ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2546/2010

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin încheierea din data de 15 decembrie 2009, pronunțată de Tribunalul Prahova, secția comercială și de contencios administrativ II, în Dosarul nr. 3768/105/2009, s-a dispus sesizarea Curții de Apel Ploiești în vederea soluționării excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 și 3 din Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 148/2005, aprobate prin H.G. nr. 1025/2006 și a art. 2 din Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 148/2005, aprobate prin H.G. nr. 1825/2005, excepție invocată de către reclamanta G.C.G., în contradictoriu cu pârâta A.J.P.S. Prahova, în cauza având ca obiect modificarea deciziei nr. 7033 din 29 decembrie 2006, prin care pârâta a acordat indemnizație de creștere a copilului în cuantum de 800 RON, în condițiile în care reclamanta avea doi copii dintr-o singură naștere.

În motivarea excepției de nelegalitate, reclamanta a arătat că actele normative mai sus menționate dau noțiunii de naștere o definiție în contradicție cu dispozițiile O.U.G. nr. 148/2005 în aplicarea căreia au fost emise, discriminând în acest mod persoane aflate în situații identice. A mai arătat că prin modul în care s-a definit ,,nașterea” ca fiind aducerea pe lume a unuia sau a mai mulți copii, s-a creat o discriminare între copiii născuți și cei adoptați, în sensul că, în cazul adopției s-ar primi o indemnizație pentru fiecare copil, dacă se adoptă gemeni, iar pentru gemenii născuți în cadrul unei familii, se acordă o singură indemnizație, creându-se astfel diferențe de tratament între copiii proveniți din sarcină simplă sau multiplă.

Prin întâmpinarea formulată la data de 24 februarie 2010, pârâtul Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului a solicitat respingerea excepției, arătând că cele două hotărâri de guvern au fost adoptate în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, și al art. III din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 44/2006 pentru modificarea și completarea Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 148/2005 privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului și a Legii nr. 61/1993 privind alocația de stat pentru copii, potrivit căreia, concediul și indemnizația lunară prevăzută de această ordonanță se cuvine pentru fiecare dintre primele 3 nașteri sau, după caz, pentru primii 3 copii ai persoanelor aflate în una dintre situațiile prevăzute la art. 5 alin. (2), indemnizația reprezentând un substitut al salariului, contractul individual de muncă al persoanei îndreptățite fiind suspendat.

Pârâta A.J.P.S. Prahova a formulat de asemenea întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate, arătând că definiția nașterii a fost preluată din Dicționarul explicativ al limbii romane și însușită de Guvernul României prin adoptarea acestor hotărâri. Prin sentința nr. 51 din 01 martie 2010, Curtea de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de nelegalitate formulată de reclamanta G.C.G. în contradictoriu cu pârâții D.M.P.S. Prahova, actualmente A.J.P.S. Prahova și Guvernul României și a constatat nelegalitatea dispozițiilor art. 2 și 3 din H.G. nr. 1025/2006 și a art. 2 din H.G. nr. 1825/2005. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că H.G.

nr. 1825/2005 și H.G. nr. 1025/2006 au fost adoptate pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 148/2005, la art. 6 alin. (1) prevăzându-se că indemnizația lunară și concediul prevăzut la art. 1, respectiv, art. 2 se cuvin pentru fiecare dintre primele 3 nașteri sau, după caz, pentru primii 3 copii ai persoanelor aflate în una dintre situațiile prevăzute la art. 5 alin. (2). Prima instanță a reținut că art. 2 din H.G. nr. 1825/2005 conține dispoziții în același sens cu cele ale art. 6 din O.U.G. nr. 148/2005, însă alin. (3) al acestui text de lege statuează că prin naștere se înțelege aducerea pe lume a unuia sau mai multor copii vii, în mod similar reglementându-se și prin art. 3 din H.G.

nr. 1025/2006, această din urmă hotărâre de guvern abrogând H.G. nr. 1825/2005. Astfel, prima instanță a apreciat că prin cele două hotărâri de guvern se completează în mod nelegal actul normativ cu forță juridică superioară în aplicarea căruia au fost adoptate și nu se respectă principiul egalității de tratament, instituindu-se discriminări între persoanele aflate în situații identice, respectiv între copii proveniți dintr-o naștere multiplă și cei proveniți dintr-o naștere simplă. Reținând practica Înaltei Curți de Casație și Justiție în acest sens, respectiv, deciziile nr. 4411/2009, nr. 3503/2009, nr. 1130/2007 și nr. 1947/2007, precum și modificările aduse art. 2 din O.U.G.

