ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5756/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamantul D.O., cetățean moldovean, a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând ca prin sentința ce se va pronunța să se constate refuzul nejustificat al acestuia de a-i soluționa cererea privind stabilirea datei pentru primirea actelor necesare redobândirii cetățeniei române și, pe cale de consecință, obligarea la primirea cererii de redobândire a cetățeniei române și la acordarea de daune morale în cuantum de 5.000 RON.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că la data de 24 ianuarie 2007 s-a adresat cu o primă cerere scrisă către Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău, instituție competentă, conform Legii cetățeniei române nr. 21/1991, modificată și republicată, să primească cererile de redobândire a cetățeniei române din partea solicitanților (foști cetățeni români și descendenții acestora până la gradul II, care au domiciliul în Republica Moldova). Reclamantul a menționat că, la data de 24 ianuarie 2007 a depus cerere scrisă de programare prin poștă (recomandată cu confirmare de primire), împreună cu actele care demonstrează îndeplinirea condițiilor legale, că față de faptul că timp de 2 ani nu a fost invitat să depună cererea de redobândire a cetățeniei române, a formulat o nouă cerere către Ambasada României la Chișinău, la care nu a primit răspuns, astfel că a depus o nouă cerere la data de 04 septembrie 2009, la care, de asemenea, nu a primit răspuns.

Reclamantul a adăugat că a solicitat Ministerului Afacerilor Externe - Direcția Consulară, prin cererea nr. 12884 din 30 octombrie 1999, să înainteze Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău cererea sa, prin care a solicitat, din nou, să-i fie fixată data la care va fi invitat pentru depunerea cererii, iar prin adresa nr. G 5-1/P/2764 emisă de Ministerul Afacerilor Externe - Direcția Consulară, i s-a adus la cunoștință faptul că în momentul în care cererea va intra în faza de procesare ambasada îi va trimite invitația în vederea depunerii documentației. Reclamantul a apreciat că această atitudine a Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău reprezintă în fapt și în drept refuzul nejustificat de a-i soluționa cererea, refuz asimilat actelor administrative unilaterale, conform prevederilor art. 2 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Reclamantul a solicitat să se constate că, în cazul său, restrângerea dreptului de redobândire a cetățeniei române, prin împiedicarea depunerii cererii, la aproximativ 2 ani și 10 luni de la data formulării primei cereri, este lipsită de temei legal, nejustificată, neconstituțională, abuzivă și discriminatorie, întrucât aduce atingere existenței dreptului fundamental de obținere a cetățeniei române. Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul a invocat, ca motiv de ordine publică, excepția prescripției dreptului la acțiune pentru a fi obligat Ministerul Afacerilor Externe la soluționarea cererii formulate în luna ianuarie 2007, față de dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar pe fond, a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În privința daunelor morale, sub rezerva timbrării legale a capătului de cerere potrivit art. 3 lit. m) din Legea nr. 146/1997, pârâtul a susținut că acestea sunt complet nefondate, deoarece reclamantului nu i s-a adus nici un prejudiciu de natură să antreneze obligarea sa la plata sumei de 5.000 RON, pretenția fiind numai afirmată, fără a detalia spectrul vătămărilor (atingere a onoarei, lezarea imaginii publice, etc.).

Prin Sentința civilă nr. 1869 din 22 aprilie 2010 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul D.O., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe; a constatat refuzul nejustificat al pârâtului de a soluționa cererea reclamantului privind stabilirea datei pentru primirea actelor necesare redobândirii cetățeniei române; a obligat pârâtul la primirea cererii reclamantului de redobândire a cetățeniei române; a obligat pârâtul la plata sumei de 1.000 RON daune morale către reclamant; a respins în rest acțiunea ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut faptul că prin acțiunea dedusă judecății se invocă refuzul autorității pârâte de soluționare a cererii privind primirea actelor necesare redobândirii cetățeniei române, refuz considerat de reclamant ca fiind unul nejustificat.

Instanța a reținut că, în speță, refuzul pretins nejustificat de soluționare a cererii a fost exprimat la data de 05 noiembrie 2009, prin adresa nr. G-5-1/P/2764, iar sesizarea instanței a avut loc la data de 20 noiembrie 2009, în cadrul termenului de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004. Prin urmare, instanța a constatat că excepția prescripției dreptului la acțiune invocată de pârât este neîntemeiată și a dispus respingerea acesteia.

