ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 255/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 255/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta I.C.,

reprezentată de Sindicatul Național al Polițiștilor și Vameșilor „Pro Lex”, în

contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, a solicitat

suspendarea executării Ordinului Vicepreședintelui Autorității Naționale de

Administrare Fiscală nr. 7462 din 2 august 2011 prin care s-a dispus încetarea

raportului de serviciu, prin eliberare din funcția publică teritorială de

execuție de inspector, grad profesional principal, gradația 4, clasa de

salarizare 47, la Compartimentul Drepturi de Proprietate Intelectuală, Floră și

Faună, Bunuri Culturale Mobile, Supraveghere Vamală a Pieței - Serviciul

Supraveghere Operațiuni Vamale și Mărfuri Accizabile din cadrul Direcției

Regionale pentru Accize și Operațiuni Vamale București, până la pronunțarea

instanței de fond.

În motivarea

acțiunii, reclamanta a arătat că, prin ordinul contestat, autoritatea pârâtă a

dispus încetarea raporturilor sale de serviciu prin eliberarea din funcția

publică de execuție, pe considerentul că, în procesul de selecționare și

departajare a personalului care a ocupat posturile supuse reorganizării, ar fi

optat pentru o funcție corespunzătoare pregătirii și studiilor, dar nu s-ar fi

prezentat la examen.

În opinia

reclamantei, măsura contestată a fost luată cu încălcarea art. 96 alin. (3) din

Legea nr. 188/1999 și art. 60 alin. (1) lit. g) C. muncii, deoarece pe durata

suspendării raporturile de serviciu nu pot fi modificate și nu pot înceta decât

din inițiativa sau cu acordul funcționarului public.

Prin întâmpinare,

pârâta a solicitat respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată.

Prin Sentința nr.

5181 din 19 septembrie 2011, Curtea de Apel București, secția de contencios

administrativ și fiscal, a respins cererea de suspendare formulată de

reclamanta I.C., reprezentată de Sindicatul Național al Polițiștilor și

Vameșilor „Pro Lex”, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională a

Vămilor.

Pentru a pronunța

această sentință, instanța de fond a reținut, în esență, că încetarea

raportului de serviciu al reclamantei s-a dispus în baza dispozițiilor art. 97

lit. c) și a art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) și alin. (5) din Legea nr.

188/1999.

Susținerea reclamantei

referitoare la faptul că ar fi „optat” pentru o funcție corespunzătoare

pregătirii studiilor, dar nu s-a prezentat la examen, poate fi dovedită în fața

instanței învestită cu acțiunea în anularea actului, întrucât este necesară

administrarea de probatorii pentru formarea convingerii instanței.

În ceea ce privește

situația relatată de reclamantă, în sensul că este angajată la S.N.P.V. „Pro

Lex”, începând cu 5 iulie 2011, dată de la care raporturile sale de serviciu au

fost suspendate de drept, instanța de fond a reținut că aceasta nu poate fi

încadrată în categoria împrejurărilor de natură să creeze o îndoială serioasă

asupra actului administrativ.

Curtea de Apel a

constatat că celelalte aspecte de nelegalitate ale actului invocate de

reclamantă, și anume: obligația autorității de a-i rezerva un post aferent

funcției, rezultatele finale menționate în ordin sau aspectul că raportul de

serviciu nu putea înceta decât la inițiativa sa sunt fie împrejurări în

privința cărora trebuie administrate probe, fie împrejurări față de care

reclamanta face trimitere la art. 60 alin. (1) lit. g) C. muncii care, aparent,

nu este aplicabil situației în cauză.

Cu privire la

condiția prevenirii unei pagube iminente, prima instanță a constatat că nici

această condiție nu este îndeplinită, având în vedere că reclamanta este

angajată pe bază de contract de muncă, iar unul dintre elementele raportului de

muncă este salariul pe care reclamanta urmează să îl primească de la sindicat

și din care poate achita ratele la creditul contractat.

