ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2402/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2402/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din

dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului

Bacău, având ca obiect principal anularea deciziei nr. 2147 din 17

septembrie 2008 emisă de Serviciul Public de Asistență

Socială Bacău, reclamanta G.D.M. a formulat excepția de

nelegalitate a art. 30 din H.G. nr. 268 din 14 martie 2007 pentru aprobarea

Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006.

În motivarea excepției de

nelegalitate reclamanta a arătat că art. 30 din H.G. nr. 268/2007

pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006

privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap,

prevede că „Indemnizația prevăzută la art. 41 alin. (3) din

lege se acordă începând cu luna următoare depunerii cererii”.

Consideră că această prevedere este nelegală, întrucât nu

corespunde prevederilor Legii nr. 448/2006, legea necondiționând punerea

în plată a indemnizației de data depunerii cererii. Legea nr. 448/2006

stabilește doar faptul că plata indemnizației se face pe

perioada valabilității certificatului de încadrare în grad de

handicap.

Reclamanta a mai susținut

că prin aplicarea prevederilor art. 30 din H.G. nr. 268/2007 rămân

perioade pentru care nu se face plata indemnizației lunare, deși este

înăuntrul perioadei de valabilitate a certificatului de încadrare în grad

de handicap. Arată că are în îngrijire pe minora S.D.T., care

suferă de sindrom Down și că se prezintă anual pentru

obținerea certificatului de încadrare în grad de handicap și parcurge

de fiecare dată procedura prevăzută de lege pentru un caz nou,

deși este vorba de o reevaluare. Mai arată că din cauza

procedurii ce trebuie parcurse, a faptului că depinde de programul pe care

și-l stabilește Comisia pentru Protecția Copilului, aceasta

întrunindu-se periodic și din cauza viciilor de comunicare a actelor

care-i conferă dreptul la indemnizație și prestații

sociale, nu poate depune cererea pentru plata indemnizației în timp util,

pentru a se asigura continuitate și pentru a beneficia de drepturile

stabilite prin lege pe toată perioada de valabilitate a certificatului de

încadrare în grad de handicap.

Prin încheierea pronunțată

la 4 mai 2009 Tribunalul Bacău a dispus sesizarea Curții de Apel

Bacău în vederea soluționării excepției de nelegalitate

invocată de reclamantă.

Investită cu soluționarea

excepției de nelegalitate, Curtea de Apel Bacău, secția

contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 10 din data de

22 ianuarie 2010 a respins excepția lipsei capacității de

folosință a Primăriei Municipiului Bacău și a lipsei capacității

procesuale pasive a Primăriei Municipiului Bacău invocate de Primarul

municipiului Bacău.

Totodată, a respins

excepția inadmisibilității acțiunii invocată de

Guvernul României și, pe cale de consecință a admis

excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 30 din H.G. nr. 268 din

14 martie 2007, pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a

prevederilor Legii nr. 448/2006, formulată de reclamanta G.D.M.

(reprezentant legal al minorei S.D.T.) în contradictoriu cu pârâții

Primăria Municipiului Bacău, Consiliul Local Bacău - Serviciul

Public de Asistență Socială Bacău și Guvernul

României, constatând nelegalitatea art. 30 din H.G.268/2007.

Pentru a se pronunța astfel,

instanța a reținut, în esență, următoarele:

Prin întâmpinarea formulată,

primarul municipiului Bacău a invocat excepția lipsei

capacității de folosință a Primăriei municipiului

Bacău, motivat de faptul că Primăria municipiului Bacău

este o structură funcțională constituită din primar,

viceprimar, secretarul unității administrativ-teritoriale și

aparatul de specialitate al primarului, fără personalitate

juridică. Precizează că unitățile

administrativ-teritoriale nu au capacitate procesuală de

folosință.

Mai susține că nu sunt

aplicabile dispozițiile art. 41 alin. (2) C. proc. civ., nefiind

asociații sau societăți fără personalitate

juridică, ci autorități ale administrației publice locale.

De asemenea a mai invocat

excepția lipsei calității procesuale pasive a Primăriei

municipiului Bacău, motivând că, deși Serviciul Public de

Asistență Socială Bacău este în subordinea Consiliului

local al municipiului Bacău, această instituție are

personalitate juridică, are buget propriu, organigramă și stat

de funcții proprii.

