ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2546/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2546/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursurilor de

față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin încheierea din data de 15 decembrie 2009,

pronunțată de Tribunalul Prahova, secția comercială și de contencios administrativ

II, în Dosarul nr. 3768/105/2009, s-a dispus sesizarea Curții de Apel Ploiești în

vederea soluționării excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 și 3 din Normele

metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 148/2005, aprobate prin H.G. nr. 1025/2006

și a art. 2 din Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 148/2005, aprobate

prin H.G. nr. 1825/2005, excepție invocată de către reclamanta G.C.G., în contradictoriu

cu pârâta A.J.P.S. Prahova, în cauza având ca obiect modificarea deciziei nr.

7033 din 29 decembrie 2006, prin care pârâta a acordat indemnizație de creștere

a copilului în cuantum de 800 RON, în condițiile în care reclamanta avea doi copii

dintr-o singură naștere.

În motivarea excepției

de nelegalitate, reclamanta a arătat că actele normative mai sus menționate dau

noțiunii de naștere o definiție în contradicție cu dispozițiile O.U.G. nr. 148/2005

în aplicarea căreia au fost emise, discriminând în acest mod persoane aflate în

situații identice.

A mai arătat că prin modul

în care s-a definit ,,nașterea” ca fiind aducerea pe lume a unuia sau a mai mulți

copii, s-a creat o discriminare între copiii născuți și cei adoptați, în sensul

că, în cazul adopției s-ar primi o indemnizație pentru fiecare copil, dacă se adoptă

gemeni, iar pentru gemenii născuți în cadrul unei familii, se acordă o singură indemnizație,

creându-se astfel diferențe de tratament între copiii proveniți din sarcină simplă

sau multiplă.

Prin întâmpinarea formulată

la data de 24 februarie 2010, pârâtul Guvernul României - Secretariatul General

al Guvernului a solicitat respingerea excepției, arătând că cele două hotărâri de

guvern au fost adoptate în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată,

și al art. III din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 44/2006 pentru modificarea

și completarea Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 148/2005 privind susținerea

familiei în vederea creșterii copilului și a Legii nr. 61/1993 privind alocația

de stat pentru copii, potrivit căreia, concediul și indemnizația lunară prevăzută

de această ordonanță se cuvine pentru fiecare dintre primele 3 nașteri sau, după

caz, pentru primii 3 copii ai persoanelor aflate în una dintre situațiile prevăzute

la art. 5 alin. (2), indemnizația reprezentând un substitut al salariului, contractul

individual de muncă al persoanei îndreptățite fiind suspendat.

Pârâta A.J.P.S. Prahova

a formulat de asemenea întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepției

de nelegalitate, arătând că definiția nașterii a fost preluată din Dicționarul explicativ

al limbii romane și însușită de Guvernul României prin adoptarea acestor hotărâri.

Prin sentința nr. 51 din

01 martie 2010, Curtea de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal,

a admis excepția de nelegalitate formulată de reclamanta G.C.G. în contradictoriu

cu pârâții D.M.P.S. Prahova, actualmente A.J.P.S. Prahova și Guvernul României și

a constatat nelegalitatea dispozițiilor art. 2 și 3 din H.G. nr. 1025/2006 și a

art. 2 din H.G. nr. 1825/2005.

Pentru a pronunța această

hotărâre, instanța de fond a reținut că H.G. nr. 1825/2005 și H.G. nr. 1025/2006

au fost adoptate pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.U.G.

nr. 148/2005, la art. 6 alin. (1) prevăzându-se că indemnizația lunară și concediul

prevăzut la art. 1, respectiv, art. 2 se cuvin pentru fiecare dintre primele 3 nașteri

sau, după caz, pentru primii 3 copii ai persoanelor aflate în una dintre situațiile

prevăzute la art. 5 alin. (2).

Prima instanță a reținut

că art. 2 din H.G. nr. 1825/2005 conține dispoziții în același sens cu cele ale

art. 6 din O.U.G. nr. 148/2005, însă alin. (3) al acestui text de lege statuează

că prin naștere se înțelege aducerea pe lume a unuia sau mai multor copii vii, în

mod similar reglementându-se și prin art. 3 din H.G. nr. 1025/2006, această din

urmă hotărâre de guvern abrogând H.G. nr. 1825/2005.

Astfel, prima instanță

a apreciat că prin cele două hotărâri de guvern se completează în mod nelegal actul

normativ cu forță juridică superioară în aplicarea căruia au fost adoptate și nu

se respectă principiul egalității de tratament, instituindu-se discriminări între

persoanele aflate în situații identice, respectiv între copii proveniți dintr-o

naștere multiplă și cei proveniți dintr-o naștere simplă.

