ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 252/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 252/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin cererea formulată la data de 16

noiembrie 2009, sub nr. 10822/2, reclamantele T.N. și T.D. au chemat în

judecată pe paratul Ministerul Afacerilor Externe, pentru ca prin hotărârea ce

se va pronunța, să se constate refuzul nejustificat al pârâtului de a le

soluționa cererile privind primirea actelor necesare redobândirii cetățeniei

romane si pe cale de consecința obligarea aceluiași pârât la primirea cererilor

de redobândire a cetățeniei romane, în maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabila

a hotărâri instanței.

Au solicitat, totodată obligarea

pârâtului la acordarea daunelor cominatorii de 100 lei pe fiecare zi de

întârziere, din momentul introducerii acțiunii si până la moment primirii

efective a cererii.

În final au solicitat si acordarea

unor daune morale de 1000 lei.

În motivarea cererii reclamantele au

arătat ca la data de 11 septembrie 2006 și respectiv 7 septembrie 2006 au depus

fiecare câte o prima cerere la Secția Consulară a Ambasadei României din

Chișinău, instituție competentă să primească cererile de redobândire a

cetățeniei romane din partea solicitanților, foști cetățeni romani și

descendenți ai acestora până la gradul

II,

care au domiciliul în Republica Moldova.

S-au prezentat personal cu cererile în

luna septembrie 2006 însă li s-a comunicat că trebuie să facă o cerere scrisă

de programare prin poștă pentru a fi invitate sa depună cererea de redobândire

a cetățeniei romane împreuna cu actele ce demonstrează ca îndeplinesc

condițiile legale.

Au formulat o noua cerere în 13

noiembrie 2009, la care nu li s-a răspuns.

Reclamantele au considerat atitudinea

pârâtului un refuz nejustiticat de soluționare a cererilor sale, conform art. 2

alin. (2) din Legea nr. 554/2004 și îngrădirea dreptului prevăzut de Legea nr. 21/1991

de a depune și a înregistra cererile de redobândire a cetățeniei romane.

In ceea ce privește daunele morale, au

susținut că prin nepermiterea formulării și depunerii cererii de redobândire a

cetățeniei romane li s-a creat prejudiciu moral, li s-a încălcat demnitatea

umană și au fost private, de peste 3 ani de posibilitatea de a beneficia de

cetățenia română, iar admiterea acestui capăt de cerere ar constitui o

reparație echitabilă.

La data de 12 aprilie 2010 paratul a

depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acțiunii reclamantelor,

precum și excepția prescrierii dreptului acțiune față de cererile din

septembrie 2006.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 1722 din 14

aprilie 2010 a respins prescripția dreptului la acțiuni invocată de autoritatea

pârâtă și a admis în parte acțiunea reclamantelor T.N. și T.D., obligând

Ministerul Afacerilor Externe să primească cererile reclamantelor de

redobândire a cetățeniei române în termen de 30 de zile de la rămânerea

irevocabilă a hotărârii.

Totodată, prin aceeași hotărâre a fost

obligat pârâtul să plătească reclamantelor 1.000 lei daune morale,

respingându-se capătul de cerere privind daunele cominatorii.

Pentru a pronunța această sentință,

instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

I.

Cu privire la excepția prescripției

dreptului la acțiune, Curtea a reținut că aceasta este neîntemeiată, întrucât

reclamantele chiar dacă au depus o primă cerere în luna septembrie 2006, la

care au fost îndrumate să depună prin poștă o cerere de programare, au revenit

cu o nouă cerere în luna noiembrie 2009, prin care au solicitat acceptarea depunerii

dosarului de redobândire a cetățeniei române, această ultimă cerere

încadrându-se în termenul de 6 luni anterior formulării acțiunii.

II.

Pe fondul cererii de chemare în

judecată, prima instanță a reținut că acțiunea reclamantelor este întemeiată,

întrucât pârâtul nu a înțeles să emită nici un răspuns la cererile

reclamantelor, fapt ce echivalează cu exprimarea explicită a voinței de a nu rezolva

cererea într-un termen rezonabil.

De asemenea, în aprecierea unui termen

rezonabil de rezolvare a cererii, în raport cu dispozițiile art. 10 ale

Convenției Europene privind cetățenia, s-a reținut că trebuie avut în vedere și

faptul că ulterior primirii dosarului la Chișinău, acesta este transmis

Ministerului Justiției și Libertăților Cetățenești, după care este verificat,

sunt solicitate avize de la o serie de autorități și apoi se poate lua o

decizie în privința cererii de redobândire a cetățeniei romane.