Guvernul României, prin

apărările formulate, a invocat pe cale de excepție

inadmisibilitatea cererii, arătând că din dispozițiile art. 4 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, reiese că excepția de nelegalitate poate

avea ca obiect numai actele administrative cu caracter individual, iar nu

și cele cu caracter normativ, pentru care legea instituie o altă

procedură.

În ceea ce privește

excepțiile lipsei capacității de folosință și

lipsei calității procesuale pasive a Primăriei Bacău,

invocate de Primarul municipiului Bacău, reprezentant al intereselor municipiului

Bacău, instanța a apreciat că se impune analizarea acestora doar

în raport de cadrul procesual stabilit în fața instanței de fond.

investită cu soluționarea acțiunii în cadrul căreia a fost

invocată excepția de nelegalitate și, având în vedere încheierea

din 16 februarie 2009 în dosarul nr. 6885/110/2008, potrivit dispozițiilor

art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care prevăd că instanța

de contencios administrativ sesizată cu soluționarea excepției

de nelegalitate se pronunță, după procedura de

urgență, cu citarea părților și a emitentului și

cadrul procesual stabilit în fața instanței de fond, a respins

excepțiile invocate.

În ceea ce privește

excepția inadmisibilității invocată de Guvernul României,

în raport de natura actului administrativ a cărui nelegalitate se solicită,

instanța a respins-o având în vedere dispozițiile art. 4 din Legea nr.

554/2004.

Pe fondul cauzei, instanța,

analizând dispozițiile art. 30 din H.G. nr. 268/2007, în raport de

dispozițiile art. 41 alin. (3) și art. 42 alin. (1) – (3) din Legea nr.

448/2006, a constatat că art. 30 reglementează o altă

perioadă în care se acordă indemnizația prevăzută de art.

41 alin. (3) decât cea reglementată prin lege. Astfel, legea prevede

că plata indemnizației se face pe perioada valabilității

certificatului de încadrare în grad de handicap, iar normele stabilesc că

plata indemnizației se face începând cu luna următoare depunerii

cererii și încetează cu luna următoare celei în care persoana cu

handicap nu mai îndeplinește condițiile care au dus la stabilirea

dreptului.

A mai arătat că, prin

condiționarea plății indemnizației de data depunerii

cererii, este posibil ca în realitate sa rămână perioade pentru care

nu s-a plătit indemnizația, deși perioada respectivă era

înăuntrul termenului de valabilitate a certificatului de încadrare în grad

de handicap. Existența acestui tip de situație nu poate fi

apreciată doar ca urmare a unor deficiențe în organizarea

autorităților direct implicate în protecția drepturilor

persoanelor cu handicap, ci trebuia apreciată și analizată într-un

context mai larg, care presupune parcurgerea de către solicitant a unei

proceduri, cu mai multe faze și autorități implicate, cu termen

de soluționare, aspecte care nu țin de voința solicitantului.

Împotriva acestei sentințe au

declarat recurs pârâții Guvernul României și Consiliul Local

Bacău – Serviciul Public de Asistență Socială Bacău.

I. În recursul declarat de Guvernul

României este criticată soluția instanței de fond pentru

următoarele motive:

- greșita respingere a

excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate a

H.G. nr. 268/2004 invocată de Guvernul României.

Se arată că

dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, modificată, prevăd

posibilitatea cenzurării, pe calea excepției de nelegalitate a unui

act administrativ unilateral cu caracter individual și nu poate avea ca

obiect actele administrative cu caracter normativ pentru că acestea pot fi

atacate printr-o altă procedură.

Pentru că H.G. nr. 268/2007

aprobă Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006

este un act cu caracter normativ deoarece are rolul de a detalia legea și

de a asigura o interpretare și aplicare unitară a acesteia, iar

instanța de fond nu a negat acest caracter, dar a considerat că

și acestea pot fi atacate pe calea excepției de nelegalitate.

Pe fondul cauzei, s-a considerat

că instanța de fond a admis excepția invocată printr-o

interpretare greșită a textului de lege în temeiul căreia a fost

adoptat actul administrativ contestat.

Se invocă faptul că H.G. nr.

