ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4361/2010

Articolul 88 alin. (3) din TCE trebuie interpretat în sensul că instanțele naționale pot dispune măsuri pentru împiedicarea acordării unui ajutor de stat ce nu a obținut autorizarea prealabilă a Comisiei (inclusiv prin neîndeplinirea condițiilor încadrării într-o schemă de ajutor pre-autorizată), chiar dacă aceste măsuri nu sunt prevăzute în mod expres de legislația națională? Poate o instanță națională, cu respectarea art. 88 din Tratatul CE, să respingă ca inadmisibilă și, deci, fără cercetarea fondului, o acțiune a unui justițiabil privind împiedicarea acordării unui ajutor de stat presupus a nu îndeplini condițiile autorizării prealabile de către Comisie, pe motiv că o astfel de acțiune nu este prevăzută în mod expres de legislația națională?

În conformitate cu art. 88 alin. (3) din TCE, un justițiabil care apreciază că un anumit ajutor de stat ce urmează a fi acordat în baza unei scheme preautorizate de Comisia Europeană nu se încadrează în respectiva schemă, poate să se adreseze instanțelor naționale pentru a obține o hotărâre de obligare a autorităților competente ale statului să analizeze și, eventual, să respingă acordarea și plata unui astfel de ajutor chiar și înainte de emiterea de către autoritatea statală competentă a deciziei cu privire la acordarea acestuia sau acest justițiabil poate acționa în fața instanțelor naționale numai după ce autoritatea competentă a statului a emis mai întâi decizia de aprobare a respectivului ajutor care nu îndeplinește condițiile de acordare?

În interpretarea art. 88 alin. (3) din Tratatul CE și a art. 20 alin. (2) din Regulamentul CE nr. 659/1999, poate fi considerată o persoană interesată în formularea unei plângeri la Comisie și, respectiv, în formularea unei acțiuni Ia instanțele naționale, și un acționar al beneficiarului ajutorului de stat potențial nelegal (independent de relația de concurență dintre aceștia)? e. Excepția de neconstituționalitate La 22 ianuarie 2010, reclamanta P.C.C.S.E. a invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 133 alin. (1) raportat la art. 112 pct. 3 C. proc. civ., precum și a dispozițiilor art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ca fiind contrare prevederilor constituționale cuprinse în art. 21 (accesul liber la justiție) și art. 52 (dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică) din Constituția României. În motivarea acestei excepții, reclamanta a arătat că aceste dispoziții legale sunt neconstituționale, în măsura în care se interpretează că prin indicarea obiectului cererii de chemare în judecată se impune reclamantului, sub sancțiunea nulității cererii, obligația de a indica nu doar pretenția formulată, ci și alte elemente în legătură cu obiectul cererii și care nu se află la dispoziția acestuia, dar care pot fi stabilite cu ocazia cercetării judecătorești a cauzei. În situația în care, deși obiectul acțiunii a fost clar precizat prin indicarea pretențiilor în petitul cererii de chemare în judecată și au fost menționate informații generale pe baza cărora actul atacat este identificabil/ determinabil, simpla lipsă a furnizării unor informații detaliate referitoare Ia obiectul material al acțiunii - precum numărul sau data exactă a emiterii - determină soluția nulității cererii, art. 112 raportat la art. 133 îngrădește în mod nejustificat liberul acces Ia justiție încălcând astfel art. 21 din Constituție. Reclamanta consideră că dispozițiile art. 18 alin. (1) și ale art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care conturează cadrul acțiunii judiciare în contencios administrativ sunt neconstituționale deoarece, prin modul în care sunt redactate, limitează practic măsurile pe care le poate dispune instanța de judecată pentru protejarea drepturilor și intereselor legitime ale justițiabililor afectați de acțiunea ori inacțiunea autorității publice, excluzând anumite remedii prin care instanța de judecată poate cenzura, în mod eficient, activitatea nelegală a autorității publice. Sunt astfel excluse din sfera contenciosului administrativ remedii importante pe care le-ar putea dispune instanța precum: I. obligarea autorității publice la a nu emite un anumit act administrativ nelegal sau II. obligarea autorității publice la a respinge o cerere de emitere a unui act administrativ nelegal. II. Soluția