ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5428/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5428/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin Sentința civilă nr. 224 din 03 august

2011 pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și

fiscal, a fost admisă cererea formulată de reclamanta N.G. de suspendare a

executării Deciziei de imputare nr. 9131 din 22 aprilie 2011 emisă de

Inspectoratul General al Poliției Române, până la soluționarea în fond a

contestației promovate de reclamantă.

Pentru a pronunța

această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, următoare:

Prin cererea

înregistrata pe rolul Curții de Apel Galați sub nr. 953/44 din 21 iulie 2011,

reclamanta N.G. a solicitat în contradictoriu cu pârâtele Ministerul

Administrației și Internelor (MAI) și Inspectoratul General al Poliției Române

(IGPR) suspendarea executării Deciziei de imputare nr. 9131 din 22 aprilie 2011

emisă de IGPR Comisiei de jurisdicție a imputațiilor, până la judecarea în fond

a solicitării de anulare a respectivului act administrativ.

Motivându-și în fapt

cererea, reclamanta a arătat, în esență, următoarele:

În fapt, în februarie

2011 s-a efectuat un control al Corpului de Control al MAI, ocazie cu care s-a

constatat existența unor deficiențe pe linia acordării drepturilor de chirie

unor polițiști din cadrul IPJ Brăila.

Suma totală ce se

impută mai multor lucrători ai IPJ Brăila provine tocmai din însumarea

drepturilor bănești (decontare chirie) acordate unor polițiști din cadrul

aceluiași inspectorat, drepturi apreciate de organul de control ca necuvenite.

În cauză sunt

întrunite condițiile cerute cumulativ de lege pentru acordarea suspendării

actului administrativ.

Astfel, existența

cazului bine justificat derivă din declararea unor motive de nelegalitate a

actului în discuție, fapt ce a determinat, de altfel, și promovarea unei

acțiuni în anularea respectivului act.

Paguba iminentă

decurgând din executarea actului contestat este evidentă, fiind foarte dificil

în condițiile diminuării drepturilor salariale să îți asiguri un trai decent,

corespunzător funcției deținute. De asemenea, o restituire ulterioară a sumelor

reținute în baza deciziei contestate nu este de natură a asigura o echitate în

condițiile economice actuale și în condițiile în care judecata acțiunii pe fond

implică un anume interval de timp.

Pentru motivele

expuse succint mai sus, reclamanta a solicitat admiterea cererii de față cu

consecința suspendării efectelor deciziei de imputare până la pronunțarea

instanței de fond asupra acțiunii în anularea deciziei de imputare.

În drept, reclamanta

și-a întemeiat cererea pe dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.

În dovedirea cererii

a depus înscrisuri.

Pârâta Ministerul

Administrației și Internelor București a formulat întâmpinare în cauză prin

care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a MAI și

inadmisibilitatea acțiunii.

Pe fond, aceeași pârâtă

a solicitat respingerea cererii de suspendare, susținând, în esență, că nu sunt

întrunite în speță condițiile cerute de lege pentru acordarea suspendării

executării actului administrativ contestat.

Pârâta IGP a formulat

la rândul său întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de

suspendare față de împrejurarea neîndeplinirii cumulative în cauză a

condițiilor impuse de lege, nefiind dovedită, în opinia sa, existența cazului

bine justificat, dar nici existența unei pagube iminente.

Deliberând asupra

excepțiilor invocate în cauză, Curtea a apreciat că primează excepția

inadmisibilității acțiunii pe care, analizând-o, a calificat-o drept nefondată

și a respins-o ca atare, reținând, în esență, următoarele:

Pârâtul MAI a

argumentat inadmisibilitatea cererii de suspendare din perspectiva

neparcurgerii de către reclamantă a tuturor etapelor disciplinate de legislația

specială (art. 30 și art. 31 din O.G. nr. 121/1998 privind răspunderea

materială a militarilor). Astfel, în opinia pârâtei MAI, persoanele obligate la

repararea prejudiciului, în ipoteza în care au înțeles să conteste decizia de

imputare, se pot adresa instanțelor judecătorești competente, potrivit art. 43

din O.G. nr. 121/1998, numai ulterior pronunțării unei hotărâri de către

comisia de jurisdicție a imputațiilor. Or, reclamanta, cunoscând acest aspect,

a înțeles să conteste decizia de imputare sus-menționată la Comisia de

soluționare a contestațiilor constituită la nivelul IGPR, comisie care s-a

pronunțat prin Hotărârea nr. 10072 din 01 iulie 2011, în sensul respingerii

contestației.

