ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2402/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bacău, având ca obiect principal anularea deciziei nr. 2147 din 17 septembrie 2008 emisă de Serviciul Public de Asistență Socială Bacău, reclamanta G.D.M. a formulat excepția de nelegalitate a art. 30 din H.G. nr. 268 din 14 martie 2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006. În motivarea excepției de nelegalitate reclamanta a arătat că art. 30 din H.G. nr. 268/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, prevede că „Indemnizația prevăzută la art. 41 alin. (3) din lege se acordă începând cu luna următoare depunerii cererii”.

Consideră că această prevedere este nelegală, întrucât nu corespunde prevederilor Legii nr. 448/2006, legea necondiționând punerea în plată a indemnizației de data depunerii cererii. Legea nr. 448/2006 stabilește doar faptul că plata indemnizației se face pe perioada valabilității certificatului de încadrare în grad de handicap. Reclamanta a mai susținut că prin aplicarea prevederilor art. 30 din H.G. nr. 268/2007 rămân perioade pentru care nu se face plata indemnizației lunare, deși este înăuntrul perioadei de valabilitate a certificatului de încadrare în grad de handicap. Arată că are în îngrijire pe minora S.D.T., care suferă de sindrom Down și că se prezintă anual pentru obținerea certificatului de încadrare în grad de handicap și parcurge de fiecare dată procedura prevăzută de lege pentru un caz nou, deși este vorba de o reevaluare.

Mai arată că din cauza procedurii ce trebuie parcurse, a faptului că depinde de programul pe care și-l stabilește Comisia pentru Protecția Copilului, aceasta întrunindu-se periodic și din cauza viciilor de comunicare a actelor care-i conferă dreptul la indemnizație și prestații sociale, nu poate depune cererea pentru plata indemnizației în timp util, pentru a se asigura continuitate și pentru a beneficia de drepturile stabilite prin lege pe toată perioada de valabilitate a certificatului de încadrare în grad de handicap. Prin încheierea pronunțată la 4 mai 2009 Tribunalul Bacău a dispus sesizarea Curții de Apel Bacău în vederea soluționării excepției de nelegalitate invocată de reclamantă.

Investită cu soluționarea excepției de nelegalitate, Curtea de Apel Bacău, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 10 din data de 22 ianuarie 2010 a respins excepția lipsei capacității de folosință a Primăriei Municipiului Bacău și a lipsei capacității procesuale pasive a Primăriei Municipiului Bacău invocate de Primarul municipiului Bacău. Totodată, a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată de Guvernul României și, pe cale de consecință a admis excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 30 din H.G. nr. 268 din 14 martie 2007, pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006, formulată de reclamanta G.D.M. (reprezentant legal al minorei S.D.T.) în contradictoriu cu pârâții Primăria Municipiului Bacău, Consiliul Local Bacău - Serviciul Public de Asistență Socială Bacău și Guvernul României, constatând nelegalitatea art. 30 din H.G.268/2007.

Pentru a se pronunța astfel, instanța a reținut, în esență, următoarele: Prin întâmpinarea formulată, primarul municipiului Bacău a invocat excepția lipsei capacității de folosință a Primăriei municipiului Bacău, motivat de faptul că Primăria municipiului Bacău este o structură funcțională constituită din primar, viceprimar, secretarul unității administrativ-teritoriale și aparatul de specialitate al primarului, fără personalitate juridică. Precizează că unitățile administrativ-teritoriale nu au capacitate procesuală de folosință. Mai susține că nu sunt aplicabile dispozițiile art. 41 alin. (2) C. proc. civ., nefiind asociații sau societăți fără personalitate juridică, ci autorități ale administrației publice locale.

De asemenea a mai invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a Primăriei municipiului Bacău, motivând că, deși Serviciul Public de Asistență Socială Bacău este în subordinea Consiliului local al municipiului Bacău, această instituție are personalitate juridică, are buget propriu, organigramă și stat de funcții proprii. Guvernul României, prin apărările formulate, a invocat pe cale de excepție inadmisibilitatea cererii, arătând că din dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reiese că excepția de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele administrative cu caracter individual, iar nu și cele cu caracter normativ, pentru care legea instituie o altă procedură.

