ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 255/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta I.C., reprezentată de Sindicatul Național al Polițiștilor și Vameșilor „Pro Lex”, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, a solicitat suspendarea executării Ordinului Vicepreședintelui Autorității Naționale de Administrare Fiscală nr. 7462 din 2 august 2011 prin care s-a dispus încetarea raportului de serviciu, prin eliberare din funcția publică teritorială de execuție de inspector, grad profesional principal, gradația 4, clasa de salarizare 47, la Compartimentul Drepturi de Proprietate Intelectuală, Floră și Faună, Bunuri Culturale Mobile, Supraveghere Vamală a Pieței - Serviciul Supraveghere Operațiuni Vamale și Mărfuri Accizabile din cadrul Direcției Regionale pentru Accize și Operațiuni Vamale București, până la pronunțarea instanței de fond.

În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că, prin ordinul contestat, autoritatea pârâtă a dispus încetarea raporturilor sale de serviciu prin eliberarea din funcția publică de execuție, pe considerentul că, în procesul de selecționare și departajare a personalului care a ocupat posturile supuse reorganizării, ar fi optat pentru o funcție corespunzătoare pregătirii și studiilor, dar nu s-ar fi prezentat la examen. În opinia reclamantei, măsura contestată a fost luată cu încălcarea art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 și art. 60 alin. (1) lit. g) C. muncii, deoarece pe durata suspendării raporturile de serviciu nu pot fi modificate și nu pot înceta decât din inițiativa sau cu acordul funcționarului public.

Prin întâmpinare, pârâta a solicitat respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată. Prin Sentința nr. 5181 din 19 septembrie 2011, Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta I.C., reprezentată de Sindicatul Național al Polițiștilor și Vameșilor „Pro Lex”, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională a Vămilor. Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut, în esență, că încetarea raportului de serviciu al reclamantei s-a dispus în baza dispozițiilor art. 97 lit. c) și a art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) și alin. (5) din Legea nr. 188/1999. Susținerea reclamantei referitoare la faptul că ar fi „optat” pentru o funcție corespunzătoare pregătirii studiilor, dar nu s-a prezentat la examen, poate fi dovedită în fața instanței învestită cu acțiunea în anularea actului, întrucât este necesară administrarea de probatorii pentru formarea convingerii instanței.

În ceea ce privește situația relatată de reclamantă, în sensul că este angajată la S.N.P.V. „Pro Lex”, începând cu 5 iulie 2011, dată de la care raporturile sale de serviciu au fost suspendate de drept, instanța de fond a reținut că aceasta nu poate fi încadrată în categoria împrejurărilor de natură să creeze o îndoială serioasă asupra actului administrativ. Curtea de Apel a constatat că celelalte aspecte de nelegalitate ale actului invocate de reclamantă, și anume: obligația autorității de a-i rezerva un post aferent funcției, rezultatele finale menționate în ordin sau aspectul că raportul de serviciu nu putea înceta decât la inițiativa sa sunt fie împrejurări în privința cărora trebuie administrate probe, fie împrejurări față de care reclamanta face trimitere la art. 60 alin. (1) lit. g) C. muncii care, aparent, nu este aplicabil situației în cauză.

Cu privire la condiția prevenirii unei pagube iminente, prima instanță a constatat că nici această condiție nu este îndeplinită, având în vedere că reclamanta este angajată pe bază de contract de muncă, iar unul dintre elementele raportului de muncă este salariul pe care reclamanta urmează să îl primească de la sindicat și din care poate achita ratele la creditul contractat. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta I.C., reprezentată de Sindicatul Național al Polițiștilor și Vameșilor „Pro Lex”, care a solicitat admiterea recursului, admiterea cererii și suspendarea efectelor Ordinului autorității pârâte nr. 7462 din 2 august 2011. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., recurenta a susținut faptul că sentința contestată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă următoarele critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată: 1) Ordinul atacat a fost emis cu încălcarea principiului motivării actelor administrative. 2) La momentul adoptării deciziei de încetare a raportului de serviciu al recurentei, aceasta îndeplinea funcția de Președinte executiv al grupei sindicale din cadrul Direcției Regionale pentru Accize și Operațiuni Vamale București, fiind aplicabile prevederile art. 94 și art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999.

3) Actul administrativ contestat a fost emis cu încălcarea dreptului la preavizul de 30 zile de la momentul reorganizării funcției publice. 4) Paguba iminentă constă în pierderea salariului ca urmare a disponibilizării din funcția publică. Intimata Autoritatea Națională a Vămilor a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este fondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Astfel, prin cererea dedusă judecății, recurenta-reclamantă a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, suspendarea executării Ordinului Vicepreședintelui Autorității Naționale de Administrare Fiscală nr. 7462 din 2 august 2011, prin care s-a dispus că, începând cu data de 08 august 2011, recurentei îi încetează raportul de serviciu prin eliberare din funcția publică teritorială de execuție de inspector, grad profesional principal, gradația 4, clasa de salarizare 47, la Compartimentul Drepturi de Proprietate Intelectuală, Floră și Faună, Bunuri Culturale Mobile, Supraveghere Vamală a Pieței - Serviciul Supraveghere Operațiuni Vamale și Mărfuri Accizabile din cadrul Direcției Regionale pentru Accize și Operațiuni Vamale București.