instanței de fond. Prin sentința civilă nr. 676 din 5 februarie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiate cererile de sesizare a Curții Constituționale și a Curții Europene de Justiție și excepția de necompetență materială în soluționarea capătului de cerere privind obligarea pârâtei B.E.I.R.E.B. SA să nu încheie convenția de garantare a împrumutului către SC O.C. SA, în baza schemei de ajutor de stat prevăzută în art. 28 teza a 2-a din Hotărârea C.I.F.G.A. nr. 104/2009 de aprobare a Normelor privind instituirea unei scheme de ajutor de stat destinate facilitării accesului la finanțare în actuala perioadă de criză economică și financiară, constând în garanții acordate IMM-urilor și întreprinderilor mari. A respins ca neîntemeiată excepția nulității capătului de cerere privind anularea deciziei Comitetului Interministerial de Finanțări, Garanții și Asigurări de aprobare a acordării unei garanții de stat de către B.E.I.R. SA către SC O.C. SA Râmnicu Vâlcea în vederea achiziției de la SC P. S.A. a activelor aferente unității de petrochimie din cadrul A.C. Pitești, precum și tuturor actelor subsecvente acestei decizii. Curtea a admis excepția prematurității capătului 1 de cerere și, în consecință a respins ca prematur formulată cererea reclamantei P.C.C.S.E. privind anularea deciziei Comitetului Interministerial de Finanțări, Garanții și Asigurări de aprobare a acordării unei garanții de stat de către B.E.I.R.E.B. SA către SC O.C. SA Râmnicu-Vâlcea în vederea achiziției de la SC P. SA a activelor aferente unității de petrochimie din cadrul A.C. Pitești, precum și tuturor actelor subsecvente acestei decizii A admis excepția lipsei de interes a reclamantei privind capetele 2 și 3 de cerere și, în consecință, a respins ca lipsite de interes aceste capete de cerere. În final, a admis cererea de intervenție în interesul pârâților formulată de intervenienta SC O.C. SA. Pentru a pronunța această hotărâre, Curtea a reținut că faptul că un act a cărui anulare se cere nu a fost emis nu este echivalent cu neindicarea obiectului cererii și, în concluzie, cererea reclamantei conține toate elementele prevăzute de art. 112 C. proc. civ. Cu privire la excepția de necompetență materială în ceea ce privește capătul trei de cerere, excepție menționată în cererea reclamantei, Curtea reține că acesta este un capăt de cerere incidental care, potrivit art. 17 C. proc. civ. trebuie soluționat de instanța care judecă capătul de cerere principal, respectiv Curtea de Apel București. Cu privire la cererea de sesizare a Curții Europene de Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare, cu privire la cele trei întrebări, Curtea a reținut că, prin maniera de formulare a acestor întrebări, reclamanta tinde în realitate să obțină o „decizie de îndrumare” în soluționarea în concret a cauzei de către instanța națională din partea C.J.C.E., ceea ce este inadmisibil, întrucât excede competența sa. Cu privire la excepția de neconstituționalitate invocată în cauză, Curtea arată că aceasta nu îndeplinește condiția ca de soluționarea ei să depindă soluția din prezenta cauză, întrucât Curtea a respins ca neîntemeiată excepția nulității capătului 1 de cerere, excepție întemeiată pe art. 133 alin. (1) și a admis excepția lipsei de interes a capetelor 2 și 3 de cerere, motiv pentru care soluția Curții Constituționale pe această excepție nu ar fi avut nici o influență asupra soluției ce s-ar fi dat. Curtea a admis excepția prematurității capătului 1 de cerere și l-a respins ca prematur formulat întrucât pârâții, prin reprezentanții lor, au arătat că nu s-a emis nici o decizie de aprobare a acordării către B.E.I.R.E.B. SA către SC O.C. SA Râmnicu Vâlcea în vederea achiziției de la SC P. SA a activelor aferente unității de petrochimie din cadrul A.C. Pitești, iar reclamanta nu a dovedit că o asemenea decizie ar fi fost emisă. A mai arătat Curtea că, din cuprinsul cererii de chemare în judecată, nu rezultă că reclamantei i s-ar fi vătămat vreun drept subiectiv printr-o eventuală aprobare a unei forme de ajutor de stat pentru societatea la care este acționar. Numai și numai în situația în care ar fi fost în relații de concurență cu SC O.C. SA și numai dacă prin ipoteticul act administrativ a cărui eventuală emitere este în discuție, ar fi fost defavorizată, reclamanta ar fi putut reclama lezarea unui drept subiectiv. Interesul trebuie să fie născut și actual. Aceasta presupune ca reclamanta să justifice un interes care există și se află în ființă în momentul promovării cererii de chemare în judecată. Or, atâta timp cât actul administrativ nu a fost emis, interesul reclamantei în promovarea acțiunii nu este născut. III. Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe dar și a încheierilor premergătoare, în special încheierea din 22 ianuarie 2010, a declarat recurs reclamanta P.C.C.S.E., criticând-o ca nelegală și netemeinică, fiind dată cu aplicarea greșită a legii (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.), iar potrivit art. 304 1 , instanța de recurs va analiza cauza sub toate aspectele, motivele de recurs nefiind limitate la cele cuprinse în art. 304 C. proc. civ. Se critică Încheierea din 22 ianuarie 2010: a) pentru nelegala respingere a probei cu înscrisuri în combaterea excepției primului capăt de cerere. Pentru că părțile au susținut opinii diferite, pentru a respecta principiul egalității procesuale a părților și ca o garanție a dreptului la un proces echitabil se impunea ca instanța de fond să administreze proba cu înscrisuri și/ sau interogatoriu pe baza cărora să poată stabili situația de fapt, dacă există sau nu acel act. b) nesocotirea dreptului la apărare și nelegala soluționare a excepției lipsei dovezii calității de reprezentant fără comunicarea către părți a înscrisurilor administrate. În ședința din 22 ianuarie 2010 a fost invocată de către recurentă excepția lipsei dovezii calității de reprezentant a pârâtei C.I.F.G.A. și, deși s-au depus la dosar înscrisuri fără a fi comunicate părților, instanța a soluționat excepția fără a respecta dreptul la apărare al recurentei-reclamante. c) nelegala „unire” a excepției de neconstituționalitate cu celelalte excepții și a soluționării acesteia prin sentință, odată cu celelalte excepții procesuale. Excepția de neconstituționalitate nu este o excepție procesuală, care să poată fi „unită” cu fondul sau soluționată odată cu excepțiile procesuale, de fond sau de procedură, iar cererea de sesizare a Curții Constituționale trebuie analizată cu prioritate atât asupra fondului, cât și asupra celorlalte excepții, cu atât mai mult cu cât dispozițiile legale criticate ca fiind neconstituționale constituiau temeiul de drept al excepțiilor invocate în apărare de către părți. Chiar art. 29 alin. (6) din Legea nr. 47/1992 impune în mod expres ca instanța să se pronunțe asupra cererii de sesizare a Curții Constituționale prin „încheieri”, iar nu prin sentință, astfel cum a procedat instanța de fond, iar procedura și termenul de atacare a soluției cu privire la cereri de sesizare a Curții Constituționale este diferită. d) nelegala respingere a cererii de stenografiere a dezbaterilor. Potrivit art. 149 C. proc. civ. „instanța va încuviința stenografierea dezbaterilor, în tot sau în parte, la cererea părții”, iar instanța a respins această cerere care constituie o garanție pentru respectarea drepturilor procedurale ale părților pe parcursul soluționării unui litigiu. Sentința este criticată pentru: 1. nelegala admitere a excepției prematurității celui dintâi capăt de cerere, în raport de neadministrarea probatoriului corespunzător. Față de precizările făcute anterior, soluția de admitere a excepției prematurității este nelegală atâta timp cât nu a fost administrat în mod adecvat probatoriul care să demonstreze cu certitudine inexistența actului atacat și, de aceea, se impunea casarea hotărârii și trimiterea cauzei la prima instanță în vederea administrării probatoriului solicitat. 2. nelegala soluționare a excepției lipsei de interes privind capetele de cerere 2 și 3. În primul rând, motivele prezentate de prima instanță încalcă flagrant jurisprudența C.J.C.E. în privința calității de persoană interesată susținând că reclamantul ar avea calitatea de persoană interesată „numai și numai în situația în care ar fi fost în relații de concurență cu SC O.C. SA. Jurisprudența Curții Europene de Justiție a statuat, în mai multe cauze, că orice persoană care poate demonstra că este afectată de măsura de ajutor de stat poate cere unei instanțe să constate încălcarea art. 88 alin. (3), partea trebuind să demonstreze fie că este un concurent direct al beneficiarului, fie că va suferi un prejudiciu material prin implementarea ajutorului