ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3223/2010

Obiectul acțiunii. Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, reclamantele SC A.S.E. SRL, SC A.L. SRL, SC A.T.T. SRL, SC D. SRL, SC G.E.D. SRL, SC I.L.E. SRL, SC M.T. SRL, SC P.I.S. SRL, SC I. SRL, SC K.S. SRL, SC P.L. SRL, SC R.I. SRL, SC T.L. SRL, SC T.T. și L.I. SCS au solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii suspendarea executării parțiale a Ordinului Ministrul Transporturilor și Infrastructurii nr. 1172/2009, pentru modificarea și completarea Normelor privind organizarea și efectuarea transporturilor rutiere și a activităților conexe acestora, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor, construcțiilor și turismului nr. 1.892/2006, în sensul suspendării executării următoarelor prevederi din ordin: „Art. I. pct. 21. La art. 136, lit. e) se modifică și va avea următorul cuprins: e) în funcție de forma juridică de organizare: I. copie legalizată a ultimului bilanț contabil înregistrat la administrația financiară, din care să reiasă că societatea comercială are un capital propriu în valoare de minimum 50.000 euro pentru acoperirea eventualelor daune provocate clienților, rezultate din efectuarea activității; în situația în care societățile comerciale sunt nou-înființate, capitalul propriu va fi înlocuit cu capitalul subscris și vărsat; în situația în care capitalul propriu, respectiv capitalul subscris și vărsat nu acoperă această valoare, se va completa cu scrisoare de garanție bancară”. „Art. V. - Până la data de 31 martie 2010, deținătorii de licență pentru activități conexe transportului rutier, activități de intermediere a operațiunilor de transport rutier public, care au obținut licența în baza asigurării pentru răspundere civilă pentru activități conexe, vor depune la agenția teritorială a A.R.R. emitentă a documentelor prevăzute la art. 136 lit. e) din Ordinul ministrului transporturilor, construcțiilor și turismului nr. 1.892/2006, în caz contrar licența pentru activități conexe transportului rutier, activități de intermediere a operațiunilor de transport rutier public deținută va fi retrasă”.

Motivele de fapt și de drept care au stat la baza formulării cererii. În motivarea acțiunii, reclamanții au arătat că în Monitorul Oficial nr. 799/2009 a fost publicat Ordinul nr. 117/2009 al ministrului transporturilor și infrastructurii prin care se modifică și se completează Normele privind organizare și efectuarea transporturilor rutiere și a activităților conexe acestor; aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor, construcțiilor și turismului nr. 1.892/2006. Au mai arătat reclamantele că au formulat în temeiul art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, plângere prealabilă împotriva Ordinul Ministrului Transporturilor și Infrastructurii nr. 1172/2009, pentru modificarea și completarea Normelor privind organizarea și efectuarea transporturilor rutiere și a activitățile conexe acestora, aprobate prin Ordinul Ministrului Transporturilor Construcțiilor și Turismului nr. 1.892/2006, prin care au solicitat anularea parțială a acestuia. Ca urmare a răspunsului primit de la pârât au formulat și depus la Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, o cerere de chemare în judecată ce a foi înregistrată cu numărul 822/2/2010 având ca obiect anularea parțială a Ordinului nr. 1172/2009 emis de Ministrul Transporturilor și Infrastructurii, sub aspectul anulării prevederilor sus-menționate. Consideră reclamantele că cererea de suspendare este întemeiată pe existența unui caz bine justificat, iar prin admiterea ei se va preîntâmpina producerea unor pagube iminente.

Apărările formulate de pârâtul Ministerul Transporturilor Infrastructurii. La data de 19 februarie 2010, pârâtul a depus întâmpinare solicitând respingerea cererii, ca neîntemeiată, cu motivarea că nu sunt îndeplinii condițiile cerute de lege care să determine instanța să dispună suspendare parțială a actului administrativ cu caracter normativ contestat.

Hotărârea instanței de fond. Prin sentința nr. 1045 din 26 februarie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamante și a anulat în parte Ordinul nr. 1172/2009, emis de pârât, în privința art. I, pct. 21 și art. V. Prin încheiere din data de 2 martie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamante în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii în sensul că a dispus îndreptarea erorii materiale strecurate în dispozitivul sentinței nr. 1045 din 26 februarie 2010, dispunând suspendarea executării ordinului nr. 1172 din 12 noiembrie 2009, în loc de anularea parțială a acestuia.

