cele ce se vor arăta în continuare: Executarea deciziei de imputare este de natură să creeze reclamantei o pagubă iminentă și evidentă, astfel cum aceasta este definită de art. 2 lit. ș), din Legea nr. 554/2004, reclamanta urmând a fi lipsită de parte din veniturile sale salariale aferente funcției deținute.

De asemenea, suntem în prezenta unui caz bine justificat, însăși formularea plângerii împotriva actului fiind de natură a semnala o îndoială puternică în privința legalității actului administrativ, Curtea nefiind, însă, abilitată să analizeze aceste motive de nelegalitate, rezumându-se la a constata semnalarea acestora pe calea unei acțiuni în justiție. Suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată, în vederea respectării principiului legalității. Atât timp cât autoritatea publică sau judecătorul urmează a evalua, din punct de vedere legal, actul administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celui vizat.

În plus, instituția juridică analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva arbitrajului ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004, modificată. Legiuitorul național a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speță.

În acest sens sunt și prevederile Recomandării nr. R(89)9 a Consiliului de Miniștri ai Consiliului Europei cu privire la protecția juridică provizorie în materie administrativă, prin care se solicită autorității jurisdicționale competente ca atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave, dificil de reparat, persoanele particulare cointeresate în această decizie să ia măsuri de protecție provizorii corespunzătoare, în limitele competenței sale și fără ca astfel să influențeze în vreun fel soluția asupra fondului, cu atât mai mult atunci când există un argument juridic aferent valabil în raport cu elementele de legalitate ale actului administrativ contestat.

În aceste condiții, Curtea a constatat că atât din recomandarea nr. R(89)8 din 13 septembrie 1989 evocată, cât și din cuprinsul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 rezultă fără echivoc că exercițiul dreptului unei persoane, fizice sau juridice, de a obține suspendarea provizorie a executării unui act administrativ, este condiționat de îndeplinirea de către aceasta a două condiții cumulative, respectiv condiția existenței unui caz bine justificat și condiția nevoii de a se preveni producerea unei pagube iminente, dificil sau imposibil de a mai fi reparată în viitor. Suspendarea executării actelor administrative constituie, așadar o situație de excepție în cadrul căreia instanța are numai posibilitatea să efectueze o cercetare a aparenței dreptului întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ nu poate fi prejudiciat fondul litigiului.

Pe lângă aceste două condiții, motivele suspendării trebuie să apară de la prima vedere ca fiind temeinice, astfel spus, trebuie să creeze de la început o îndoială puternică asupra legalității actului contestat. Concluzionând în sensul că motivele de nelegalitate invocate de reclamantă, la o primă analiză sumară, specifică unui astfel de litigiu, sunt apte să conducă la reținerea existenței în speță a unui caz bine justificat: aparenta nelegalitate a actului administrativ contestat; față de împrejurarea că lipsirea reclamantei de parte din veniturile salariale poate fi subsumată condiției pagubei iminente în accepțiunea dată de legiuitor la art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, Curtea consideră că suspendarea executării actului administrativ în discuție este, per ansamblu, calea care prejudiciază cel mai puțin și induce un echilibru între varietatea de interese divergente.

Împotriva acestei hotărâri, a formulat recurs, în termen legal, pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române, întemeiat pe prevederile art. 304 pct. 7 și pct. 9 C. proc. civ., arătând, în esență, următoarele: Hotărârea pronunțată de instanța de fond nu cuprinde motivele pe care se sprijină. Deși, judecătorul fondului reține că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru a se dispune suspendarea executării deciziei de imputare, respectiv atât cea a cazului bine justificat, cât și a iminenței producerii unei pagube, acesta nu arată în ce constă îndoiala cu privire la prezumția de legalitate a deciziei de imputare și nici nu aduce argumente cu privire la certitudinea, întinderea și iminența pagubei, astfel că este incident motivul prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc.

civ. Hotărârea pronunțată este lipsită de temei legal și dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii. Este greșit argumentul Curții de Apel Galați că prin simplu fapt al susținerii nelegalității și atacării în instanță a actului administrativ, reclamanta ar fi făcut dovada referitoare la îndoiala puternică și evidentă asupra prezumției de nelegalitate. Reclamanta susține că i-a fost încălcat dreptul la apărare pe parcursul procedurii administrative fără a demonstra cele afirmate.

Contrar celor susținute de aceasta, Comisia de cercetare administrativă i-a adresat reclamantei cinci întrebări pentru lămurirea situației, la care a răspuns prin declarația din 11 februarie 2011. Mai mult, conform cu prevederile pct. 97 din Instrucțiunile nr. 830/1999 privind răspunderea materială a militarilor pentru pagubele produse MAI, Comisia de cercetare administrativă a transmis reclamantei procesul-verbal de cercetare administrativă în vederea efectuării eventualelor obiecții sau observații. Reclamanta a formulat obiecții care au fost transmise Comisiei prin Adresa nr. 3292 din 06 aprilie 2011. Toate argumentele invocate de reclamantă în apărarea sa au fost analizate de Comisia de cercetare administrativă, care au fost ulterior respinse ca neîntemeiate.