A reținut instanța de fond că deși

pârâtul se confrunta de ani de zile, cu un număr foarte mare de cereri în

raport cu dimensionarea structurii sale administrative, nu a făcut dovada unor

demersuri în sensul rezolvării situației în sens pozitiv, demersuri ce puteau

să ajungă inclusiv la o inițiativă legislativă în ceea ce privește primirea

cererilor și documentelor de redobândire a cetățeniei romane.

In privința modificărilor aduse Legii

nr. 21/1991 prin Legea nr. 354/2009 instanța a reținut că aceste modificări nu

au relevanță în cauză, atâta timp cât încă nu sunt înființate și nu

funcționează efectiv birourile teritoriale aflate în subordinea Direcției

Cetățenie din cadrul Ministerului Justiției si nici nu se poate stabili în mod

cert la acest moment când vor fi funcționale aceste birouri.

În fine Curtea a apreciat că

neindicarea nici unui termen pentru depunerea cererii și documentelor necesare

soluționării unei cereri de redobândire a cetățeniei romane este o măsura

arbitrară și ca urmare a constatat întemeiată solicitarea reclamantelor de

obligare a pârâtului să primească cererile acestora de redobândire a cetățeniei

romane în termenii solicitați în acțiune.

În ceea ce privește daunele morale s-a

reținut că reclamantele, potrivit propriilor susțineri și documentelor de la

dosarul cauzei, au solicitat depunerea cererilor pentru prima data în

septembrie 2006, astfel că față de timpul scurs de atunci, instanța a constatat

că s-a depășit un termen rezonabil, neprimirea cererii de redobândire a

cetățeniei române până la această dată, fiind de natură sa creeze o suferința

reclamantei, care s-a văzut în situația de a aștepta mai bine de 3 ani doar ca

să depună o cerere și nicidecum ca aceasta să-i fie și soluționată.

Referitor la daunele cominatorii, s-a

reținut că acest capăt de cerere nu este întemeiat, neexistând nici o legătura

între faptul că reclamantele nu au avut cetățenia română și daunele cominatorii

solicitate.

Împotriva acestei hotărâri a declarat

recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, criticând-o pentru nelegalitate

și netemeinicie.

Recurentul a susținut în esență, că în

mod greșit prima instanță a admis cererea, întrucât la judecata în fond, a

demonstrat, prin jurisprudența europeană invocată, faptul că un termen rezonabil

nu este neapărat un termen scurt și că există o justificare argumentată a

împrejurării că reclamantelor nu li s-a stabilit o dată pentru a depune cererea

de redobândire a cetățeniei române.

A susținut că justificarea refuzului

îndeplinirii operațiunii solicitate de reclamante nu poate atrage condamnarea

autorității abilitate deoarece contenciosul administrativ sancționează culpa

administrativă și nu faptul obiectiv al neîndeplinirii unei atribuții.

Recurentul a mai arătat că motivele

invocate și care nu au fost valorizate ca și cauză exoneratoare de culpă

administrativă, au o importanță esențială din moment de actul de organizare a

activității M.A.E. în Republica Moldova nu a aparținut integral deciziei luate

la nivelul instituției.

În acest sens a invocat faptul că

nivelul de angajare logistică și ca resursă umană pe teritoriul altui stat se

supune prevederilor art. 20 din Convenția de la Viena cu privire la relațiile

consulare, unde se arată clar faptul că „în lipsa unui acord explicit asupra

efectivului personalului postului consular, statul de reședință poate cere ca

acest efectiv să fie menținut în limitele considerate de el ca fiind raționale

și normale, având în vedere circumstanțele și condițiile din circumscripția

consulară și nevoile postului consular în cauză".

În determinarea caracterului rezonabil

al unei proceduri a invocat cauza Katte Klitsche de la Grange, pe rolul CEDO.

În privința daunelor morale a arătat

că acestea nu pot fi acordate fără ca reclamantele să fi afirmat ceea ce

instanța de fond a crezut că reprezintă prejudiciul moral suferit. Astfel,

respectiva „suferință" a reclamantelor este un element vag definit,

nereclamat de părțile care au acționat în judecată și care nu au capacitatea

necesară de a induce ideea că suma de 1.000 lei este o compensare adecvată

pentru „situația de a aștepta mai bine de 3 ani", circumstanță care nu

constituie o daună emoțională și nici nu afectează prestigiul social al

reclamantelor.

Examinând cauza și sentința atacată,

în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent,

precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Curtea constată că recursul este fondat doar în ceea ce privește

acordarea daunelor morale către reclamante:

Prin hotărârea atacată Curtea de Apel

București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, a admis și

capătul de cerere privind acordarea daunelor morale pe considerentul că

neprimirea cererii reclamantelor într-un termen rezonabil este de natură să

creeze o suferință acestora.