Examinând pe fond acțiunea promovată de reclamant, instanța a constatat că aceasta este în parte întemeiată, în considerarea următoarelor argumente: Dispozițiile Legii nr. 21/1991 nu prevăd un termen în care autoritatea pârâtă să primească și să înregistreze cererile de acordare sau de redobândire a cetățeniei române, iar în lipsa unei dispoziții legale exprese, instanței îi revine obligația de a exercita un control asupra dreptului de apreciere al autorității administrative pentru a se asigura o protecție reală a drepturilor consfințite de Constituția României și de Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

În speță, timpul scurs de la data înregistrării primei cereri a reclamantului (24 ianuarie 2007) și până la data sesizării instanței (20 noiembrie 2009), raportat la cerința impusă de legiuitor, în sensul ca aceste cereri să fie înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie, precum și la faptul că nici până la data judecării cauzei reclamantului nu i s-a comunicat data la care trebuie să se prezinte pentru înregistrarea cererii de redobândire a cetățeniei române, conduce la concluzia nerespectării termenului rezonabil de către autoritatea pârâtă. În consecință, în temeiul dispozițiilor art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, instanța a dispus admiterea acțiunii în parte, în sensul constatării refuzului nejustificat de soluționare a cererii și de obligare a pârâtului la primirea cererii reclamantului de redobândire a cetățeniei române.

De asemenea, în temeiul art. 18 alin. (3) din același act normativ, instanța a obligat pârâtul la plata către reclamant a sumei de 1.000 RON cu titlu de daune morale, apreciind că lipsa totală de acțiune a autorității pârâte timp de aproximativ 3 ani de zile, în cazul reclamantului, a avut ca efect privarea acestuia de dreptul legal și constituțional de depunere a cererii de redobândire a cetățeniei române. Instanța a mai apreciat că reclamantul a suferit cu certitudine un prejudiciu moral datorat sentimentului de frustrare și nedreptate provocat de atitudinea autorității, pentru care simpla constatare a refuzului de soluționare a cererii nu poate constitui o reparație echitabilă, precum și faptul că suma de 1.000 RON cu titlu de daune morale reprezintă o despăgubire echitabilă pentru prejudiciul moral suferit, pentru restul pretențiilor reclamantului cererea fiind respinsă ca neîntemeiată.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea cererii de recurs, încadrată în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., recurentul arată că hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu interpretarea greșită a legii. Astfel, recurentul consideră că instanța de fond a procedat greșit când a constatat că acțiunea este întemeiată deoarece „timpul scurs de la data înregistrării primei cereri (24 ianuarie 2007) și până la data sesizării instanței (20 noiembrie 2009). conduce la concluzia nerespectării termenului rezonabil de către autoritatea pârâtă”. Recurentul arată că un termen rezonabil nu este neapărat un termen scurt și că există o justificare argumentată a împrejurării că reclamanților nu li s-a stabilit încă o dată pentru a depune cererea de redobândire a cetățeniei.

În motivarea recursului se arată că pentru instanța de fond nu a avut relevanță starea obiectivă de fapt invocată de Ministerul Afacerilor Externe, deși tocmai aceasta a determinat, într-o legătură cauzală directă, situația specifică a derulării procedurii consulare sub potențialul pe care MAE îl învedera și pe care și l-a dorit să se atingă în anii următori. Recurentul mai arată că, la data declarării recursului, stadiul procesării cererilor de dobândire a atins un nivel satisfăcător față de anii anteriori, prin deschiderea unei locații a Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău, dar acumularea cererilor de intenție a cetățenilor moldoveni pentru redobândirea cetățeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste 360.000 de solicitări) generează și astăzi o mare dificultate în îndeplinirea doleanțelor acestor cetățeni de a fi programați cât mai repede în vederea depunerii actelor.

În lipsa unei culpe administrative, pentru argumentele precizate, recurentul consideră că nu putea fi obligat, în baza legii contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri anterior reclamanților dar care nu au formulat acțiune în instanță), să schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească cererea reclamantului. Pe de o parte, durata acestui termen rezonabil a fost decantată numai în jurisprudența CEDO, dar, chiar și așa, ea nu se aplică decât în cazurile expres specificate. În condițiile în care solicitanții sunt rezidenți în țara a cărei cetățenie o solicită, durata analizării cererii determină o vătămare prin limitarea drepturilor individului față de celelalte persoane în mijlocul cărora trăiește în mod statornic și care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetățean, ipoteză în care nu se regăsește reclamantul.

Interpretarea potrivit căreia aprecierea caracterului „rezonabil" al unui termen depinde de complexul circumstanțelor fiecărui caz în parte, și nu doar de durata termenului, este constantă și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (CEDO). Recurentul mai menționează că la data de 19 noiembrie 2009 a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 pentru aprobarea O.U.G. nr. 36/2009, ce modifică și completează Legea nr. 21/1991. În privința daunelor morale, recurentul consideră că acestea nu pot fi acordate fără ca reclamantul să fi afirmat, cel puțin ceea ce instanța de fond a crezut că reprezintă prejudiciul moral suferit de acesta.