În acest context,

reclamanta a înțeles să uzeze și de dreptul de a contesta Hotărârea nr. 10072

din 01 iulie 2011 pronunțată de către Comisia de soluționare a contestațiilor

constituită la nivelul IGPR, în vederea parcurgerii întregii ierarhii

instituționale a jurisdicției speciale, adresând, astfel, Comisiei de

jurisdicție a imputațiilor constituite la nivelul MAI o contestație împotriva

hotărârii susmenționate. Această contestație, înregistrată în evidențele Comisiei

de jurisdicție a imputațiilor sub nr. 2224576 din 21 iulie 2011 este în curs de

soluționare.

Față de cele arătate

mai sus, este de observat că reclamanta nu a parcurs integral procedura

administrativ-jurisdicțională prealabilă, nefiind legală parcurgerea paralelă a

procedurii administrativ-jurisdicționale și a contestării în instanță a actului

administrativ, așa încât învestirea instanței de judecată cu soluționarea

prezentei cauze este inadmisibilă.

Cererea de față este

fondată pentru următoarele considerente de ordin faptic și juridic:

În temeiul

dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, reclamantul a solicitat, în

cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după

sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul,

suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea

instanței de fond.

Analizând

dispozițiile textului de lege invocat, se apreciază că în cauză sunt

îndeplinite condițiile cumulative ale textului.

Curtea a apreciat că

primirea unei atare excepții lipsește de substanță dreptul disciplinat de art.

14 și 15 din Legea nr. 554/2004, respectiv dreptul celui pretins vătămat de un

act administrativ de a solicita suspendarea executării actului până la

pronunțarea instanței de judecată competente asupra validității acestuia.

Astfel, pentru a

putea solicita suspendarea actului administrativ, Legea nr. 554/2004 cere a se

îndeplini cumulativ următoarele condiții: existența cazului bine justificat,

existența unei pagube iminente și „sesizarea, în condițiile art. 7, a

autorității publice care a emis actul …”. Nu se cere, așadar, parcurgerea

integrală a procedurii administrative prealabil, ci doar dovedirea demarării

acesteia.

Cum, în speță,

pârâtul MAI a recunoscut că procedura administrativ-jurisdicțională specială

este în derulare, Curtea a apreciat ca neîntemeiată apărarea pârâtei

fundamentată pe neefectuarea procedurii prealabile.

Cât privește excepția

lipsei calității procesuale pasive a MAI, Curtea a considerat-o întemeiată,

reținând că, într-adevăr, MAI nu putea avea calitate procesuală pasivă în

această fază a contestării actului administrativ, singurul act contestat fiind

decizia de imputare ce emană de la IGPR. În ipoteza în care, la data sesizării

instanței de judecată cu prezenta cerere de suspendare, ar fi existat și

soluția Comisiei de jurisdicție a imputațiilor din cadrul MAI, calitatea

procesuală pasivă a acestuia ar fi fost de ordinul evidenței. Așa fiind, la

termenul de judecată din 3 august a.c., Curtea a admis respectiva excepție,

reținând că MAI nu poate fi parte procesuală în cauză.

Pe fond, cererea de

suspendare a executării deciziei de imputare 9131 din 22 aprilie 2011 emisă de

IGPR este fondată pentru cele ce se vor arăta în continuare:

Executarea deciziei

de imputare este de natură să creeze reclamantei o pagubă iminentă și evidentă,

astfel cum aceasta este definită de art. 2 lit. ș), din Legea nr. 554/2004,

reclamanta urmând a fi lipsită de parte din veniturile sale salariale aferente

funcției deținute.

De asemenea, suntem

în prezenta unui caz bine justificat, însăși formularea plângerii împotriva

actului fiind de natură a semnala o îndoială puternică în privința legalității

actului administrativ, Curtea nefiind, însă, abilitată să analizeze aceste

motive de nelegalitate, rezumându-se la a constata semnalarea acestora pe calea

unei acțiuni în justiție.

Suspendarea

executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient

pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată, în vederea

respectării principiului legalității. Atât timp cât autoritatea publică sau

judecătorul urmează a evalua, din punct de vedere legal, actul administrativ

contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra

celui vizat.

În plus, instituția

juridică analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva

arbitrajului ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004, modificată.

Legiuitorul național

a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării

actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a

acestora cu normele juridice aplicabile în speță.

În acest sens sunt și

prevederile Recomandării nr. R(89)9 a Consiliului de Miniștri ai Consiliului

Europei cu privire la protecția juridică provizorie în materie administrativă,

prin care se solicită autorității jurisdicționale competente ca atunci când

executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave,

dificil de reparat, persoanele particulare cointeresate în această decizie să

ia măsuri de protecție provizorii corespunzătoare, în limitele competenței sale

și fără ca astfel să influențeze în vreun fel soluția asupra fondului, cu atât

mai mult atunci când există un argument juridic aferent valabil în raport cu

elementele de legalitate ale actului administrativ contestat.

