ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2431/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamantul I.A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând: 1) să se constate refuzul nejustificat al pârâtului de a soluționa cererea sa privind primirea actelor necesare redobândirii cetățeniei române și, pe cale de consecință, să fie obligat pârâtul să-i primească cererea de redobândire a cetățeniei române, împreună cu actele necesare, în maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii instanței; 2) să fie obligat pârâtul să-i acorde daune cominatorii de 100 de RON pe fiecare zi de întârziere, din momentul introducerii cererii de chemare în judecată și până la momentul primirii efective a cererii.

În motivarea cererii de chemare în judecată, reclamantul a arătat că pe data de 07 august 2009 s-a adresat cu o primă cerere Secției Consulare a Ambasadei României din Chișinău, instituție competentă, conform Legii cetățeniei române nr. 21/1991, modificată și republicată, să primească cererile de redobândire a cetățeniei române din partea solicitanților (foști cetățeni români și descendenții acestora până la gradul II) care au domiciliul în Republica Moldova. A arătat reclamantul că în luna iulie s-a prezentat personal la Secția Consulară a Ambasadei României pentru a depune cererea, dar i-a fost refuzată primirea, iar la 06 octombrie 2009, reclamantul a revenit cu o nouă cerere în același sens.

A apreciat reclamantul că atitudinea Secției Consulare a Ambasadei României din Republica Moldova reprezintă în fapt și în drept refuzul nejustificat de a-i soluționa cererea. Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul a solicitat respingerea acțiunii ca nefondată, arătând că, în privința daunelor morale, acestea sunt complet nefondate, deoarece reclamantului nu i s-a adus nici un prejudiciu de natură să antreneze obligarea pârâtului la plata sumei, pretenția fiind numai afirmată, fără a detalia spectrul vătămărilor (atingere a onoarei, lezarea imaginii publice, etc). De asemenea, pârâtul a invocat excepția autorității de lucru judecat.

Prin sentința civilă nr. 3113 din 25 iunie 2010 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția autorității de lucru judecat ca neîntemeiată; a admis în parte cererea formulată de reclamantul I.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe; a constatat refuzul nejustificat al pârâtului de a soluționa cererea reclamantului; a obligat pe pârât să primească cererea reclamantului în 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, sub sancțiunea plății de 50 RON/zi de întârziere cu titlu de daune cominatorii; a obligat pe pârât la 4,3 RON cheltuieli de judecată. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că pe data de 07 august 2009 reclamantul s-a adresat cu o cerere scrisă Secției Consulare a Ambasadei României din Chișinău, de redobândire a cetățeniei române, iar la 06 octombrie 2009, reclamantul a revenit cu o nouă cerere.

Instanța a constatat că reclamantul a fost vătămat în dreptul său la depunerea și înregistrarea cererii de redobândire a cetățeniei române, drept reglementat de Legea 21/1991 modificată și republicată, drept conferit foștilor cetățeni români și descendenților acestora până la gr. II, care au pierdut cetățenia română din motive neimputabile lor și fără voia lor, deoarece nici până la momentul introducerii acțiunii, la peste un an de la data formulării primei cereri, reclamantul nu a fost invitat să depună cererea de redobândire a cetățeniei.

Instanța a apreciat că s-a depășit termenul rezonabil de soluționare prevăzut de art. 10 din Convenția Europeană asupra Cetățeniei, ratificată de către România prin Legea nr. 396 din 14 iunie 2002, astfel că a admis în parte cererea și a constatat refuzul nejustificat al pârâtului de soluționare a cererii reclamantului privind primirea actelor necesare redobândirii cetățeniei române și, în consecință, l-a obligat pe pârât să primească cererea reclamantului de redobândire a cetățeniei române în termen de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, sub sancțiunea plății de daune cominatorii de 50 RON/zi de întârziere. În temeiul art. 274 C. proc. civ., instanța l-a obligat pe pârât la 4,3 RON cheltuieli de judecată către reclamant.

Curtea a respins excepția autorității de lucru judecat ca neîntemeiată, reținând că pârâtul nu a făcut dovada că între aceleași părți a mai avut loc un proces cu același obiect și aceeași cauză. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea cererii de recurs, încadrată în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., recurentul arată că hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu interpretarea greșită a legii.

