ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5756/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5756/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamantul D.O.,

cetățean moldovean, a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor

Externe, solicitând ca prin sentința ce se va pronunța să se constate refuzul

nejustificat al acestuia de a-i soluționa cererea privind stabilirea datei

pentru primirea actelor necesare redobândirii cetățeniei române și, pe cale de

consecință, obligarea la primirea cererii de redobândire a cetățeniei române și

la acordarea de daune morale în cuantum de 5.000 RON.

În motivarea

acțiunii, reclamantul a arătat că la data de 24 ianuarie 2007 s-a adresat cu o

primă cerere scrisă către Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău,

instituție competentă, conform Legii cetățeniei române nr. 21/1991, modificată

și republicată, să primească cererile de redobândire a cetățeniei române din

partea solicitanților (foști cetățeni români și descendenții acestora până la

gradul II, care au domiciliul în Republica Moldova).

Reclamantul a

menționat că, la data de 24 ianuarie 2007 a depus cerere scrisă de programare

prin poștă (recomandată cu confirmare de primire), împreună cu actele care

demonstrează îndeplinirea condițiilor legale, că față de faptul că timp de 2

ani nu a fost invitat să depună cererea de redobândire a cetățeniei române, a formulat

o nouă cerere către Ambasada României la Chișinău, la care nu a primit răspuns,

astfel că a depus o nouă cerere la data de 04 septembrie 2009, la care, de

asemenea, nu a primit răspuns.

Reclamantul a adăugat

că a solicitat Ministerului Afacerilor Externe - Direcția Consulară, prin

cererea nr. 12884 din 30 octombrie 1999, să înainteze Secției Consulare a

Ambasadei României la Chișinău cererea sa, prin care a solicitat, din nou, să-i

fie fixată data la care va fi invitat pentru depunerea cererii, iar prin adresa

nr. G 5-1/P/2764 emisă de Ministerul Afacerilor Externe - Direcția Consulară, i

s-a adus la cunoștință faptul că în momentul în care cererea va intra în faza

de procesare ambasada îi va trimite invitația în vederea depunerii

documentației.

Reclamantul a

apreciat că această atitudine a Secției Consulare a Ambasadei României la

Chișinău reprezintă în fapt și în drept refuzul nejustificat de a-i soluționa

cererea, refuz asimilat actelor administrative unilaterale, conform

prevederilor art. 2 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr.

554/2004.

Reclamantul a

solicitat să se constate că, în cazul său, restrângerea dreptului de

redobândire a cetățeniei române, prin împiedicarea depunerii cererii, la

aproximativ 2 ani și 10 luni de la data formulării primei cereri, este lipsită

de temei legal, nejustificată, neconstituțională, abuzivă și discriminatorie,

întrucât aduce atingere existenței dreptului fundamental de obținere a

cetățeniei române.

Prin întâmpinarea

formulată în cauză, pârâtul a invocat, ca motiv de ordine publică, excepția

prescripției dreptului la acțiune pentru a fi obligat Ministerul Afacerilor

Externe la soluționarea cererii formulate în luna ianuarie 2007, față de

dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar pe fond, a solicitat

respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În privința daunelor

morale, sub rezerva timbrării legale a capătului de cerere potrivit art. 3 lit.

m) din Legea nr. 146/1997, pârâtul a susținut că acestea sunt complet

nefondate, deoarece reclamantului nu i s-a adus nici un prejudiciu de natură să

antreneze obligarea sa la plata sumei de 5.000 RON, pretenția fiind numai

afirmată, fără a detalia spectrul vătămărilor (atingere a onoarei, lezarea

imaginii publice, etc.).

Prin Sentința civilă

nr. 1869 din 22 aprilie 2010 Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de

reclamantul D.O., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe; a

constatat refuzul nejustificat al pârâtului de a soluționa cererea

reclamantului privind stabilirea datei pentru primirea actelor necesare

redobândirii cetățeniei române; a obligat pârâtul la primirea cererii

reclamantului de redobândire a cetățeniei române; a obligat pârâtul la plata

sumei de 1.000 RON daune morale către reclamant; a respins în rest acțiunea ca

neîntemeiată.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut faptul că prin acțiunea dedusă

judecății se invocă refuzul autorității pârâte de soluționare a cererii privind

primirea actelor necesare redobândirii cetățeniei române, refuz considerat de

reclamant ca fiind unul nejustificat.