În aceste condiții,

Curtea a constatat că atât din recomandarea nr. R(89)8 din 13 septembrie 1989

evocată, cât și din cuprinsul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 rezultă

fără echivoc că exercițiul dreptului unei persoane, fizice sau juridice, de a

obține suspendarea provizorie a executării unui act administrativ, este

condiționat de îndeplinirea de către aceasta a două condiții cumulative,

respectiv condiția existenței unui caz bine justificat și condiția nevoii de a

se preveni producerea unei pagube iminente, dificil sau imposibil de a mai fi

reparată în viitor.

Suspendarea

executării actelor administrative constituie, așadar o situație de excepție în

cadrul căreia instanța are numai posibilitatea să efectueze o cercetare a

aparenței dreptului întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege pentru

suspendarea executării actului administrativ nu poate fi prejudiciat fondul

litigiului.

Pe lângă aceste două

condiții, motivele suspendării trebuie să apară de la prima vedere ca fiind

temeinice, astfel spus, trebuie să creeze de la început o îndoială puternică

asupra legalității actului contestat.

Concluzionând în

sensul că motivele de nelegalitate invocate de reclamantă, la o primă analiză

sumară, specifică unui astfel de litigiu, sunt apte să conducă la reținerea

existenței în speță a unui caz bine justificat: aparenta nelegalitate a actului

administrativ contestat; față de împrejurarea că lipsirea reclamantei de parte

din veniturile salariale poate fi subsumată condiției pagubei iminente în

accepțiunea dată de legiuitor la art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, Curtea

consideră că suspendarea executării actului administrativ în discuție este, per

ansamblu, calea care prejudiciază cel mai puțin și induce un echilibru între

varietatea de interese divergente.

Împotriva acestei

hotărâri, a formulat recurs, în termen legal, pârâtul Inspectoratul General al

Poliției Române, întemeiat pe prevederile art. 304 pct. 7 și pct. 9 C. proc.

civ., arătând, în esență, următoarele:

Hotărârea pronunțată

de instanța de fond nu cuprinde motivele pe care se sprijină. Deși, judecătorul

fondului reține că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru a se

dispune suspendarea executării deciziei de imputare, respectiv atât cea a

cazului bine justificat, cât și a iminenței producerii unei pagube, acesta nu

arată în ce constă îndoiala cu privire la prezumția de legalitate a deciziei de

imputare și nici nu aduce argumente cu privire la certitudinea, întinderea și

iminența pagubei, astfel că este incident motivul prevăzut de art. 304 pct. 7

C. proc. civ.

Hotărârea pronunțată

este lipsită de temei legal și dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii.

Este greșit argumentul Curții de Apel Galați că prin simplu fapt al susținerii

nelegalității și atacării în instanță a actului administrativ, reclamanta ar fi

făcut dovada referitoare la îndoiala puternică și evidentă asupra prezumției de

nelegalitate.

Reclamanta susține că

i-a fost încălcat dreptul la apărare pe parcursul procedurii administrative

fără a demonstra cele afirmate. Contrar celor susținute de aceasta, Comisia de

cercetare administrativă i-a adresat reclamantei cinci întrebări pentru

lămurirea situației, la care a răspuns prin declarația din 11 februarie 2011.

Mai mult, conform cu prevederile pct. 97 din Instrucțiunile nr. 830/1999

privind răspunderea materială a militarilor pentru pagubele produse MAI,

Comisia de cercetare administrativă a transmis reclamantei procesul-verbal de

cercetare administrativă în vederea efectuării eventualelor obiecții sau

observații. Reclamanta a formulat obiecții care au fost transmise Comisiei prin

Adresa nr. 3292 din 06 aprilie 2011. Toate argumentele invocate de reclamantă

în apărarea sa au fost analizate de Comisia de cercetare administrativă, care

au fost ulterior respinse ca neîntemeiate.

Din cele de mai sus, rezultă că, pe parcursul

desfășurării cercetării administrative, au fost respectate întocmai prevederile

O.G. nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, precum și

Instrucțiunile nr. 830/1999 privind răspunderea materială a militarilor pentru

pagubele produse MAI.

Cu privire la

existența unei pagube iminente, instanța precizează că este evidentă fără să

arate care este întinderea ei și fără ca să o descrie în fapt. Chiar dacă prin

executarea actului administrativ reclamanta a suferit o pagubă, acest

prejudiciu poate fi recuperat, astfel încât nu se justifică suspendarea actului

administrativ contestat. Nu este dovedit caracterul iminent al pagubei, în condițiile

în care reclamanta nu a făcut dovada faptului că în sarcina ei s-ar fi emis

vreun act începător de executare silită.