nr. 148/2005 prin Legea nr. 239/2009, prin care s-a statuat expres că indemnizația reglementată de acest act normativ se majorează cu 600 RON pentru fiecare copil născut dintr-o sarcină gemelară, de tripleți sau multipleți, începând cu al doilea copil născut dintr-o astfel de sarcină, prima instanță a apreciat că excepția de nelegalitate a art. 2 și 3 din H.G. nr. 1025/2006 și a art. 2 din H.G. nr. 1825/2005, este întemeiată. Împotriva sentinței 51 din 01 martie 2010 a Curții de Apel Ploiești pârâții A.J.P.S. Prahova și Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului au declarat recurs criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. I. A.J.P.S. Prahova a solicitat modificarea sentinței atacate, în sensul respingerii excepției de nelegalitate în principal, ca inadmisibilă iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

Prima critică exprimată în calea de atac se referă la inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, sens în care recurenta-pârâtă a arătat că în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, excepția de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele administrative cu caracter individual, iar nu și actele administrativ-normative, pentru care legea instituie o altă procedură. Recurenta-pârâtă a arătat că prin H.G. nr. 1025/2006 a fost reglementat modul de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 148/2005 privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului, cu modificările și completările ulterioare și ca atare, este vorba de un act administrativ cu caracter normativ ce nu poate fi atacat pe calea excepției de nelegalitate.

Cu privire la fondul cauzei, a criticat faptul că instanța de fond nu a arătat motivele pe care își sprijină hotărârea, mulțumindu-se a face o scurtă afirmație, cum că dispozițiile sunt discriminatorii. A arătat că dispozițiile art. 3 din H.G. nr. 1825/2005 nu au aplicabilitate în speța dedusă judecații, deoarece decizia nr. 7033 din 29 decembrie 2006 de acordare a indemnizației pentru creșterea copilului nu are la bază decât prevederile dipozițiilor O.U.G. nr. 148/2005 și dispozițiile H.G. nr. 1025/2006, dispozițiile H.G. nr. 1825/2005 fiind abrogate odată cu intrarea în vigoare a H.G. nr. 1025/2006. Totodată, instanța de fond nu a arătat temeiul legal, interpretând greșit dispozițiile art. 6 alin (1) din O.U.G.

nr. 148/2005. A arătat că H.G. nr. 1025/2006 a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată și al art. III din O.U.G. nr. 44/2006 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 148/2005 privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului și al Legii nr. 61/1993 privind alocația de stat pentru copiii. A mai arătat că la elaborarea hotărârii de guvern au fost respectate normele de tehnică legislativă și că soluția primei instanțe este nelegală, pentru că definiția dată nașterii în normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1025/2006 a fost preluată din dicționarul explicativ al limbii române. În opinia recurentei-pârâte, O.U.G.

nr. 148/2005 a prevăzut acordarea unei singure indemnizații lunare, indiferent de numărul copiilor rezultați în urma nașterii, idee care se desprinde și din decizia nr. 937 din 19 decembrie 2006, prin care Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate a art. 6 alin. (1) din actul normativ menționat. A susținut că rațiunea acordării indemnizației pentru creșterea copilului în vârstă de până la 2 ani are la bază prevederile art. 6 din O.U.G. nr. 148/2005 care, la alin. (4), fără a face distincția între nașterea simplă și nașterea multiplă, precizează în mod expres că se acordă o singură indemnizație în cazul suprapunerii a două sau trei situații de natură a genera acest drept.

Astfel, indemnizația lunară pentru creșterea copilului constituie un venit de înlocuire a drepturilor salariale suspendate. Prin urmare, fiind strâns legată de concediul pentru creșterea copilului, nu poate fi acordată decât o singură indemnizație, indiferent de numărul copiilor rezultați dintr-o naștere. Măsurile de protecție socială prevăzute de legea în aplicarea căreia a fost adoptată H.G. nr. 1025/2006 urmăresc îmbunătățirea echilibrului social-economic al familiei, iar nu ocrotirea copilului, care se asigură prin alte mijloace, cum ar fi acordarea alocației de stat pentru copiii. Totodată prin Legea nr. 239/2009 s-a reglementat situația sarcinilor multiple în sensul că se va acorda un concediu pentru creșterea copilului și o singură indemnizație, iar în cazul sarcinilor multiple se va majora cuantumul indemnizației cu o suma fixă pentru fiecare al doilea, al treilea copil (art. 2 din O.U.G.