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs reclamanta I.C., reprezentată de Sindicatul Național

al Polițiștilor și Vameșilor „Pro Lex”, care a solicitat admiterea recursului,

admiterea cererii și suspendarea efectelor Ordinului autorității pârâte nr.

7462 din 2 august 2011.

În motivarea căii de

atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,

recurenta a susținut faptul că sentința contestată este lipsită de temei legal,

fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 din Legea

contenciosului administrativ.

În dezvoltarea

acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă următoarele

critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată:

1) Ordinul atacat a

fost emis cu încălcarea principiului motivării actelor administrative.

2) La momentul

adoptării deciziei de încetare a raportului de serviciu al recurentei, aceasta

îndeplinea funcția de Președinte executiv al grupei sindicale din cadrul

Direcției Regionale pentru Accize și Operațiuni Vamale București, fiind

aplicabile prevederile art. 94 și art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999.

3) Actul

administrativ contestat a fost emis cu încălcarea dreptului la preavizul de 30

zile de la momentul reorganizării funcției publice.

4) Paguba iminentă

constă în pierderea salariului ca urmare a disponibilizării din funcția

publică.

Intimata Autoritatea

Națională a Vămilor a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea

recursului ca nefondat.

Analizând sentința

atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este fondat pentru

considerentele care vor fi expuse în continuare.

Astfel, prin cererea

dedusă judecății, recurenta-reclamantă a solicitat, în temeiul art. 14 din

Legea nr. 554/2004, modificată, suspendarea executării Ordinului

Vicepreședintelui Autorității Naționale de Administrare Fiscală nr. 7462 din 2

august 2011, prin care s-a dispus că, începând cu data de 08 august 2011,

recurentei îi încetează raportul de serviciu prin eliberare din funcția publică

teritorială de execuție de inspector, grad profesional principal, gradația 4,

clasa de salarizare 47, la Compartimentul Drepturi de Proprietate Intelectuală,

Floră și Faună, Bunuri Culturale Mobile, Supraveghere Vamală a Pieței -

Serviciul Supraveghere Operațiuni Vamale și Mărfuri Accizabile din cadrul

Direcției Regionale pentru Accize și Operațiuni Vamale București.

Temeiul de drept al

acestei măsuri îl constituie art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b),

alin. (3) și alin. (5) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor

publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Potrivit art. 14

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și

pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a

autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare,

persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea

executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de

fond.

După cum se cunoaște,

suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a

efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși,

formal-juridic, el există.

Mai este de observat

că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument

procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de

judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât

autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din

punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca

acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

În plus, instituția

juridică analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva

arbitrariului, ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004, modificată.

Pe de altă parte, se

impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumția de

legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul

emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul

exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici, rezultă

principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este

el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a

nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică,

într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv,

suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție,

la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când

sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

În altă ordine de

idei, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată,

rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie

îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ,

parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine

justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Așadar, o primă

cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a

efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea

act.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act

administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ

emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea

organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă

naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În speța de față, în

mod indiscutabil, Ordinului Vicepreședintelui Autorității Naționale de

Administrare Fiscală nr. 7462din 2 august 2011 este un act administrativ prin

care s-a dispus eliberarea recurentei din funcția publică anterior arătată.

De asemenea, în

speță, a fost îndeplinită condiția procedurală a recursului administrativ

prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată, aspect

necontestat în prezenta cale extraordinară de atac.

Conform art. 2 alin.

(1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007,

cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de

drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ.

La modul concret,

conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat

este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent

valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să

existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context,

trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative

presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile

legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune,

în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în

mod efectiv asigurată.

În doctrina de drept

administrativ, se susține că principiul legalității impune trei reguli:

existența unei baze legale, obligația de a respecta regulile care reglementează

activitatea administrației, precum și obligația de a respecta legile generale,

fiind vorba de legile care nu sunt adoptate pentru a guverna activitatea

administrației, dar care trebuie avute în vedere de către autoritate pentru că

ele privesc alte interese pe care trebuie să le ocrotească administrația.