Înalta Curte constată că în mod greșit

instanța de fond a acordat reclamantelor daunele morale solicitate. Astfel,

respectiva „suferință" a reclamantelor este un element vag definit, nereclamat

de părțile care au acționat în judecată și care nu au capacitatea necesară de a

induce ideea că suma de 1.000 lei este o compensare adecvată pentru „situația

de a aștepta mai bine de 3 ani", circumstanță care nu constituie o daună

emoțională și nici nu afectează prestigiul social al reclamantelor.

Se reține, totodată, că nu a fost

demonstrată "dauna" produsă și nici legătura de cauzalitate între

fapta vătămătoare și presupusa dauna produsă. însă, realitatea daunei, fie

emoțională, fie o atingere adusă onoarei sau prestigiului social, trebuie

demonstrată întotdeauna, ipoteză ce nu se regăsește în speță.

Faptul că s-a oferit câștig de cauză

în această materie a contenciosului administrativ, redresându-se vătămarea drepturilor

reclamantelor prin soluția instanței, este o măsură reparatorie suficientă care

nu mai necesită și alte despăgubiri.

În ceea ce privește obligarea

pârâtului de a primi cererile reclamantelor de redobândire a cetățeniei române,

reținându-se încălcarea unui termen rezonabil, Înalta Curte apreciază că prima

instanță a soluționat corect pricina sub acest aspect, pentru considerentele ce

vor fi expuse în continuare.

Recurentul a invocat motivul referitor

la greșita aplicare de către prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1)

lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care definesc noțiunea de refuz

nejustificat de soluționare a cererii.

Într-adevăr, Legea cetățeniei române

nr. 21/1991, cu modificările și completările ulterioare, stabilește o procedură

complexă pentru înregistrarea, examinarea și finalizarea cererilor de acordare

sau redobândire a cetățeniei române, fără să prevadă un termen în care

autoritățile române să proceseze astfel de cereri.

În lipsa unui asemenea termen legal,

trebuie, însă, să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția

Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997

și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora „Fiecare stat

parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil

cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea

acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie".

În același sens sunt, de altfel, și

prevederile art. 7 din Recomandarea CM/Rec (2007) 7 a Comitetului de Miniștri

al Consiliului Europei, cu privire la buna administrare, adoptată de Comitetul

de Miniștri la 20 iunie 2007, articol intitulat „Principiul acționării într-un

termen rezonabil", potrivit căruia „Autoritățile publice trebuie să

acționeze și să își îndeplinesc atribuțiile într-un termen rezonabil".

Cu privire la noțiunea de „termen

rezonabil", în doctrina europeană s-a arătat că aceasta este o noțiune

relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte; dreptul de a fi

ascultat într-un „termen rezonabil" trebuie apreciat într-o dublă manieră,

respectiv în mod global și în mod concret.

Curtea de la Strasbourg a avut ocazia

să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a

determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau

nerezonabil, stabilind că aprecierea se face asupra ansamblului procedurii,

adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă

rigoare realizării unei durate rezonabile.

In acest sens, s-a arătat că, în

materie civilă, dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției

competente dar el include și durata procedurii administrative prealabile,

atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil,

obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg,

caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de

circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în

special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și

cel al autorităților competente.

In speța dedusă judecății, Înalta

Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării cererii -

septembrie 2006 - și data soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen

rezonabil, în sensul dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței

Curții Europene a Drepturilor Omului.

Pe de altă parte, instanța de control

judiciar nu poate primi susținerea recurentului, în sensul că există un număr

foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a Secției

Consulare a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile

necesare pentru respectarea „principiului acționării într-un termen

rezonabil", care guvernează materia aflată în discuție, în conformitate cu

art. 10 din Convenția Europeană pentru Cetățenie și art. 7 din Recomandarea CM/

Rec (2007) 7 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, mai sus

menționate.

Așa fiind, faptul de a nu răspunde

solicitării intimatelor-reclamante de programare în vederea depunerii cererii

de redobândire a cetățeniei române și a actelor necesare, reprezintă un refuz

nejustificat de soluționare a cererii, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. i)

din Legea nr. 554/2004.

Pentru motivele arătate, recursul va

fi admis, modificându-se în parte hotărârea atacată, în sensul înlăturării

obligării Ministerului Afacerilor Externe de la plata daunelor morale către

reclamante.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul

Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 1722 din 14 aprilie 2010 a

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică în parte hotărârea atacată în

sensul că înlătură obligarea recurentului-pârât de la plata daunelor morale.

Menține celelalte dispoziții ale

sentinței atacate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi

19 ianuarie 2011.