Astfel, recurentul consideră că instanța de fond a procedat greșit când a constatat că acțiunea este întemeiată, deoarece „legea nu face distincție între autoritățile publice în privința termenului în funcție de volumul activității lor". Recurentul-pârât apreciază că un termen rezonabil nu este neapărat un termen scurt și că există o justificare argumentată a împrejurării că reclamantului nu i s-a stabilit încă o dată pentru a depune cererea de redobândire a cetățeniei.

Se mai arată în motivele de recurs că justificarea neîndeplinirii pe loc a operațiunii învederate de reclamant (programarea datei pentru depunerea cererii de redobândire a cetățeniei) nu poate atrage condamnarea autorității administrative solicitate, deoarece contenciosul administrativ (varietate a răspunderii civile delictuale) sancționează exclusiv culpa administrativă (prin dovedirea unei forme de vinovăție) și nu faptul obiectiv al neîndeplinirii unei atribuții (prezumat relativ, conform art. 1 din Legea nr. 554/2004, a constitui un prejudiciu prin vătămarea adusă de încălcarea unui drept sau interes legitim al petiționarului).

În motivarea recursului se mai arată că pentru instanța de fond nu a avut relevanță starea obiectivă de fapt invocată de Ministerul Afacerilor Externe, deși tocmai aceasta a determinat, într-o legătură cauzală directă, situația specifică a derulării procedurii consulare sub potențialul pe care Ministerul Afacerilor Externe îl învedera și pe care și l-a dorit să se atingă în anii următori.

Recurentul mai arată că, la data declarării recursului, stadiul procesării cererilor de dobândire a atins un nivel satisfăcător față de anii anteriori, prin deschiderea unei locații a Secției Consulare a Ambasadei României la Chișinău, precum și prin deschiderea consulatelor generale de la Cahul și Bălți, dar acumularea cererilor de intenție a cetățenilor moldoveni pentru redobândirea cetățeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste 360.000 de solicitări) generează în continuare o mare dificultate în îndeplinirea doleanțelor acestor cetățeni de a fi programați cât mai repede în vederea depunerii actelor. Mai mult, arată recurentul, în locațiile din Republica Moldova nou-înființate (Cahul și Bălți), procesarea cererilor de redobândire a cetățeniei române are loc fără programare și fără a mai fi necesară formularea unei scrisori de intenție.

Se mai arată în motivele de recurs formulate în cauză că, potrivit O.U.G. nr. 5/2010, cetățenii moldoveni, categorie ce se încadrează în dispozițiile art. 10 1 din Legea nr. 21/1991, pot depune cererea și la sediul Autorității Naționale pentru Cetățenie, fără nicio restricție în ce privește situarea domiciliului sau condiționat de obținerea dreptului de ședere în România, ori de o programare prealabilă și că, astfel, pentru cetățenii moldoveni în mod specific, alternativa oferită de ultimele modificări legislative trebuie considerată ca fiind salutară, iar instanța de contencios administrativ trebuie să țină seama de faptul că nu mai subzistă nicio imposibilitate a reclamantului de a-și valorifica drepturile prevăzute de Legea nr. 21/1991.

În lipsa unei culpe administrative, pentru argumentele precizate, recurentul consideră că nu putea fi obligat, în baza legii contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri anterior reclamantului, dar care nu au formulat acțiune în instanță), să schimbe ordinea cronologică stabilită și să primească cererea reclamantului. Se mai arată în motivele de recurs că, și dacă s-ar considera că cererea de programare a datei pentru prezentarea la sediul oficiului consular în vederea depunerii cererii de redobândire a cetățeniei nu a fost soluționată într-un termen rezonabil, durata acestui termen rezonabil a fost decantată numai în jurisprudența CEDO, dar, chiar și așa, ea nu se aplică decât în cazurile expres specificate.

În condițiile în care solicitanții sunt rezidenți în țara a cărei cetățenie o solicită, durata analizării cererii determină o vătămare prin limitarea drepturilor individului față de celelalte persoane în mijlocul cărora trăiește în mod statornic și care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetățean, ipoteză în care nu se regăsește reclamantul. Interpretarea potrivit căreia aprecierea caracterului „rezonabil" al unui termen depinde de complexul circumstanțelor fiecărui caz în parte, și nu doar de durata termenului, este constantă și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (CEDO). În lipsa unui temei legal concret, recurentul consideră că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în a edicta termenele de primire a cererilor de redobândire a cetățeniei.