Motivele de fapt și de drept care au stat la baza formării convingerii instanței. Curtea a reținut că există o îndoială serioasă în privința legalității Ordinului atacat. Prin Ordinul nr. 1172/2009 se încalcă prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora „actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă”. De asemenea, prin Ordinul nr. 1172/2009 se încalcă și dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituția României care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile. Prin prevederile contestate din Ordinul nr. 1172/2009 se încalcă actul normativ de bază prin limitarea termenului de valabilitate al licențelor pe activități conexe. Astfel, o licență eliberată în luna octombrie 2009, în loc să fie valabilă (așa cum menționează O.U.G. nr. 109/2005) până în luna octombrie 2014, va fi valabilă până cel târziu în data de 31 martie 2010, adică maximum 6 luni. Acest fapt demonstrează grava încălcare a dispozițiilor legii de bază care instituie dreptul reclamantelor la desfășurarea de activități conexe transportului rutier, activități de intermediere a operațiunilor de transport rutier public, în baza unei licențe valabile, cu atât mai mult cu cât operatorii de transport au plătit deja un tarif pentru 5 ani pentru eliberarea licenței pentru activități conexe transportului rutier. Schimbarea condițiilor de obținere a licenței chiar pe parcursul valabilității acesteia, afectează securitatea raporturilor juridice administrative dintre autoritatea publică centrală și persoana care dorește să desfășoare activități conexe transportului rutier, activități de intermediere a operațiunilor de transport rutier public. Mai reține Curtea că dispozițiile art. I pct. 21 din Ordinul Ministrului Transporturilor și Infrastructurii nr. 1172/2009, contravin dispozițiilor art. 45 - Libertatea economică și art. 53 - Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți din Constituția României. Și nu în ultimul rând, Curtea a apreciat că stabilirea cuantumului pentru capitalul propriu, capitalul social, scrisoare de garanție bancară în moneda Euro, astfel cum este stipulat la art. I pct. 21 din Ordinul nr. 1172/2009, încalcă, de asemenea, dispozițiile art. 137 alin. (2) din Constituția României, potrivit căruia „Moneda națională este leul, iar subdiviziunea acestuia, banul”.

Recursul declarat de reclamantele SC A.S.E. SRL, SC A.L. SRL, SC A.T.T. SRL, SC D. SRL, SC G.E.D. SRL, SC I.L.E. SRL, SC M.T. SRL, SC P.I.S. SRL, SC I. SRL, SC K.S. SRL, SC P.L. SRL, SC R.I. SRL, SC T.L. SRL, SC T.T. și L.I. SCS împotriva sentinței nr. 1045 din 26 februarie 2010 și a încheierii din 2 martie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Motive de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 6 și 9 C. proc. civ. Recurentele - reclamante critică sentința civilă nr. 1045 din 26 februarie 2010 și încheierea din 2 martie 2010 din perspectiva aplicării greșite a dispozițiilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 modificată și completată și a faptului că s-a solicitat suspendarea executării actului administrativ atacat până la soluționarea irevocabilă a cauzei. Recurentele arată că, deși judecătorul fondului a reținut că s-a formulat acțiune pentru anularea parțială a dispozițiilor Ordinului nr. 1172/2009, în mod greșit nu s-a ținut seama de prevederile art. 15 din Legea nr. 554/2004, soluția legală fiind aceea de suspendare a executării actului până la soluționarea irevocabilă a cauzei și nu până la pronunțarea instanței de fond.

Recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii. Motive de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 C. proc. civ. 7.1. Cu privire la împrejurările de fapt și de drept de natură a crea o îndoială serioasă asupra legalității ordinului contestat, recurentul apreciază că sunt respectate în tot principiile instituite de normele de tehnică legislativă. 7.1.1. Prevederile H.G. nr. 76/2009 modificată și completată și cele ale O.U.G. nr. 109/2005 modificată și completată, rețin în sarcina ministerului posibilitatea: - eliberării reglementărilor specifice în domeniul transporturilor rutiere și al activităților conexe; - stabilirii normelor obligatorii pentru operațiuni de transport rutier, precum și pentru operatorii de activități conexe transportului rutier; - elaborării normelor privind organizarea și efectuarea transporturilor rutiere și a activităților conexe acestora, precum și controlării respectării acestora. Textul dispozițiilor contestate justifică oportunitatea intervenției legislative motivat de acoperirea eventualelor daune provocate clienților de către operatorii activităților conexe în derularea raporturilor juridice încheiate în exercițiul acestor activități. Dispozițiile art. I pct. 29 din Legea nr. 218/2009 privind aprobarea O.U.G. nr. 74/2008 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 109/2005, ale art. 62 alin. (4) din O.U.G. nr. 109/2005 aprobată cu modificările și completările ulterioare prin Legea nr. 102/2006, modificată și completată, prevăzute în mod expres în preambulul Ordinului nr. 1172/2009, reprezintă temeiul juridic procedural care conferă M.T.I. competența generală de a emite norme de aplicare a O.U.G. nr. 109/2005. 7.1.2. Pentru aceleași argumente, recurentul critică soluția instanței de fond care, deși reține că ordinul contestat adaugă alte prevederi cadrului legal instituit prin dispozițiile O.U.G. nr. 109/2005, nu indică textul de lege prevăzut de acest act normativ care să impună limitele de reglementare prin dispoziții ierarhic inferioare. 7.2. O altă critică formulată împotriva soluției instanței de fond se referă la încălcarea principiului neretroactivității legii. Textul art. V din ordinul contestat dispune pentru viitor, având ca termen de referință o dată ulterioară publicării acestuia în M. Of. Prevederile contestate în speță dispun pentru viitor și condiționează exercițiul acestor activități, începând din 31 martie 2010, de îndeplinirea unor noi condiții, oportune diminuării riscului generat de activitățile desfășurate. 7.3. Ordinul contestat nu impune operatorilor constituirea unui capital social peste limita impusă de dispozițiile Legii societăților comerciale nr. 31/1990 modificată și completată, ci se raportează la valoarea capitalului social, oricare ar fi acesta, potrivit dispozițiilor statutare ale operatorilor, în determinarea bonității economice și financiare menită să asigure stingerea oricăror obligații pecuniare rezultate din eventuala derulare defectuoasă a activității acestora. Referirea la moneda euro s-a realizat potrivit dispozițiilor comunitare, datorită stabilității mult mai mari a acestei monede. 7.4. În ceea ce privește argumentele reținute de prima instanță pe aspectul pagubei iminente, se apreciază de către recurent că acestea nu justifică certitudinea prejudiciului material viitor al reclamantelor.