de stat. În al doilea rând, instanța de fond a făcut referiri la „drept subiectiv”, or, reclamanta a susținut că i s-ar vătăma un interes legitim, interes care presupune că investiția sa în O.C. să nu fie expusă riscurilor generate de declararea ca nelegală a unui ajutor de stat acordat acesteia. În al treilea rând, nu se poate susține că interesul în promovarea capetelor de cerere 2 și 3 nu ar fi actual întrucât actul administrativ nu a fost emis, din moment ce capătul 2 de cerere avea ca obiect tocmai interzicerea emiterii acestui act. Condiția interesului nu se poate transforma într-o piedică în calea liberului acces la justiție a unei persoane care, pe calea acțiunii judiciare, ar putea obține o măsură prin care drepturile sau interesele sale să fie protejate, ci trebuie strict limitată la acele situații când se constată că drepturile și interesele acesteia sunt protejate în totalitate. 3. greșita soluționare a problemei competenței materiale în ce privește capătul 3 de cerere. Prima instanță, în mod greșit, a respins excepția necompetenței materiale și funcționale a Curții de Apel București, fără a proceda la analiza naturii administrative sau comerciale a contractului de garantare, în raport de care se poate stabili competența. Al treilea capăt de cerere este apreciat ca fiind o cerere principală și nu incidentală (așa cum a reținut instanța de fond) și nu poate opera prorogarea legală de competență. 4. omisiunea de a se pronunța asupra excepției inadmisibilității capetelor 2 și 3 de cerere, pe care a rămas în pronunțare. Deși această excepție a fost pusă în discuția părților, instanța de fond nu s-a pronunțat și, de aceea, se impune casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanță pentru a se pronunța asupra acestei excepții. 5. greșita apreciere a incidenței cererii de sesizare a C.J.C.E. asupra cauzei. Pentru că cererea de întrebări preliminare a fost formulată în momentul în care litigiul se afla în curs de soluționare în fața primei instanțe, respectiv Curtea de Apel București a cărei decizie este susceptibilă de atacare pe calea recursului, ne aflăm în ipoteza unei sesizări facultative, potrivit art. 234 din Tratatul de Instituire a Comunității Europene. Argumentele invocate de către prima instanță în respingerea cererii nu se susțin pentru că sunt întrunite toate condițiile pentru adresarea întrebărilor, iar utilitatea acestui demers este demonstrată prin chiar modul în care prima instanță s-a raportat la dispozițiile de drept comunitar incidente, a căror aplicare în cauză a evitat-o în mod constant și, din câte se pare, al căror conținut nu l-a deslușit pe deplin. B.E.I.R.E.B. SA a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursului ca nefondat. VI. Soluția instanței de recurs. După examinarea motivelor de recurs invocate, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte de Casație și Justiție va respinge recursul declarat ca nefondat pentru următoarele considerente: Încheierea din 22 octombrie 2010 este încheierea prin care s-au consemnat dezbaterile, pronunțarea fiind amânată la data de 29 ianuarie 2010 și la 5 februarie 2010. Referitor la criticile formulate privind nelegalitatea Încheierii din 22 octombrie 2010, acestea sunt nefondate. a) Recurenta-reclamantă a solicitat administrarea probei cu înscrisuri și cu interogatoriul pârâtei C.I.F.G.A., probă care a fost pusă în discuția părților, iar instanța de fond a respins probele ca neconcludente pentru că nu s-a făcut dovada existenței actului a cărui anulare se solicită. Chiar recurenta a precizat că nu se află în posesia înscrisurilor pentru că intimata-pârâtă C.I.F.G.A. s-ar afla în posesia acestora, fapt infirmat de aceasta. Proba cu interogatoriu nu se impunea a fi administrată pentru că s-a recunoscut prin întâmpinare că nu există o hotărâre C.I.F.G.A. și chiar prin declarația dată în fața instanței de reprezentantul acesteia. Prin urmare, respingerea probei cu înscrisuri sau interogatoriu nu este nelegală. b) Excepția lipsei dovezii calității de reprezentant nu a fost respinsă cu nerespectarea dreptului la apărare deoarece nu era necesară comunicarea înscrisurilor având în vedere că potrivit art. 1 alin. (1) și art. 12 alin. (4) din H.G. nr. 534/2007 C.I.F.G.A. este un organism fără personalitate juridică și este reprezentat în fața instanțelor de judecată de către direcțiile