148/2005); deci nu se va acorda două sau trei indemnizații. II. Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului a criticat sentința atacată pentru nelegalitate, în temeiul art. 304 pct. 8 și 9 și art. 304 1 C. proc. civ. și a solicitat casarea acesteia, în sensul respingerii excepției de nelegalitate, în principal, ca inadmisibilă iar, în subsidiar, ca neîntemeiată. Prima critică exprimată în calea de atac se referă la inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, sens în care Guvernul României a arătat că în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, excepția de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele administrative cu caracter individual, iar nu și actele administrativ-normative.

Cu privire la fondul cauzei, recurentul-pârât a arătat că H.G. nr. 1025/2006 a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată și al art. III din O.U.G. nr. 44/2006 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 148/2005 privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului și al Legii nr. 61/1993 privind alocația de stat pentru copiii. A mai arătat că la elaborarea hotărârii de guvern au fost respectate normele de tehnică legislativă și că soluția primei instanțe este nelegală, pentru că definiția dată nașterii în Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1025/2006 a fost preluată din dicționarul explicativ al limbii române. În concret, recurentul arată că dispozițiile art. 3 alin. (1) din H.G.

nr. 1025/2006, raportate la prevederile art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005, definesc nașterea ca fiind „aducerea pe lume a unuia sau mai mulți copii vii". Concediul și indemnizația de creștere a copilului până la 2 ani, respectiv 3 ani în cazul copilului cu handicap, se acordă în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 148/2005 privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului, cu modificările și completările ulterioare. Potrivit prevederilor art. 6 alin. (1) din actul normativ menționat, concediul și indemnizația lunară, precum și stimulentul lunar se cuvin pentru fiecare dintre primele 3 nașteri sau, după caz, pentru primii 3 copii ai persoanelor aflate în una dintre situațiile prevăzute la art. 5 alin. (2), respectiv, una dintre persoanele care a adoptat copilul, căreia i s-a încredințat copilul în vederea adopției, sau care are copilul în plasament ori în plasament în regim de urgență.

Recurentul concluzionează că nu se poate reține pretinsa discriminare creată între copii proveniți dintr-o sarcină simplă sau una gemelară, în condițiile în care măsura reglementată prin actul contestat are caracterul unui substitut al salariatului și în nici un caz, nu este vorba de o componentă a alocației destinate copiilor. Intimata-reclamantă a formulat concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Examinând cauza în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Referitor la excepția inadmisibilității acțiunii, Înalta Curte constată că instanța de fond a fost învestită, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu o excepție de nelegalitate având ca obiect dispozițiile art. 3 alin. (1) din H.G.

nr. 1025/2006, prin care au fost aprobate Normele metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 148/2005 privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului, cu modificările și completările ulterioare. Natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a H.G. nr. 1025/2006 nu atrage inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, la această concluzie ajungând Curtea printr-o interpretare logică, sistematică și istorico-teleologică a Legii nr. 554/2004.

Evoluția în timp a actualei legi a contenciosului administrativ și însăși terminologia uzitată în textele ce reglementează excepția de nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine de neprimire a excepției de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenței legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilității excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.

Pe baza argumentului de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal și abstract. În fine, nu poate fi ignorată, în această privință, practica judiciară constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, care s-a pronunțat în mod repetat în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, atât anterior cât și ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.

Interpretând legea națională prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituția României, într-un sens care să concorde prevederilor art. 6 parag. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, Înalta Curte reține că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate și previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi să-și orienteze conduita în acord cu imperativele legii.