268/2007 este temeinică și legală, fiind adoptată în baza

art. 108 din Constituția României, republicată și art. 103 din

Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor

persoanelor cu handicap, prin însușirea proiectului inițiat de

M.M.S.S.F. cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000 și avizul

Ministerului Justiției.

Se apreciază că

dispozițiile art. 30 din H.G. nr. 268/2007 sunt în deplină

concordanță cu dispozițiile art. 43 din Legea nr. 4448/2006,

republicată, reprezentând procedura prin care persoanele cu handicap, familiile

acestora și persoanele care au în îngrijire persoanele cu handicap pot

beneficia de drepturile stabilite prin art. 42 și art. 43 din Legea nr. 448/2006,

iar procedura de acordare a indemnizației, așa cum este ea

reglementată de art. 30 din H.G. nr. 268/2007 nu poate să

vatăme, în înțelesul Legii nr. 554/2004, un drept subiectiv sau un

interes legitim.

Mai mult, se consideră că

motivele de nelegalitate ale art. 30 din H.G. nr. 268/2007 formulate de

reclamantă, reprezintă, în fapt, deficiențe în organizarea

activității autorităților direct implicate în

protecția drepturilor persoanelor cu handicap și datorită

cărora reclamanta a suferit un eventual prejudiciu.

S-a solicitat admiterea recursului,

casarea sentinței și, pe cale de consecință, respingerea excepției

de nelegalitate a H.G. nr. 268/2007, în principal ca inadmisibilă sau, pe

fondul cauzei, ca neîntemeiată.

În drept, au fost invocate

dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și art. 304

1

C. proc. civ.

În recursul declarat de Serviciul

Public de Asistență Socială a municipiului Bacău s-a

solicitat admiterea recursului formulat și modificarea sentinței

atacate.

În motivele de recurs se arată

că art. 30 din H.G. nr. 268 din 14 martie 2007 a fost modificat prin H.G. nr.

89/2010 care a intrat în vigoare începând cu data de 15 februarie 2010 iar

textul art. 30 alin. (2) prevede că indemnizația prevăzută

la art. 43 alin. (3) din lege se acordă începând cu luna următoare

depunerii cererii și încetează cu luna următoare celei în care

persoana cu handicap nu mai îndeplinește condițiile care au dus la

stabilirea dreptului și chiar dacă legea nu retroactivează s-a

arătat că legiuitorul nu a considerat nelegale prevederile art. 30 în

ceea ce privește modul în care se acordă indemnizația.

Se consideră că

instanța de fond nu a avut în vedere interpretarea integrală a legii

și când s-au elaborat Normele metodologice s-a avut în vedere ca

indemnizația să fie plătită doar atât cât este valabil

certificatul de încadrare în grad de handicap, iar plata indemnizației nu se

poate face începând cu data obținerii certificatului deoarece trebuie

parcurse niște etape, între care și acordul Direcției Generale

de Asistență Socială și Protecție a Copilului.

Prin art. 30 din H.G. nr. 268/2007

nu s-a făcut altceva decât să se găsească soluția

potrivită pentru a respecta efectiv drepturile stipulate prin lege.

După examinarea motivelor de

recurs invocate, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta

Curte va respinge recursurile declarate pentru următoarele considerente:

Referitor la greșita

soluționare a excepției inadmisibilității excepției de

nelegalitate invocată de Guvernul României, Înalta Curte va respinge

aceste susțineri.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr.

554/2004, astfel cum a fost modificată de Legea nr. 262/2007 „Legalitatea

unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data

emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe

cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde

soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere

motivată, instanța de contencios administrativ competentă

și suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanței de

contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar

încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată

odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care

instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate

este instanța de contencios administrativ competentă să o

soluționeze”.

În conformitate cu dispozițiile

alin. (2) al acestui articol „Instanța de contencios administrativ se

pronunță, după procedura de urgență, în

ședință publică, cu citarea părților și a

emitentului. În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act

administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei

legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la

dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului

administrativ”.

Este adevărat că

legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere, în

privința analizării legalității, la actele administrative

cu caracter individual ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar

limita posibilitatea invocării excepției de nelegalitate la actul

administrativ unilateral cu caracter individual.

Este de observat însă că

în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ

unilateral”fără a se mai face distincție între cel normativ

și cel individual.