Reținând practica Înaltei

Curți de Casație și Justiție în acest sens, respectiv, deciziile nr. 4411/2009,

nr. 3503/2009, nr. 1130/2007 și nr. 1947/2007, precum și modificările aduse

art. 2 din O.U.G. nr. 148/2005 prin Legea nr. 239/2009, prin care s-a statuat expres

că indemnizația reglementată de acest act normativ se majorează cu 600 RON pentru

fiecare copil născut dintr-o sarcină gemelară, de tripleți sau multipleți, începând

cu al doilea copil născut dintr-o astfel de sarcină, prima instanță a apreciat că

excepția de nelegalitate a art. 2 și 3 din H.G. nr. 1025/2006 și a art. 2 din H.G.

nr. 1825/2005, este întemeiată.

Împotriva sentinței 51

din 01 martie 2010 a Curții de Apel Ploiești pârâții A.J.P.S. Prahova și Guvernul

României - Secretariatul General al Guvernului au declarat recurs criticând-o pentru

nelegalitate și netemeinicie.

I. A.J.P.S. Prahova a

solicitat modificarea sentinței atacate, în sensul respingerii excepției de nelegalitate

în principal, ca inadmisibilă iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

Prima critică exprimată

în calea de atac se referă la inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, sens

în care recurenta-pârâtă a arătat că în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

excepția de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele administrative cu caracter

individual, iar nu și actele administrativ-normative, pentru care legea instituie

o altă procedură.

Recurenta-pârâtă a arătat

că prin H.G. nr. 1025/2006 a fost reglementat modul de aplicare a prevederilor O.U.G.

nr. 148/2005 privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului, cu modificările

și completările ulterioare și ca atare, este vorba de un act administrativ cu caracter

normativ ce nu poate fi atacat pe calea excepției de nelegalitate.

Cu privire la fondul cauzei,

a criticat faptul că instanța de fond nu a arătat motivele pe care își sprijină

hotărârea, mulțumindu-se a face o scurtă afirmație, cum că dispozițiile sunt discriminatorii.

A arătat că dispozițiile

art. 3 din H.G. nr. 1825/2005 nu au aplicabilitate în speța dedusă judecații, deoarece

decizia nr. 7033 din 29 decembrie 2006 de acordare a indemnizației pentru creșterea

copilului nu are la bază decât prevederile dipozițiilor O.U.G. nr. 148/2005 și dispozițiile

H.G. nr. 1025/2006, dispozițiile H.G. nr. 1825/2005 fiind abrogate odată cu intrarea

în vigoare a H.G. nr. 1025/2006.

Totodată, instanța de

fond nu a arătat temeiul legal, interpretând greșit dispozițiile art. 6 alin (1)

din O.U.G. nr. 148/2005.

A arătat că H.G. nr. 1025/2006

a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată și al

art. III din O.U.G. nr. 44/2006 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 148/2005

privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului și al Legii nr. 61/1993

privind alocația de stat pentru copiii.

A mai arătat că la elaborarea

hotărârii de guvern au fost respectate normele de tehnică legislativă și că soluția

primei instanțe este nelegală, pentru că definiția dată nașterii în normele metodologice

aprobate prin H.G. nr. 1025/2006 a fost preluată din dicționarul explicativ al limbii

române.

În opinia recurentei-pârâte,

O.U.G. nr. 148/2005 a prevăzut acordarea unei singure indemnizații lunare, indiferent

de numărul copiilor rezultați în urma nașterii, idee care se desprinde și din decizia

nr. 937 din 19 decembrie 2006, prin care Curtea Constituțională a respins excepția

de neconstituționalitate a art. 6 alin. (1) din actul normativ menționat.

A susținut că rațiunea

acordării indemnizației pentru creșterea copilului în vârstă de până la 2 ani are

la bază prevederile art. 6 din O.U.G. nr. 148/2005 care, la alin. (4), fără a face

distincția între nașterea simplă și nașterea multiplă, precizează în mod expres

că se acordă o singură indemnizație în cazul suprapunerii a două sau trei situații

de natură a genera acest drept.

Astfel, indemnizația lunară

pentru creșterea copilului constituie un venit de înlocuire a drepturilor salariale

suspendate.

Prin urmare, fiind strâns

legată de concediul pentru creșterea copilului, nu poate fi acordată decât o singură

indemnizație, indiferent de numărul copiilor rezultați dintr-o naștere.

Măsurile de protecție

socială prevăzute de legea în aplicarea căreia a fost adoptată H.G. nr. 1025/2006

urmăresc îmbunătățirea echilibrului social-economic al familiei, iar nu ocrotirea

copilului, care se asigură prin alte mijloace, cum ar fi acordarea alocației de

stat pentru copiii.