Astfel, respectiva „privare de dreptul legal și constituțional a reclamantului” este un element vag definit, nereclamat de partea care a acționat în judecată și care nu are capacitatea necesară de a induce ideea că suma de 1.000 RON este o compensare adecvată pentru „lipsa totală de acțiune a autorității pârâte”, circumstanță care nu a provocat o daună emoțională și nici nu afectează prestigiul social al reclamantului. Faptul că s-a oferit câștig de cauză în această materie a contenciosului administrativ, redresându-se pretinsa vătămare a dreptului reclamantului prin soluția instanței, este o măsură reparatorie suficientă care nu mai necesită și alte despăgubiri, sub rezerva unor daune materiale, împrejurare neîntâlnită în speță.

Examinând cauza și sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este fondat numai în ceea ce privește acordarea daunelor morale, motiv pentru care sentința atacată va fi modificată în parte, fiind menținute celelalte dispoziții, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Înalta Curte apreciază că susținerea recurentului privind greșita aplicare de către prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive: Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie. Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române.

Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri. Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”. Doctrina europeană a arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte.

Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret. Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile. Astfel, în materie «civilă», dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente. Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării primei cereri și data soluționării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispozițiilor legale mai sus menționate și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului. Pe de altă parte, instanța de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a Secției Consulare a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerității, care guvernează materia aflată în discuție.

În ceea ce privește acordarea daunelor morale, Înalta Curte reține că această critică este întemeiată, pentru considerentele în continuare arătate. În speță, reclamantul a solicitat acordarea daunelor morale în sumă de 5.000 RON pentru prejudiciul moral suferit ca urmare a nesoluționării într-un termen rezonabil a cererii de redobândire a cetățeniei române. Formularea cererii de către reclamant reprezintă o procedură prealabilă admiterii cererii de redobândire a cetățeniei române. În contenciosul administrativ, acordarea daunelor morale, alături de cele materiale solicitate de reclamant, este menită să asigure protecția efectivă a drepturilor persoanei vătămate și repararea echitabilă a prejudiciului suferit, în raport cu circumstanțele pricinii, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Daunele morale nu se acordă în mod automat, ca efect al stabilirii culpei autorității, ci trebuie administrate probe pentru a dovedi existența unui prejudiciu moral în sensul dispozițiilor art. 998 - 999 C. civ. Înalta Curte reține că, spre deosebire de prejudiciul material, a cărui întindere nu poate fi stabilită decât pe baza unui suport probator, în privința daunelor morale nu pot fi produse probe materiale în vederea cuantificării pierderii suferite. Chiar dacă nu se pot administra, în principiu, probe materiale, pentru acordarea daunelor morale se impune totuși să existe elemente probatorii adecvate pentru dovedirea producerii unor suferințe morale, a impactului concret asupra persoanei în cauză, pentru determinarea de la caz la caz a existenței și cuantumului acestora.

De aceea, judecătorul are dreptul să aprecieze, în raport cu toate circumstanțele cauzei, asupra unei sume globale care să constituie o reparație echitabilă în raport cu efectele faptei generatoare de prejudicii. Daunele morale corespund atingerii aduse cinstei, onoarei, imaginii publice ori prestigiului profesional al persoanei, scopul lor fiind unul compensatoriu, care să nu constituie însă o penalitate excesivă pentru cel care a produs dauna. În jurisprudența națională și în cea a Curții Europene a Drepturilor Omului s-a conturat ideea că, în funcție de circumstanțele cauzei, simpla constatare a existenței faptei ilicite poate reprezenta, în sine, o reparație echitabilă suficientă pentru repararea prejudiciului moral ce ar fi fost suferit de reclamant (e.g.

cauza Cumpănă și Mazăre împotriva României, cererea nr. 33348/1996, hotărârea din 17 decembrie 2004, M. Of. al României nr. 501 din 14 iunie 2005). Înalta Curte apreciază că obligarea autorității pârâte la soluționarea cererii într-un termen scurt reprezintă prin ea însăși o reparație echitabilă, o măsură de natură a acoperi consecințele negative ale conduitei autorității publice, neexistând temei pentru plata sumei solicitate de reclamant. În consecință, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I și alin. (3) C. proc. civ., art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul formulat va fi admis, urmând a se modifica în parte sentința recurată, în sensul că se va înlătura obligarea pârâtului de la plata daunelor morale, menținându-se celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E: Admite recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva Sentinței civile nr. 1869 din 22 aprilie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică în parte sentința atacată, în sensul că respinge capătul de cerere privind obligarea la plata daunelor morale, ca neîntemeiat. Menține celelalte dispoziții ale sentințe. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 30 noiembrie 2011.