Recurentul mai menționează că la data de 19 noiembrie 2009 a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 pentru aprobarea O.U.G. nr. 36/2009, ce modifică și completează Legea nr. 21/1991, astfel că nu se poate invoca lipsa de diligență a Statului Român pentru deblocarea impasului real în care s-a ajuns la Secția Consulară a Ambasadei României la Chișinău în activitatea de colectare a cererilor de redobândire a cetățeniei române. În motivarea recursului se mai arată că, în ceea ce privește al doilea capăt al cererii de chemare în judecată, instanța a greșit în aplicarea corectă a legii și a dat ceea ce nu s-a cerut.

Astfel, se arată că partea a solicitat, în mod nefondat, daune cominatorii începând cu data cererii de chemare în judecată, ceea ce înseamnă că instanța trebuia să le respingă ca atare pentru că nu-și pot găsi temeiul de drept material în dispozițiile art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 și că reclamantul nu a dorit ca instituția pârâtă să plătească bugetului de stat respectivele penalități prevăzute de art. 18 alin. (5), ci a cerut expres să primească el însuși daune cominatorii de la data cererii de chemare în judecată. Or, instanța a acordat daune cominatorii, fără a preciza dacă acestea sunt în favoarea reclamantului și a stipulat ca acestea să fie plătite, ca mijloc de constrângere a pârâtului să-și execute obligația.

Recurentul mai arată că instanța a greșit, potrivit art. 304 pct. 5, pentru faptul de a se fi înfrânt dispozițiile imperative ale procedurii civile atunci când nu s-a pronunțat în considerente și în dispozitiv asupra excepției prematurității, potrivit art. 137 C. proc. civ., precum și faptul că în mod greșit a considerat instanța că nu există probe din care să reiasă autoritatea de lucru judecat. Pentru aceste considerente, recurentul-pârât solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei la fond pentru o completă analiză a cererilor sale (excepția prematuritătii), sau, în subsidiar, modificarea hotărârii atacate și respingerea acțiunii ca nefondată. Examinând sentința recurată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Instanța de control judiciar constată că în cauză nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 și art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt în raport de materialul probator administrat și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Critica recurentului privind greșita aplicare de către prima instanță a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care definește noțiunea de refuz nejustificat de soluționare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive: Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea cetățeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reședința în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetățeniei române, însoțită de actele care dovedesc îndeplinirea condițiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetățenie. Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autoritățile române trebuie să soluționeze cererile de redobândire a cetățeniei române.

Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autoritățile române să proceseze astfel de cereri. Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenția Europeană pentru Cetățenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 și ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetățeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetățenie”. Doctrina europeană a arătat că noțiunea de „termen rezonabil” este o noțiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte.

Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global și în mod concret. Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile. Astfel, în materie «civilă», dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicției competente, dar el include și durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicției este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.

În opinia Curții de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcție de circumstanțele cauzei și de criteriile consacrate de jurisprudența sa, în special, în funcție de complexitatea speței, comportamentul reclamantului și cel al autorităților competente. Pe de altă parte, instanța de control judiciar nu poate primi susținerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depășesc capacitatea de procesare a Secției Consulare a Ambasadei, întrucât autoritățile naționale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerității, care guvernează materia aflată în discuție.

Instanța de control judiciar nu poate primi critica recurentului referitoare la acordarea daunelor cominatorii, apreciind că în realitate acestea sunt penalități de întârziere solicitate ca mijloc de constrângere în vederea executării hotărârii, chiar dacă au fost denumite greșit de către reclamant ca fiind daune cominatorii. De asemenea, Înalta Curte, analizând actele și lucrările dosarului și având în vedere considerentele expuse anterior, apreciază că nu pot fi reținute nici susținerile și criticile recurentului referitoare la modul de soluționare a excepției prematurității capătului de cerere privind acordarea daunelor cominatorii și a autorității de lucru judecat, instanța de fond pronunțând o hotărâre temeinică și legală și sub acest aspecte.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, pe care o va menține. În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 3113 din 25 iunie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 29 aprilie 2011.