Totodată prin Legea

nr. 239/2009 s-a reglementat situația sarcinilor multiple în sensul că se va acorda

un concediu pentru creșterea copilului și o singură indemnizație, iar în cazul sarcinilor

multiple se va majora cuantumul indemnizației cu o suma fixă pentru fiecare al doilea,

al treilea copil (art. 2 din O.U.G. 148/2005); deci nu se va acorda două sau trei

indemnizații.

II. Guvernul României

- Secretariatul General al Guvernului a criticat sentința atacată pentru nelegalitate,

în temeiul art. 304 pct. 8 și 9 și art. 304

1

C. proc. civ. și a solicitat

casarea acesteia, în sensul respingerii excepției de nelegalitate, în principal,

ca inadmisibilă iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Prima critică exprimată

în calea de atac se referă la inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, sens

în care Guvernul României a arătat că în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr.

554/2004, excepția de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele administrative

cu caracter individual, iar nu și actele administrativ-normative.

Cu privire la fondul cauzei,

recurentul-pârât a arătat că H.G. nr. 1025/2006 a fost adoptată în temeiul art.

108 din Constituția României, republicată și al art. III din O.U.G. nr. 44/2006

pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 148/2005 privind susținerea familiei

în vederea creșterii copilului și al Legii nr. 61/1993 privind alocația de stat

pentru copiii.

A mai arătat că la elaborarea

hotărârii de guvern au fost respectate normele de tehnică legislativă și că soluția

primei instanțe este nelegală, pentru că definiția dată nașterii în Normele metodologice

aprobate prin H.G. nr. 1025/2006 a fost preluată din dicționarul explicativ al limbii

române.

În concret, recurentul

arată că dispozițiile art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006, raportate la prevederile

art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005, definesc nașterea ca fiind „aducerea pe

lume a unuia sau mai mulți copii vii".

Concediul și indemnizația

de creștere a copilului până la 2 ani, respectiv 3 ani în cazul copilului cu handicap,

se acordă în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 148/2005 privind susținerea

familiei în vederea creșterii copilului, cu modificările și completările ulterioare.

Potrivit prevederilor

art. 6 alin. (1) din actul normativ menționat, concediul și indemnizația lunară,

precum și stimulentul lunar se cuvin pentru fiecare dintre primele 3 nașteri sau,

după caz, pentru primii 3 copii ai persoanelor aflate în una dintre situațiile prevăzute

la art. 5 alin. (2), respectiv, una dintre persoanele care a adoptat copilul, căreia

i s-a încredințat copilul în vederea adopției, sau care are copilul în plasament

ori în plasament în regim de urgență.

Recurentul concluzionează

că nu se poate reține pretinsa discriminare creată între copii proveniți dintr-o

sarcină simplă sau una gemelară, în condițiile în care măsura reglementată prin

actul contestat are caracterul unui substitut al salariatului și în nici un caz,

nu este vorba de o componentă a alocației destinate copiilor.

Intimata-reclamantă a

formulat concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Examinând cauza în raport

cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate pentru considerentele

care vor fi expuse în continuare.

Referitor la excepția

inadmisibilității acțiunii, Înalta Curte constată că instanța de fond a fost învestită,

în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu o excepție de nelegalitate

având ca obiect dispozițiile art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006, prin care

au fost aprobate Normele metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 148/2005

privind susținerea familiei în vederea creșterii copilului, cu modificările și completările

ulterioare.

Natura juridică de act

administrativ unilateral cu caracter normativ a H.G. nr. 1025/2006 nu atrage inadmisibilitatea

excepției de nelegalitate, la această concluzie ajungând Curtea printr-o interpretare

logică, sistematică și istorico-teleologică a Legii nr. 554/2004.

Evoluția în timp a actualei

legi a contenciosului administrativ și însăși terminologia uzitată în textele ce

reglementează excepția de nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine

de neprimire a excepției de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul

coerenței legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

în sensul admisibilității excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de acte

administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat

restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.

Pe baza argumentului de

interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de

apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale,

cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept

în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general,

impersonal și abstract.

În fine, nu poate fi ignorată,

în această privință, practica judiciară constantă a Înaltei Curți de Casație și

Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, care s-a pronunțat în mod

repetat în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului administrativ

cu caracter normativ, atât anterior cât și ulterior modificării Legii nr. 554/2004

prin Legea nr. 262/2007.

Interpretând legea națională

prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituția României, într-un sens care să concorde

prevederilor art. 6 parag. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și

libertăților fundamentale, Înalta Curte reține că o normă juridică trebuie să îndeplinească

dubla calitate de accesibilitate și previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor

săi să-și orienteze conduita în acord cu imperativele legii.