Instanța a reținut

că, în speță, refuzul pretins nejustificat de soluționare a cererii a fost

exprimat la data de 05 noiembrie 2009, prin adresa nr. G-5-1/P/2764, iar

sesizarea instanței a avut loc la data de 20 noiembrie 2009, în cadrul

termenului de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. b) din Legea nr.

554/2004.

Prin urmare, instanța

a constatat că excepția prescripției dreptului la acțiune invocată de pârât

este neîntemeiată și a dispus respingerea acesteia.

Examinând pe fond

acțiunea promovată de reclamant, instanța a constatat că aceasta este în parte

întemeiată, în considerarea următoarelor argumente:

Dispozițiile Legii

nr. 21/1991 nu prevăd un termen în care autoritatea pârâtă să primească și să

înregistreze cererile de acordare sau de redobândire a cetățeniei române, iar

în lipsa unei dispoziții legale exprese, instanței îi revine obligația de a

exercita un control asupra dreptului de apreciere al autorității administrative

pentru a se asigura o protecție reală a drepturilor consfințite de Constituția

României și de Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

În speță, timpul

scurs de la data înregistrării primei cereri a reclamantului (24 ianuarie 2007)

și până la data sesizării instanței (20 noiembrie 2009), raportat la cerința

impusă de legiuitor, în sensul ca aceste cereri să fie înaintate de îndată

Comisiei pentru cetățenie, precum și la faptul că nici până la data judecării

cauzei reclamantului nu i s-a comunicat data la care trebuie să se prezinte

pentru înregistrarea cererii de redobândire a cetățeniei române, conduce la

concluzia nerespectării termenului rezonabil de către autoritatea pârâtă.

În consecință, în

temeiul dispozițiilor art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ

nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, instanța a dispus

admiterea acțiunii în parte, în sensul constatării refuzului nejustificat de

soluționare a cererii și de obligare a pârâtului la primirea cererii

reclamantului de redobândire a cetățeniei române.

De asemenea, în

temeiul art. 18 alin. (3) din același act normativ, instanța a obligat pârâtul

la plata către reclamant a sumei de 1.000 RON cu titlu de daune morale,

apreciind că lipsa totală de acțiune a autorității pârâte timp de aproximativ 3

ani de zile, în cazul reclamantului, a avut ca efect privarea acestuia de

dreptul legal și constituțional de depunere a cererii de redobândire a

cetățeniei române.

Instanța a mai

apreciat că reclamantul a suferit cu certitudine un prejudiciu moral datorat

sentimentului de frustrare și nedreptate provocat de atitudinea autorității,

pentru care simpla constatare a refuzului de soluționare a cererii nu poate

constitui o reparație echitabilă, precum și faptul că suma de 1.000 RON cu

titlu de daune morale reprezintă o despăgubire echitabilă pentru prejudiciul

moral suferit, pentru restul pretențiilor reclamantului cererea fiind respinsă

ca neîntemeiată.

Împotriva acestei

hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea cererii

de recurs, încadrată în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ., recurentul arată că hotărârea primei instanțe a fost pronunțată

cu interpretarea greșită a legii.

Astfel, recurentul

consideră că instanța de fond a procedat greșit când a constatat că acțiunea

este întemeiată deoarece „timpul scurs de la data înregistrării primei cereri

(24 ianuarie 2007) și până la data sesizării instanței (20 noiembrie 2009).

conduce la concluzia nerespectării termenului rezonabil de către autoritatea

pârâtă”.

Recurentul arată că

un termen rezonabil nu este neapărat un termen scurt și că există o justificare

argumentată a împrejurării că reclamanților nu li s-a stabilit încă o dată

pentru a depune cererea de redobândire a cetățeniei.