În concluzie,

suspendarea actelor administrative este considerată o situație de excepție de

la regula executării din oficiu a actelor administrative, care poate fi dispusă

de instanță numai în situații speciale, or, în acest caz, suspendarea deciziei

de imputare ar duce la încuviințarea încălcării legilor ce reglementează

administrarea banului public.

Examinând sentința

prin prisma criticilor formulate, precum și a prevederilor art. 304

2

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat și urmează a fi

respins pentru motivele expuse în continuare:

Nu este fondată și ca

atare nu poate fi primită critica recurentului întemeiată pe prevederile art.

304 pct. 7 din C. proc. civ., în sensul că hotărârea instanței de fond nu

cuprinde motivele pe care se sprijină.

Contrar celor

afirmate de recurent, Înalta Curte constată că prima instanță, în raport cu

circumstanțele concrete ale cauzei, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept

prezentate de reclamanta N.G., a reținut îndeplinirea cumulativă a condițiilor

fixate în art. 14 din Legea nr. 554/2004, în conținutul sentinței atacate fiind

dezvoltate argumentele pe care judecătorul cauzei și-a fundamentat hotărârea de

a suspenda executarea deciziei de impunere nr. 9131 din 22 aprilie 2011 a IGPR,

până la soluționarea pe fond a contestației.

Nefondate sunt și

criticile din recurs referitoare la interpretarea și aplicarea greșită a legii

de către prima instanță, în sensul că nu sunt îndeplinite condițiile cazului

bine justificat și ale pagubei iminente.

Contrar celor

susținute de către recurent, Înalta Curte apreciază că judecătorul fondului,

soluționând cererea de suspendare a executării Deciziei de impunere nr. 9131

din 22 aprilie 2011 respectivei decizii, s-a raportat la exigențele legale ale

art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și, în mod întemeiat, a ordonat

suspendarea executării respectivului ordin.

Aplicarea

dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nu

trebuie să conducă la o examinare pe fond a legalității actului a cărui

suspendare se solicită, analiza pe care o realizează judecătorul cauzei

limitându-se la o simplă „pipăire a fondului”. Din această perspectivă,

judecătorul urmează să identifice împrejurările de natură să creeze o îndoială

serioasă în privința legalității actului sau, altfel spus, să observe dacă

există argumente juridice aparent valabile în contestarea legalității actului.

Or, la nivelul acesta de analiză a actului administrativ în privința

legalității sale, limitată la „pipăirea fondului”, judecătorul cauzei a reținut

elemente de natură să creeze acea îndoială serioasă despre care se face vorbire

în art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care s-a semnalat

încălcarea dreptului la apărare al reclamantei N.G. pe parcursul procedurii

administrative de contestare a deciziei de impunere, împrejurare ce atestă,

prima facie, că exigența legală a cazului bine justificat este satisfăcută în

prezenta cauză. Evident, examinarea deciziei de impunere atacată, din această

perspectivă, este de competența judecătorului învestit cu soluționarea acțiunii

ce vizează anularea actului administrativ în discuție, iar nu a judecătorului

chemat să se pronunțe pe cererea de suspendare, după cum corect a argumentat și

prima instanță.

În ceea ce privește

condiția iminenței procedurii unei pagube, și această exigență legală este

îndeplinită, cerință legală este îndeplinită, cerința fiind convingător

examinată și demonstrată prin considerentele sentinței atacate, constând în

diminuarea salariului reclamantei, unica sursă de venituri a acesteia, în

ipoteza executării imediate a deciziei de impunere, previzibilitatea

prejudiciului fiind evidentă.

În fine, suspendarea

executării unui act administrativ este o măsură de excepție. Sub acest aspect,

Înalta Curte reține că actul administrativ se bucură de prezumția de

legalitate, prezumție care, la rândul său se bazează pe prezumția de

autenticitate și de veridicitate, de unde decurge că a nu executa un act

administrativ emis în baza legii echivalează cu a nu executa legea. Pentru

aceasta, suspendarea executării unui act administrativ nu poate fi ordonată de

judecătorul de contencios administrativ decât în situații de excepție, cu

observarea strictă a îndeplinirii exigențelor legale, astfel cum sunt precizate

în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Or, în speță,

suspendarea judiciară a deciziei de impunere în discuție este justificată de

îndeplinirea cumulativă a condițiilor prevăzută de lege, așa cum s-a reținut în

considerentele prezentei deciziei.

Față de cele ce preced, Înalta Curte va respinge ca

nefondat recursul declarat de pârâtul Inspectoratul General al Poliției Române,

conform art. 312 alin. (1) din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Respinge recursul

declarat de Inspectoratul General al Poliției Române, împotriva Sentinței

civile nr. 224 din 3 august 2011 a Curții de Apel Galați, secția contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 noiembrie

2011.