În ceea ce privește excepțiile lipsei capacității de folosință și lipsei calității procesuale pasive a Primăriei Bacău, invocate de Primarul municipiului Bacău, reprezentant al intereselor municipiului Bacău, instanța a apreciat că se impune analizarea acestora doar în raport de cadrul procesual stabilit în fața instanței de fond. investită cu soluționarea acțiunii în cadrul căreia a fost invocată excepția de nelegalitate și, având în vedere încheierea din 16 februarie 2009 în dosarul nr. 6885/110/2008, potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care prevăd că instanța de contencios administrativ sesizată cu soluționarea excepției de nelegalitate se pronunță, după procedura de urgență, cu citarea părților și a emitentului și cadrul procesual stabilit în fața instanței de fond, a respins excepțiile invocate.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității invocată de Guvernul României, în raport de natura actului administrativ a cărui nelegalitate se solicită, instanța a respins-o având în vedere dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004. Pe fondul cauzei, instanța, analizând dispozițiile art. 30 din H.G. nr. 268/2007, în raport de dispozițiile art. 41 alin. (3) și art. 42 alin. (1) – (3) din Legea nr. 448/2006, a constatat că art. 30 reglementează o altă perioadă în care se acordă indemnizația prevăzută de art. 41 alin. (3) decât cea reglementată prin lege. Astfel, legea prevede că plata indemnizației se face pe perioada valabilității certificatului de încadrare în grad de handicap, iar normele stabilesc că plata indemnizației se face începând cu luna următoare depunerii cererii și încetează cu luna următoare celei în care persoana cu handicap nu mai îndeplinește condițiile care au dus la stabilirea dreptului.

A mai arătat că, prin condiționarea plății indemnizației de data depunerii cererii, este posibil ca în realitate sa rămână perioade pentru care nu s-a plătit indemnizația, deși perioada respectivă era înăuntrul termenului de valabilitate a certificatului de încadrare în grad de handicap. Existența acestui tip de situație nu poate fi apreciată doar ca urmare a unor deficiențe în organizarea autorităților direct implicate în protecția drepturilor persoanelor cu handicap, ci trebuia apreciată și analizată într-un context mai larg, care presupune parcurgerea de către solicitant a unei proceduri, cu mai multe faze și autorități implicate, cu termen de soluționare, aspecte care nu țin de voința solicitantului.

Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâții Guvernul României și Consiliul Local Bacău – Serviciul Public de Asistență Socială Bacău. I. În recursul declarat de Guvernul României este criticată soluția instanței de fond pentru următoarele motive: - greșita respingere a excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate a H.G. nr. 268/2004 invocată de Guvernul României. Se arată că dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, modificată, prevăd posibilitatea cenzurării, pe calea excepției de nelegalitate a unui act administrativ unilateral cu caracter individual și nu poate avea ca obiect actele administrative cu caracter normativ pentru că acestea pot fi atacate printr-o altă procedură.

Pentru că H.G. nr. 268/2007 aprobă Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006 este un act cu caracter normativ deoarece are rolul de a detalia legea și de a asigura o interpretare și aplicare unitară a acesteia, iar instanța de fond nu a negat acest caracter, dar a considerat că și acestea pot fi atacate pe calea excepției de nelegalitate. Pe fondul cauzei, s-a considerat că instanța de fond a admis excepția invocată printr-o interpretare greșită a textului de lege în temeiul căreia a fost adoptat actul administrativ contestat. Se invocă faptul că H.G. nr. 268/2007 este temeinică și legală, fiind adoptată în baza art. 108 din Constituția României, republicată și art. 103 din Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, prin însușirea proiectului inițiat de M.M.S.S.F.

cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000 și avizul Ministerului Justiției. Se apreciază că dispozițiile art. 30 din H.G. nr. 268/2007 sunt în deplină concordanță cu dispozițiile art. 43 din Legea nr. 4448/2006, republicată, reprezentând procedura prin care persoanele cu handicap, familiile acestora și persoanele care au în îngrijire persoanele cu handicap pot beneficia de drepturile stabilite prin art. 42 și art. 43 din Legea nr. 448/2006, iar procedura de acordare a indemnizației, așa cum este ea reglementată de art. 30 din H.G. nr. 268/2007 nu poate să vatăme, în înțelesul Legii nr. 554/2004, un drept subiectiv sau un interes legitim. Mai mult, se consideră că motivele de nelegalitate ale art. 30 din H.G.

nr. 268/2007 formulate de reclamantă, reprezintă, în fapt, deficiențe în organizarea activității autorităților direct implicate în protecția drepturilor persoanelor cu handicap și datorită cărora reclamanta a suferit un eventual prejudiciu. S-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și, pe cale de consecință, respingerea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 268/2007, în principal ca inadmisibilă sau, pe fondul cauzei, ca neîntemeiată. În drept, au fost invocate dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și art. 304 1 C. proc. civ. În recursul declarat de Serviciul Public de Asistență Socială a municipiului Bacău s-a solicitat admiterea recursului formulat și modificarea sentinței atacate.

În motivele de recurs se arată că art. 30 din H.G. nr. 268 din 14 martie 2007 a fost modificat prin H.G. nr. 89/2010 care a intrat în vigoare începând cu data de 15 februarie 2010 iar textul art. 30 alin. (2) prevede că indemnizația prevăzută la art. 43 alin. (3) din lege se acordă începând cu luna următoare depunerii cererii și încetează cu luna următoare celei în care persoana cu handicap nu mai îndeplinește condițiile care au dus la stabilirea dreptului și chiar dacă legea nu retroactivează s-a arătat că legiuitorul nu a considerat nelegale prevederile art. 30 în ceea ce privește modul în care se acordă indemnizația.