În motivarea

recursului se arată că pentru instanța de fond nu a avut relevanță starea

obiectivă de fapt invocată de Ministerul Afacerilor Externe, deși tocmai aceasta

a determinat, într-o legătură cauzală directă, situația specifică a derulării

procedurii consulare sub potențialul pe care MAE îl învedera și pe care și l-a

dorit să se atingă în anii următori.

Recurentul mai arată

că, la data declarării recursului, stadiul procesării cererilor de dobândire a

atins un nivel satisfăcător față de anii anteriori, prin deschiderea unei

locații a Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău, dar acumularea

cererilor de intenție a cetățenilor moldoveni pentru redobândirea cetățeniei

din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste 360.000 de

solicitări) generează și astăzi o mare dificultate în îndeplinirea doleanțelor

acestor cetățeni de a fi programați cât mai repede în vederea depunerii

actelor.

În lipsa unei culpe

administrative, pentru argumentele precizate, recurentul consideră că nu putea

fi obligat, în baza legii contenciosului administrativ (cu discriminarea

persoanelor ce au depus cereri anterior reclamanților dar care nu au formulat

acțiune în instanță), să schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească

cererea reclamantului.

Pe de o parte, durata

acestui termen rezonabil a fost decantată numai în jurisprudența CEDO, dar,

chiar și așa, ea nu se aplică decât în cazurile expres specificate. În

condițiile în care solicitanții sunt rezidenți în țara a cărei cetățenie o

solicită, durata analizării cererii determină o vătămare prin limitarea

drepturilor individului față de celelalte persoane în mijlocul cărora trăiește

în mod statornic și care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de

statutul de cetățean, ipoteză în care nu se regăsește reclamantul.

Interpretarea

potrivit căreia aprecierea caracterului „rezonabil" al unui termen depinde

de complexul circumstanțelor fiecărui caz în parte, și nu doar de durata

termenului, este constantă și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor

Omului (CEDO).

Recurentul mai

menționează că la data de 19 noiembrie 2009 a intrat în vigoare Legea nr.

354/2009 pentru aprobarea O.U.G. nr. 36/2009, ce modifică și completează Legea

nr. 21/1991.

În privința daunelor

morale, recurentul consideră că acestea nu pot fi acordate fără ca reclamantul

să fi afirmat, cel puțin ceea ce instanța de fond a crezut că reprezintă

prejudiciul moral suferit de acesta. Astfel, respectiva „privare de dreptul

legal și constituțional a reclamantului” este un element vag definit,

nereclamat de partea care a acționat în judecată și care nu are capacitatea

necesară de a induce ideea că suma de 1.000 RON este o compensare adecvată pentru

„lipsa totală de acțiune a autorității pârâte”, circumstanță care nu a provocat

o daună emoțională și nici nu afectează prestigiul social al reclamantului.

Faptul că s-a oferit

câștig de cauză în această materie a contenciosului administrativ, redresându-se

pretinsa vătămare a dreptului reclamantului prin soluția instanței, este o

măsură reparatorie suficientă care nu mai necesită și alte despăgubiri, sub

rezerva unor daune materiale, împrejurare neîntâlnită în speță.

Examinând cauza și

sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte

constată că recursul este fondat numai în ceea ce privește acordarea daunelor

morale, motiv pentru care sentința atacată va fi modificată în parte, fiind

menținute celelalte dispoziții, pentru considerentele ce se vor arăta în

continuare.

Înalta Curte

apreciază că susținerea recurentului privind greșita aplicare de către prima

instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului

administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a

cererii, nu este fondată pentru următoarele motive:

Potrivit art. 12

alin. (3) din Legea cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau

reședința în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române,

însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la

misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile

vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie.

Problema care se

impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile

române trebuie să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române.

Din lecturarea

textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a

stabilit un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri.

Ca atare, în lipsa

unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10

din Convenția Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6

noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit

cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un

termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei

sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”.

Doctrina europeană a

arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate

fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen

rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în

mod concret.

Curtea de la

Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în

considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său

rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii,

adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă

rigoare realizării unei durate rezonabile.