Temeiul de drept al acestei măsuri îl constituie art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) și alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. În plus, instituția juridică analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004, modificată. Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. În altă ordine de idei, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Așadar, o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În speța de față, în mod indiscutabil, Ordinului Vicepreședintelui Autorității Naționale de Administrare Fiscală nr. 7462din 2 august 2011 este un act administrativ prin care s-a dispus eliberarea recurentei din funcția publică anterior arătată.

De asemenea, în speță, a fost îndeplinită condiția procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, aspect necontestat în prezenta cale extraordinară de atac. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. În doctrina de drept administrativ, se susține că principiul legalității impune trei reguli: existența unei baze legale, obligația de a respecta regulile care reglementează activitatea administrației, precum și obligația de a respecta legile generale, fiind vorba de legile care nu sunt adoptate pentru a guverna activitatea administrației, dar care trebuie avute în vedere de către autoritate pentru că ele privesc alte interese pe care trebuie să le ocrotească administrația.

Prin urmare, principiul legalității implică, pe de o parte, faptul că administrația trebuie să respecte ierarhia normelor, iar pe de altă parte, faptul că aceasta nu poate acționa dacă nu este „abilitată” de o regulă de drept. Această abilitare privește competența autorității administrative de a emite un act administrativ. Respectarea principiului legalității impune posibilitatea ca actele administrative nelegale să poată fi revocate întrucât, în caz contrar, judecătorul poate proceda la anularea lor. Pentru consolidarea principiului legalității, apreciat ca un adevărat postulat constituțional, sunt necesare reguli sistematizate, clare și coerente, care să guverneze activitatea autorităților administrative.

După cum au subliniat în mod constant teoreticienii și practicienii dreptului european, legalitatea este unul din elementele dreptului la buna administrare. În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În speța de față, instanța de control judiciar apreciază că argumentele prezentate de către partea aflată în discuție sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității deciziei administrative contestate.

În concret, art. 94 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare - invocat de recurentă -, prevede că raportul de serviciu se suspendă de drept când funcționarul public desfășoară activitate sindicală pentru care este prevăzută suspendarea, în condițiile legii. De asemenea, art. 96 alin. (3) din legea anterior arătată statuează că, pe perioada suspendării raportului de serviciu, autoritățile sau instituțiile publice au obligația să rezerve postul aferent funcției publice; ocuparea acestuia se face, pe o perioadă determinată, în condițiile legii; pe perioada suspendării, raporturile de serviciu ale funcționarilor publici nu pot înceta și nu pot fi modificate decât din inițiativa sau cu acordul funcționarului public în cauză.

La data de 17 martie 2008, recurenta a fost aleasă în funcția de Președinte executiv al grupei sindicale din cadrul Direcției Regionale pentru Accize și Operațiuni Vamale București și numită în această funcție prin Decizia nr. 219 din 17 martie 2008 emisă de Președintele Sindicatul Național al Polițiștilor și Vameșilor „Pro Lex”. Ulterior, a fost încheiat Contractul individual de muncă nr. 30 din 05 iulie 20011 prin care recurenta urma să îndeplinească funcția de reprezentare sindicală mai sus indicată în perioada 06 iulie 2011 - 14 octombrie 2011. Ca atare, la o analiză în aparență a dispozițiilor normative anterior enunțate și a actelor prezentate în cauză rezultă că, la momentul emiterii ordinului atacat, raportul de funcție al recurentei era suspendat de drept.

Prin urmare, partea aflată în discuție nu putea fi eliberată din funcția publică de execuție și nu se putea organiza concurs pentru ocuparea acestei funcții. În speță, este îndeplinită condiția prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată. Astfel, conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din legea în discuție, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Putem aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere.

În cauza de față, recurenta-reclamantă a probat iminența producerii pagubei invocate, întrucât a rămas fără venituri salariale, ca urmare a încetării activității de reprezentare sindicală. Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va admite recursul, va modifica sentința atacată, în sensul că va suspenda efectele Ordinului Vicepreședintelui Autorității Naționale de Administrare Fiscală nr. 7462 din 2 august 2011.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E: Admite recursul declarat de I.C. prin Sindicatul Național al Polițiștilor și Vameșilor „Pro Lex” împotriva Sentinței nr. 5181 din 19 septembrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că admite cererea reclamantei I.C. Dispune suspendarea Ordinului nr. 7462 din 2 august 2011 emis de Autoritatea Națională a Vămilor până la soluționarea pe fond a acțiunii în anulare. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 20 ianuarie 2012.