Se consideră că instanța de fond nu a avut în vedere interpretarea integrală a legii și când s-au elaborat Normele metodologice s-a avut în vedere ca indemnizația să fie plătită doar atât cât este valabil certificatul de încadrare în grad de handicap, iar plata indemnizației nu se poate face începând cu data obținerii certificatului deoarece trebuie parcurse niște etape, între care și acordul Direcției Generale de Asistență Socială și Protecție a Copilului. Prin art. 30 din H.G. nr. 268/2007 nu s-a făcut altceva decât să se găsească soluția potrivită pentru a respecta efectiv drepturile stipulate prin lege. După examinarea motivelor de recurs invocate, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursurile declarate pentru următoarele considerente: Referitor la greșita soluționare a excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate invocată de Guvernul României, Înalta Curte va respinge aceste susțineri.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată de Legea nr. 262/2007 „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul.

Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze”. În conformitate cu dispozițiile alin. (2) al acestui articol „Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului. În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

Este adevărat că legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere, în privința analizării legalității, la actele administrative cu caracter individual ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepției de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual. Este de observat însă că în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ unilateral”fără a se mai face distincție între cel normativ și cel individual. În virtutea principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că și în actuala reglementare actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepției de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din legea contenciosului administrativ.

Asta presupune că actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat. Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a constatat că excepția de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ poate fi cercetată. Pe fondul cauzei, susținerile recurenților sunt nefondate. Potrivit art. 42 alin. (3) din Legea nr. 448/2006 „Plata indemnizației se face pe perioada valabilității certificatului de încadrare în grad de handicap emis de comisiile de protecție a copiilor sau de comisiile de evaluare a persoanelor adulte cu handicap, după caz”.

Prin H.G. nr. 268/2007 au fost aprobate Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006, iar în art. 30 s-a precizat că indemnizația prevăzută de lege se acordă „începând cu luna următoare depunerii cererii și încetează cu luna următoare celei în care persoana cu handicap nu mai îndeplinește condițiile care au dus la stabilirea dreptului”. Instanța de fond a constatat, în mod corect, că normele metodologice nu respectă legea în baza căreia au fost emise. Chiar Legea nr. 24/2000, republicată, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în art. 75 și art. 76, stabilesc obligația ca actele organelor administrației publice să fie emise numai în baza și în executarea legilor, a ordonanțelor Guvernului și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora.

Așa cum se poate observa, în lege nu este prevăzută o dată de la care se acordă indemnizația și, cu toate acestea, în normele metodologice se prevede că aceasta se acordă numai de la data formulării cererii. Or, în acest fel, se adaugă la textul de lege, ceea ce nu este permis printr-o hotărâre a Guvernului. Chiar dacă se susține în motivele de recurs că prin textul a cărui nelegalitate se invocă nu se încalcă un drept subiectiv sau un interes legitim, se poate constata că dacă indemnizația s-ar acorda numai de la data depunerii cererii, drepturile și interesele persoanelor beneficiare ar putea fi afectate pentru că ar rămâne neachitată indemnizația pentru perioada în care certificatul de încadrare în grad de handicap ar fi valabil, dar pentru că nu a fost depusă cererea se poate refuza plata indemnizației.

Tocmai pentru că acordarea indemnizației este condiționată de parcurgerea unei proceduri, a mai multor etape, legea nu a condiționat acordarea indemnizației de data depunerii cererii ci se referă la valabilitatea certificatului de încadrare în grad de handicap. Faptul că actul normativ atacat a avut avizul Ministerului Justiției (aviz care a fost dat cu obiecțiuni așa cum rezultă din copia aflată la dosar recurs) nu înseamnă că nu se poate constata nelegalitatea unui text din actul normativ respectiv dacă acesta adaugă la lege. A mai fost invocat faptul că art. 30 din H.G. nr. 268 din 14 martie 2007 ar fi fost modificat prin H.G. nr. 89/2010 care a intrat în vigoare la 15 februarie 2010, dar această modificare nu a fost una esențială ci a fost numai actualizată H.G.

nr. 268/2007 cu modificările aduse Legii nr. 448/2006 pentru că, în urma modificărilor, H.G. nr. 268/2007 urma să fie republicată, dându-se o nouă numerotare. Oricum, indiferent de modificări, instanța trebuie să analizeze nelegalitatea invocată în raport de prevederile legii, astfel cum erau reglementate la momentul învestirii instanței de fond, iar textul nu a fost abrogat în urma modificărilor, abrogare care oricum nu ar fi influențat soluția instanței de recurs. Apreciind că soluția instanței de fond este legală și temeinică, nefiind pronunțată cu încălcarea legii în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, vor fi respinse recursurile declarate ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de pârâții Guvernul României și Consiliul Local Bacău – Serviciul Public de Asistență Socială Bacău împotriva sentinței civile nr. 5 din 22 ianuarie 2010 a Curții de Apel Bacău, secția comercială și de contencios administrativ, ca nefondate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 7 mai 2010.