Astfel, în materie

«civilă», dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției

competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile,

atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil,

obligatoriu.

În opinia Curții de

la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în

funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența

sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul

reclamantului și cel al autorităților competente.

Înalta Curte

apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării primei cereri și

data soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul

dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței Curții Europene a

Drepturilor Omului.

Pe de altă parte,

instanța de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul

că există un număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de

procesare a Secției Consulare a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale

trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerității,

care guvernează materia aflată în discuție.

În ceea ce privește

acordarea daunelor morale, Înalta Curte reține că această critică este

întemeiată, pentru considerentele în continuare arătate.

În speță, reclamantul

a solicitat acordarea daunelor morale în sumă de 5.000 RON pentru prejudiciul

moral suferit ca urmare a nesoluționării într-un termen rezonabil a cererii de

redobândire a cetățeniei române.

Formularea cererii de

către reclamant reprezintă o procedură prealabilă admiterii cererii de

redobândire a cetățeniei române.

În contenciosul

administrativ, acordarea daunelor morale, alături de cele materiale solicitate

de reclamant, este menită să asigure protecția efectivă a drepturilor persoanei

vătămate și repararea echitabilă a prejudiciului suferit, în raport cu

circumstanțele pricinii, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Daunele morale nu se

acordă în mod automat, ca efect al stabilirii culpei autorității, ci trebuie

administrate probe pentru a dovedi existența unui prejudiciu moral în sensul

dispozițiilor art. 998 - 999 C. civ.

Înalta Curte reține

că, spre deosebire de prejudiciul material, a cărui întindere nu poate fi

stabilită decât pe baza unui suport probator, în privința daunelor morale nu

pot fi produse probe materiale în vederea cuantificării pierderii suferite.

Chiar dacă nu se pot

administra, în principiu, probe materiale, pentru acordarea daunelor morale se

impune totuși să existe elemente probatorii adecvate pentru dovedirea

producerii unor suferințe morale, a impactului concret asupra persoanei în cauză,

pentru determinarea de la caz la caz a existenței și cuantumului acestora.

De aceea, judecătorul

are dreptul să aprecieze, în raport cu toate circumstanțele cauzei, asupra unei

sume globale care să constituie o reparație echitabilă în raport cu efectele

faptei generatoare de prejudicii.

Daunele morale

corespund atingerii aduse cinstei, onoarei, imaginii publice ori prestigiului

profesional al persoanei, scopul lor fiind unul compensatoriu, care să nu

constituie însă o penalitate excesivă pentru cel care a produs dauna.

În jurisprudența

națională și în cea a Curții Europene a Drepturilor Omului s-a conturat ideea

că, în funcție de circumstanțele cauzei, simpla constatare a existenței faptei

ilicite poate reprezenta, în sine, o reparație echitabilă suficientă pentru

repararea prejudiciului moral ce ar fi fost suferit de reclamant (e.g. cauza

Cumpănă și Mazăre împotriva României, cererea nr. 33348/1996, hotărârea din 17

decembrie 2004, M. Of. al României nr. 501 din 14 iunie 2005).

Înalta Curte

apreciază că obligarea autorității pârâte la soluționarea cererii într-un

termen scurt reprezintă prin ea însăși o reparație echitabilă, o măsură de

natură a acoperi consecințele negative ale conduitei autorității publice,

neexistând temei pentru plata sumei solicitate de reclamant.

În consecință, în

temeiul art. 312 alin. (1) teza I și alin. (3) C. proc. civ., art. 20 alin. (3)

din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul formulat va fi

admis, urmând a se modifica în parte sentința recurată, în sensul că se va

înlătura obligarea pârâtului de la plata daunelor morale, menținându-se

celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Admite recursul

declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva Sentinței civile nr. 1869

din 22 aprilie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal.

Modifică în parte

sentința atacată, în sensul că respinge capătul de cerere privind obligarea la

plata daunelor morale, ca neîntemeiat.

Menține celelalte

dispoziții ale sentințe.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 30 noiembrie 2011.