De aceea, atunci când

textul unei legi, așa cum este art. 4 din Legea nr. 554/2004, este confuz sau susceptibil

de varii înțelesuri, se impune ca previzibilitatea lui să fie asigurată printr-o

jurisprudență uniformă, care să asigure celor implicați în procedurile judiciare

posibilitatea de a-și regla conduita într-o asemenea manieră, încât drepturile și

interesele legitime să nu fie atinse în substanța lor (Curtea Europeană a Drepturilor

Omului, Cauza Sunday Times c. Regatului Unit, 1979).

Referitor la criticile

din recurs ce vizează fondul cauzei se constată că acestea sunt nefondate.

Înalta Curte constată

că instanța de fond a efectuat o analiză adecvată și aprofundată a concordanței

art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1025/2006 cu actul normativ cu forță juridică superioară

în temeiul și în executarea căruia a fost adoptată hotărârea, ținând seama de principiul

ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat în art. 1 alin. (5)

din Constituția României și în art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

Norma administrativă atacată

pe calea excepției de nelegalitate prevede că „prin naștere se înțelege aducerea

pe lume a unuia sau mai multor copii vii”, cu referire la dispozițiile art. 2

alin. (1) și (2) din H.G. nr. 1025/2006, potrivit cărora concediul, indemnizația

lunară pentru creșterea copilului sau, după caz, stimulentul lunar se cuvin pentru

fiecare dintre primele trei nașteri survenite după data de 1 ianuarie 2006 inclusiv

sau, după caz, pentru primii trei copiii încredințați în vederea adopției sau aflați

în plasament ori sub tutelă.

Fără a face abstracție

de sensul dat cuvântului „naștere” în dicționarul explicativ al limbii române, sens

pe care recurenții l-au evocat în motivele de recurs, Înalta Curte are în vedere

împrejurarea că în soluționarea excepției de nelegalitate, semnificația juridică

a noțiunii respective se impune a fi abordată în contextul normativ configurat prin

O.U.G. nr. 148/2005, prin prisma obiectului reglementării și scopului urmărit de

legiuitor.

Din această perspectivă,

definiția nașterii, ca premisă pentru acordarea indemnizației, este contrară sensului

prevederii cuprinse în art. 1 din O.U.G. nr. 148/2005, în forma în vigoare la data

adoptării H.G. nr. 1025/2006, care folosește sintagma de „naștere a copilului”,

și creează o discriminare nejustificată, pe de o parte, între copiii rezultați din

nașteri multiple și cei rezultați din nașteri simple și pe de altă parte, între

copiii „născuți” și copiii adoptați sau aflați în una dintre celelalte situații

prevăzute de art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 148/2005 (aflați în plasament ori sub

tutelă). Aceasta, pentru că art. 6 alin. (1) din aceeași ordonanță prevedea că indemnizația

lunară se cuvine „pentru fiecare dintre primele 3 nașteri” sau, după caz, „pentru

primii trei copii” în situațiile prevăzute de art. 5 alin. (2).

Nu pot fi acceptate susținerile

recurenților, în sensul că măsurile de protecție socială prevăzute în O.U.G. nr.

148/2005 urmăresc îmbunătățirea echilibrului social-economic al familiei, iar nu

protecția copilului, pentru că o asemenea interpretare ar contraveni spiritului

ordonanței de urgență și scopului urmărit de legiuitor, așa cum pot fi ele decelate

chiar din titlul și din preambulul actului normativ în discuție, „susținerea familiei

în vederea creșterii copilului”.

Această interpretare a

fost, de altfel, confirmată de evoluția legislativă ulterioară, art. 2 din O.U.G.

nr. 148/2005, așa cum a fost modificat prin Legea nr. 239 din 10 iunie 2009, prevăzând

majorarea cuantumului indemnizației cu 600 RON pentru fiecare copil născut dintr-o

sarcină generală, de tripleți sau de multipleți, începând cu al doilea copil provenit

dintr-o astfel de naștere.

Decizia nr. 937 din 19

decembrie 2006, prin care Curtea Constituțională a respins excepția de neconstituționalitate

a art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 148/2005, nu poate fundamenta o soluție contrară

celei pronunțate de instanța de fond, având în vedere distincțiile de regim juridic

între excepția de neconstituționalitate și excepția de nelegalitate, obiectul diferit

al acestora, precum și argumentul, corect reținut de Curtea de apel, că instanțelor

judiciare le revine obligația, instituită prin art. 20 alin. (2) din Constituția

României, de a interpreta normele interne astfel încât să asigure concordanța acestora

cu pactele și tratatele internaționale privitoare la drepturile omului la care România

este parte.

Având în vedere toate

considerentele expuse, Înalta Curte va respinge recursurile formulate în temeiul

art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate

de Guvernul României și A.J.P.S. Prahova împotriva sentinței nr. 51 din 01

martie 2010 a Curții de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal,

ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 14 mai 2010.