Prin urmare,

principiul legalității implică, pe de o parte, faptul că administrația trebuie

să respecte ierarhia normelor, iar pe de altă parte, faptul că aceasta nu poate

acționa dacă nu este „abilitată” de o regulă de drept. Această abilitare

privește competența autorității administrative de a emite un act administrativ.

Respectarea

principiului legalității impune posibilitatea ca actele administrative nelegale

să poată fi revocate întrucât, în caz contrar, judecătorul poate proceda la

anularea lor.

Pentru consolidarea

principiului legalității, apreciat ca un adevărat postulat constituțional, sunt

necesare reguli sistematizate, clare și coerente, care să guverneze activitatea

autorităților administrative.

După cum au subliniat

în mod constant teoreticienii și practicienii dreptului european, legalitatea

este unul din elementele dreptului la buna administrare.

În sistemul juridic

românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin.

(2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că,

în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În speța de față,

instanța de control judiciar apreciază că argumentele prezentate de către

partea aflată în discuție sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în

privința legalității deciziei administrative contestate.

În concret, art. 94

alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor

publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare - invocat de

recurentă -, prevede că raportul de serviciu se suspendă de drept când

funcționarul public desfășoară activitate sindicală pentru care este prevăzută

suspendarea, în condițiile legii.

De asemenea, art. 96

alin. (3) din legea anterior arătată statuează că, pe perioada suspendării

raportului de serviciu, autoritățile sau instituțiile publice au obligația să

rezerve postul aferent funcției publice; ocuparea acestuia se face, pe o

perioadă determinată, în condițiile legii; pe perioada suspendării, raporturile

de serviciu ale funcționarilor publici nu pot înceta și nu pot fi modificate

decât din inițiativa sau cu acordul funcționarului public în cauză.

La data de 17 martie

2008, recurenta a fost aleasă în funcția de Președinte executiv al grupei

sindicale din cadrul Direcției Regionale pentru Accize și Operațiuni Vamale

București și numită în această funcție prin Decizia nr. 219 din 17 martie 2008

emisă de Președintele Sindicatul Național al Polițiștilor și Vameșilor „Pro

Lex”.

Ulterior, a fost

încheiat Contractul individual de muncă nr. 30 din 05 iulie 20011 prin care

recurenta urma să îndeplinească funcția de reprezentare sindicală mai sus

indicată în perioada 06 iulie 2011 - 14 octombrie 2011.

Ca atare, la o

analiză în aparență a dispozițiilor normative anterior enunțate și a actelor

prezentate în cauză rezultă că, la momentul emiterii ordinului atacat, raportul

de funcție al recurentei era suspendat de drept.

Prin urmare, partea

aflată în discuție nu putea fi eliberată din funcția publică de execuție și nu

se putea organiza concurs pentru ocuparea acestei funcții.

În speță, este

îndeplinită condiția prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004, modificată.

Astfel, conform art.

2 alin. (1) lit. ș) din legea în discuție, paguba iminentă reprezintă

prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public.

Așadar, paguba

iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui

act administrativ.

Putem aprecia că

există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere

gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor

pe care acesta înțelege să le apere.

În cauza de față,

recurenta-reclamantă a probat iminența producerii pagubei invocate, întrucât a

rămas fără venituri salariale, ca urmare a încetării activității de

reprezentare sindicală.

Pe cale de

consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ.,

coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va admite

recursul, va modifica sentința atacată, în sensul că va suspenda efectele

Ordinului Vicepreședintelui Autorității Naționale de Administrare Fiscală nr.

7462 din 2 august 2011.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Admite recursul

declarat de I.C. prin Sindicatul Național al Polițiștilor și Vameșilor „Pro

Lex” împotriva Sentinței nr. 5181 din 19 septembrie 2011 a Curții de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată, în sensul că admite cererea reclamantei I.C.

Dispune suspendarea

Ordinului nr. 7462 din 2 august 2011 emis de Autoritatea Națională a Vămilor

până la soluționarea pe fond a acțiunii în anulare.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 20 ianuarie 2012.