De aceea, atunci când textul unei legi, așa cum este art. 4 din Legea nr. 554/2004, este confuz sau susceptibil de varii înțelesuri, se impune ca previzibilitatea lui să fie asigurată printr-o jurisprudență uniformă, care să asigure celor implicați în procedurile judiciare posibilitatea de a-și regla conduita într-o asemenea manieră, încât drepturile și interesele legitime să nu fie atinse în substanța lor (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Cauza Sunday Times c. Regatului Unit, 1979). Referitor la criticile din recurs ce vizează fondul cauzei se constată că acestea sunt nefondate. Înalta Curte constată că instanța de fond a efectuat o analiză adecvată și aprofundată a concordanței art. 3 alin. (1) din H.G.

nr. 1025/2006 cu actul normativ cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea căruia a fost adoptată hotărârea, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat în art. 1 alin. (5) din Constituția României și în art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000. Norma administrativă atacată pe calea excepției de nelegalitate prevede că „prin naștere se înțelege aducerea pe lume a unuia sau mai multor copii vii”, cu referire la dispozițiile art. 2 alin. (1) și (2) din H.G. nr. 1025/2006, potrivit cărora concediul, indemnizația lunară pentru creșterea copilului sau, după caz, stimulentul lunar se cuvin pentru fiecare dintre primele trei nașteri survenite după data de 1 ianuarie 2006 inclusiv sau, după caz, pentru primii trei copiii încredințați în vederea adopției sau aflați în plasament ori sub tutelă.

Fără a face abstracție de sensul dat cuvântului „naștere” în dicționarul explicativ al limbii române, sens pe care recurenții l-au evocat în motivele de recurs, Înalta Curte are în vedere împrejurarea că în soluționarea excepției de nelegalitate, semnificația juridică a noțiunii respective se impune a fi abordată în contextul normativ configurat prin O.U.G. nr. 148/2005, prin prisma obiectului reglementării și scopului urmărit de legiuitor. Din această perspectivă, definiția nașterii, ca premisă pentru acordarea indemnizației, este contrară sensului prevederii cuprinse în art. 1 din O.U.G. nr. 148/2005, în forma în vigoare la data adoptării H.G.

nr. 1025/2006, care folosește sintagma de „naștere a copilului”, și creează o discriminare nejustificată, pe de o parte, între copiii rezultați din nașteri multiple și cei rezultați din nașteri simple și pe de altă parte, între copiii „născuți” și copiii adoptați sau aflați în una dintre celelalte situații prevăzute de art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 148/2005 (aflați în plasament ori sub tutelă). Aceasta, pentru că art. 6 alin. (1) din aceeași ordonanță prevedea că indemnizația lunară se cuvine „pentru fiecare dintre primele 3 nașteri” sau, după caz, „pentru primii trei copii” în situațiile prevăzute de art. 5 alin. (2). Nu pot fi acceptate susținerile recurenților, în sensul că măsurile de protecție socială prevăzute în O.U.G.

nr. 148/2005 urmăresc îmbunătățirea echilibrului social-economic al familiei, iar nu protecția copilului, pentru că o asemenea interpretare ar contraveni spiritului ordonanței de urgență și scopului urmărit de legiuitor, așa cum pot fi ele decelate chiar din titlul și din preambulul actului normativ în discuție, „susținerea familiei în vederea creșterii copilului”. Această interpretare a fost, de altfel, confirmată de evoluția legislativă ulterioară, art. 2 din O.U.G. nr. 148/2005, așa cum a fost modificat prin Legea nr. 239 din 10 iunie 2009, prevăzând majorarea cuantumului indemnizației cu 600 RON pentru fiecare copil născut dintr-o sarcină generală, de tripleți sau de multipleți, începând cu al doilea copil provenit dintr-o astfel de naștere.

Decizia nr. 937 din 19 decembrie 2006, prin care Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate a art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005, nu poate fundamenta o soluție contrară celei pronunțate de instanța de fond, având în vedere distincțiile de regim juridic între excepția de neconstituționalitate și excepția de nelegalitate, obiectul diferit al acestora, precum și argumentul, corect reținut de Curtea de apel, că instanțelor judiciare le revine obligația, instituită prin art. 20 alin. (2) din Constituția României, de a interpreta normele interne astfel încât să asigure concordanța acestora cu pactele și tratatele internaționale privitoare la drepturile omului la care România este parte.

Având în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte va respinge recursurile formulate în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de Guvernul României și A.J.P.S. Prahova împotriva sentinței nr. 51 din 01 martie 2010 a Curții de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 14 mai 2010.