Întâmpinarea formulată de recurentul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii la recursul declarat de reclamante. Intimatul - pârât solicită respingerea recursului ca nefondat. Instanța de fond a calificat corect cererea de suspendare în raport de dispozițiile art. 14 din legea contenciosului administrativ, având în vedere că cererea de suspendare a O.M.T.I. nr. 1172/2009 a format obiectul unui alt dosar decât celui dedus soluționării Curții de Apel București pentru anularea aceluiași ordin. II. Considerentele instanței de recurs. 1. Asupra recursului formulat de pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii. 1.1. Recursul este fondat. 1.2. Din perspectiva cazului bine justificat se observă că instanța de fond reține că prin Ordinul nr. 1172/2009 s-au încălcat prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 în sensul că acest act normativ depășește limitele actului normativ de nivel superior pe care îl interpretează. Instanța de fond nu-și motivează însă opțiunea, nu arată în concret care sunt prevederile din O.U.G. nr. 109/2005 încălcate de art. I pct. 2.1 și art. V din Ordinul nr. 1172/2009. O.U.G. nr. 109/2005 conferă Ministerului Transporturilor și Infrastructurii competența generală de a emite norme de aplicare, inclusiv pentru operatorii de activități conexe. 1.3. Ordinul contestat are prevederi ce se aplică pentru viitor, iar analizarea efectelor acestor măsuri pentru fiecare reclamant nu se poate realiza pe calea procedurii sumare prevăzută art. 14 și 15 din Legea contenciosului administrativ. 1.4. Aspectele ce țin de „limitarea accesului agenților economici la desfășurarea activităților conexe transportului rutier, prin impunerea unui capital social în valoare de minimum 50.000 euro”, precum și dacă această restrângere este necesară într-o societate democratică nu pot fi analizate decât cu ocazia cercetării fondului cauzei. Faptul că suma de 50.000 euro este foarte mare, în aprecierea judecătorului fondului, sunt probleme ce pot fi dezlegate odată cu fondul. De asemenea, referirea la moneda euro, fără a se realiza o aprofundare a prevederilor comunitare în domeniu nu este de natură a constata îndeplinită condiția cazului bine justificat. 1.5. Paguba iminentă în accepțiunea textelor legale incidente, art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 modificată și completată, nu poate fi dedusă, astfel cum a procedat judecătorul fondului, din aplicarea actului administrativ contestat. Condiția pagubei iminente poate fi reținută din împrejurări exterioare actului administrativ ce țin exclusiv de situația specifică persoanei ce se pretinde a fi vătămată, ceea ce în speță nu s-a demonstrat. 1.6. Instanța de recurs reține, în favoarea argumentelor dezvoltate de recurent și faptul că prin sentința civilă pronunțată la 2 iunie 2010, Curtea de Apel București a respins pe fond acțiunea de anulare parțială a Ordinului nr. 1172/2009, de unde rezultă că prezumția de legalitate a actului nu a fost răsturnată. 2. Cu privire la recursul formulat de reclamantele SC A.S.E. SRL, SC A.L. SRL, SC A.T.T. SRL, SC D. SRL, SC G.E.D. SRL, SC I.L.E. SRL, SC M.T. SRL, SC P.I.S. SRL, SC I. SRL, SC K.S. SRL, SC P.L. SRL, SC R.I. SRL, SC T.L. SRL, SC T.T. și L.I. SCS. 2.1. Recursul este nefondat. 2.2. Având în vedere că motivele de recurs privesc numai perioada până la care subzistă măsura suspendării executării Ordinului nr. 1172/2009, dispusă de instanța de fond, precum și faptul că recursul pârâtului a fost considerat a fi întemeiat, urmează a se constata neîntrunirea motivelor de recurs formulate de societățile reclamante. 3. Față de acestea, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 modificată și completată, recursul declarat de reclamante va fi respins ca nefondat. 4. În temeiul art. 312 alin. (1) teza I C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 modificată și completată, urmare a neîndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 14 și 15 din aceeași lege, recursul formulat de pârât va fi admis. 5. Urmează a se casa sentința și încheierea recurate și a se respinge cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 1172/2009 ca neîntemeiată.