Din cele de mai sus, rezultă că, pe parcursul desfășurării cercetării administrative, au fost respectate întocmai prevederile O.G. nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, precum și Instrucțiunile nr. 830/1999 privind răspunderea materială a militarilor pentru pagubele produse MAI. Cu privire la existența unei pagube iminente, instanța precizează că este evidentă fără să arate care este întinderea ei și fără ca să o descrie în fapt. Chiar dacă prin executarea actului administrativ reclamanta a suferit o pagubă, acest prejudiciu poate fi recuperat, astfel încât nu se justifică suspendarea actului administrativ contestat. Nu este dovedit caracterul iminent al pagubei, în condițiile în care reclamanta nu a făcut dovada faptului că în sarcina ei s-ar fi emis vreun act începător de executare silită.

În concluzie, suspendarea actelor administrative este considerată o situație de excepție de la regula executării din oficiu a actelor administrative, care poate fi dispusă de instanță numai în situații speciale, or, în acest caz, suspendarea deciziei de imputare ar duce la încuviințarea încălcării legilor ce reglementează administrarea banului public. Examinând sentința prin prisma criticilor formulate, precum și a prevederilor art. 304 2 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat și urmează a fi respins pentru motivele expuse în continuare: Nu este fondată și ca atare nu poate fi primită critica recurentului întemeiată pe prevederile art. 304 pct. 7 din C. proc. civ., în sensul că hotărârea instanței de fond nu cuprinde motivele pe care se sprijină.

Contrar celor afirmate de recurent, Înalta Curte constată că prima instanță, în raport cu circumstanțele concrete ale cauzei, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de reclamanta N.G., a reținut îndeplinirea cumulativă a condițiilor fixate în art. 14 din Legea nr. 554/2004, în conținutul sentinței atacate fiind dezvoltate argumentele pe care judecătorul cauzei și-a fundamentat hotărârea de a suspenda executarea deciziei de impunere nr. 9131 din 22 aprilie 2011 a IGPR, până la soluționarea pe fond a contestației. Nefondate sunt și criticile din recurs referitoare la interpretarea și aplicarea greșită a legii de către prima instanță, în sensul că nu sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat și ale pagubei iminente.

Contrar celor susținute de către recurent, Înalta Curte apreciază că judecătorul fondului, soluționând cererea de suspendare a executării Deciziei de impunere nr. 9131 din 22 aprilie 2011 respectivei decizii, s-a raportat la exigențele legale ale art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și, în mod întemeiat, a ordonat suspendarea executării respectivului ordin. Aplicarea dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nu trebuie să conducă la o examinare pe fond a legalității actului a cărui suspendare se solicită, analiza pe care o realizează judecătorul cauzei limitându-se la o simplă „pipăire a fondului”. Din această perspectivă, judecătorul urmează să identifice împrejurările de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului sau, altfel spus, să observe dacă există argumente juridice aparent valabile în contestarea legalității actului.

Or, la nivelul acesta de analiză a actului administrativ în privința legalității sale, limitată la „pipăirea fondului”, judecătorul cauzei a reținut elemente de natură să creeze acea îndoială serioasă despre care se face vorbire în art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care s-a semnalat încălcarea dreptului la apărare al reclamantei N.G. pe parcursul procedurii administrative de contestare a deciziei de impunere, împrejurare ce atestă, prima facie, că exigența legală a cazului bine justificat este satisfăcută în prezenta cauză. Evident, examinarea deciziei de impunere atacată, din această perspectivă, este de competența judecătorului învestit cu soluționarea acțiunii ce vizează anularea actului administrativ în discuție, iar nu a judecătorului chemat să se pronunțe pe cererea de suspendare, după cum corect a argumentat și prima instanță.

În ceea ce privește condiția iminenței procedurii unei pagube, și această exigență legală este îndeplinită, cerință legală este îndeplinită, cerința fiind convingător examinată și demonstrată prin considerentele sentinței atacate, constând în diminuarea salariului reclamantei, unica sursă de venituri a acesteia, în ipoteza executării imediate a deciziei de impunere, previzibilitatea prejudiciului fiind evidentă. În fine, suspendarea executării unui act administrativ este o măsură de excepție. Sub acest aspect, Înalta Curte reține că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, prezumție care, la rândul său se bazează pe prezumția de autenticitate și de veridicitate, de unde decurge că a nu executa un act administrativ emis în baza legii echivalează cu a nu executa legea.

Pentru aceasta, suspendarea executării unui act administrativ nu poate fi ordonată de judecătorul de contencios administrativ decât în situații de excepție, cu observarea strictă a îndeplinirii exigențelor legale, astfel cum sunt precizate în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Or, în speță, suspendarea judiciară a deciziei de impunere în discuție este justificată de îndeplinirea cumulativă a condițiilor prevăzută de lege, așa cum s-a reținut în considerentele prezentei deciziei. Față de cele ce preced, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat de pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române, conform art. 312 alin. (1) din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E: Respinge recursul declarat de Inspectoratul General al Poliției Române, împotriva Sentinței civile nr. 224 din 3 august 2011 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 noiembrie 2011.