În virtutea principiului de drept,

potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte

iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază

că și în actuala reglementare actele administrative cu caracter

normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepției de

nelegalitate, prevăzută de art. 4 din legea contenciosului

administrativ.

Asta presupune că actele

administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în

cadrul procedurii excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4

din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat.

Astfel fiind, Înalta Curte

constată că instanța de fond în mod corect a constatat că

excepția de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ poate

fi cercetată.

Pe fondul cauzei, susținerile

recurenților sunt nefondate.

Potrivit art. 42 alin. (3) din Legea

nr. 448/2006 „Plata indemnizației se face pe perioada

valabilității certificatului de încadrare în grad de handicap emis de

comisiile de protecție a copiilor sau de comisiile de evaluare a

persoanelor adulte cu handicap, după caz”.

Prin H.G. nr. 268/2007 au fost

aprobate Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 448/2006,

iar în art. 30 s-a precizat că indemnizația prevăzută de

lege se acordă „începând cu luna următoare depunerii cererii și

încetează cu luna următoare celei în care persoana cu handicap nu mai

îndeplinește condițiile care au dus la stabilirea dreptului”.

Instanța de fond a constatat,

în mod corect, că normele metodologice nu respectă legea în baza

căreia au fost emise.

Chiar Legea nr. 24/2000,

republicată, privind normele de tehnică legislativă pentru

elaborarea actelor normative, în art. 75 și art. 76, stabilesc

obligația ca actele organelor administrației publice să fie

emise numai în baza și în executarea legilor, a ordonanțelor

Guvernului și nu pot conține soluții care să

contravină prevederilor acestora.

Așa cum se poate observa, în

lege nu este prevăzută o dată de la care se acordă

indemnizația și, cu toate acestea, în normele metodologice se prevede

că aceasta se acordă numai de la data formulării cererii. Or, în

acest fel, se adaugă la textul de lege, ceea ce nu este permis printr-o

hotărâre a Guvernului.

Chiar dacă se susține în

motivele de recurs că prin textul a cărui nelegalitate se invocă

nu se încalcă un drept subiectiv sau un interes legitim, se poate constata

că dacă indemnizația s-ar acorda numai de la data depunerii

cererii, drepturile și interesele persoanelor beneficiare ar putea fi

afectate pentru că ar rămâne neachitată indemnizația pentru

perioada în care certificatul de încadrare în grad de handicap ar fi valabil,

dar pentru că nu a fost depusă cererea se poate refuza plata

indemnizației.

Tocmai pentru că acordarea

indemnizației este condiționată de parcurgerea unei proceduri, a

mai multor etape, legea nu a condiționat acordarea indemnizației de

data depunerii cererii ci se referă la valabilitatea certificatului de

încadrare în grad de handicap.

Faptul că actul normativ atacat

a avut avizul Ministerului Justiției (aviz care a fost dat cu

obiecțiuni așa cum rezultă din copia aflată la dosar

recurs) nu înseamnă că nu se poate constata nelegalitatea unui text

din actul normativ respectiv dacă acesta adaugă la lege.

A mai fost invocat faptul că art.

30 din H.G. nr. 268 din 14 martie 2007 ar fi fost modificat prin H.G. nr. 89/2010

care a intrat în vigoare la 15 februarie 2010, dar această modificare nu a

fost una esențială ci a fost numai actualizată H.G. nr. 268/2007

cu modificările aduse Legii nr. 448/2006 pentru că, în urma

modificărilor, H.G. nr. 268/2007 urma să fie republicată,

dându-se o nouă numerotare.

Oricum, indiferent de

modificări, instanța trebuie să analizeze nelegalitatea

invocată în raport de prevederile legii, astfel cum erau reglementate la

momentul învestirii instanței de fond, iar textul nu a fost abrogat în

urma modificărilor, abrogare care oricum nu ar fi influențat

soluția instanței de recurs.

Apreciind că soluția

instanței de fond este legală și temeinică, nefiind

pronunțată cu încălcarea legii în baza art. 312 C. proc. civ.

raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, vor fi respinse recursurile

declarate ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de

pârâții Guvernul României și Consiliul Local Bacău – Serviciul

Public de Asistență Socială Bacău împotriva sentinței

civile nr. 5 din 22 ianuarie 2010 a Curții de Apel Bacău, secția

comercială și de contencios administrativ, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 7 mai 2010.