juridice din cadrul E.B. și Ministerului Finanțelor Publice. c) Este adevărat că cererea de sesizare a Curții Constituționale cu soluționarea excepției de neconstituționalitate se analizează cu prioritate, însă, nu este interzis judecătorului să unească soluționarea acestei cereri cu soluționarea altor excepții, mai ales că Curtea Constituțională poate fi sesizată cu o excepție de neconstituționalitate numai dacă aceasta are legătură cu soluționarea cauzei, astfel cum cer prevederile art. 29 din Legea nr. 47/1992. d) Într-adevăr, dispozițiile art. 149 C. proc. civ. prevăd posibilitatea stenografierii dezbaterilor la cererea părților, însă, aceasta este o „posibilitate” și nu o obligație a instanței. Aprobarea unei asemenea cereri este condiționată de existența unei persoane care are cunoștințe în acest domeniu. Instanța a respins cererea de stenografiere în mod legal. Nici criticile referitoare la nelegalitatea sentinței recurate nu sunt fondate. 1. Primul capăt de cerere, ce viza anularea deciziei C.I.F.G.A. de aprobare a acordării unei garanții de stat de către E.B. SA către O.C. SA Râmnicu-Vâlcea, a fost respins ca prematur pentru că nu s-a făcut dovada existenței unei asemenea hotărâri. Pentru că în fața instanței de fond s-au administrat probe iar recurenta-reclamantă nu a făcut dovada existenței unei asemenea hotărâri nu se impune casarea cu trimitere pentru administrarea de probatorii. De remarcat ar fi și faptul că chiar reprezentantul recurentei a recunoscut faptul că investigația declanșată de Comisia Europeană privind un posibil ajutor de stat acordat prin emiterea unei astfel de hotărâri a fost închisă pentru că nu a fost acordat ajutorul de stat. 2. Capetele 2 și 3 de cerere au fost respinse ca lipsite de interes de către instanța de fond. Se invocă faptul că și jurisprudența Curții Europene de Justiție a statuat că orice persoană care poate demonstra că este afectată de măsura de ajutor de stat poate cere unei instanțe să constate încălcarea art. 88 alin. (3), iar această dovadă se poate face fie dovedind că este un concurent direct al beneficiarului, fie că va suferi un prejudiciu material prin implementarea ajutorului de stat cu încălcarea acestui articol. Mai întâi, ar trebui observat că recurenta-reclamantă nu a reușit să dovedească acordarea unui ajutor de stat și, prin urmare, nu se impune dovedirea celorlalte condiții. Pentru că nu a fost acordat un ajutor de stat nici nu poate analiza vătămarea produsă recurentei. Interesul este folosul practic pe care-l urmărește cel care promovează o acțiune. Cum nu s-a făcut dovada existenței actului prin care să se acorde ajutorul de stat, în mod corect instanța de fond a apreciat că interesul reclamantei nu este născut. Fiind una dintre condițiile de exercitare a acțiunii civile, nu se poate considera că interesul s-ar transforma într-o piedică în calea liberului acces la justiție deoarece se pot adresa instanțelor numai persoanele care dovedesc, între altele, și un interes în promovarea unei acțiuni. 3. Instanța de fond nu a soluționat greșit excepția necompetenței materiale în soluționarea capătului trei de cerere, deoarece acest capăt este unul incidental și, conform art. 17 C. proc. civ., se soluționează de aceeași instanță care este învestită cu soluționarea capătului principal de cerere.

În discuția părților au fost puse mai multe excepții, între care și excepția inadmisibilității, dar, instanța de fond a apreciat că excepția lipsei de interes cu privire la capetele 2 și 3 din cerere, se analizează cu prioritate față de alte excepții. Pentru că aceste două capete de cerere au fost soluționate prin admiterea excepției lipsei de interes, nu mai putea fi analizată excepția inadmisibilității și, deci, instanța nu se mai putea pronunța asupra ei.

Nici cererea de sesizare a C.J.C.E. nu a fost soluționată greșit. Cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene (fostă C.J.C.E.) se face numai în situația în care, în cursul unul litigiu aflat pe rol, se pune problema interpretării sau validității unei norme comunitare. Prin urmare, instanța națională este cea care stabilește relevanța dreptului comunitar pentru soluționarea litigiului aflat pe rol și dacă cererea de adresare a unei întrebări preliminare este sau nu necesară. Chiar recurenta recunoaște că prima instanță apreciază necesitatea, dar, în mod greșit, susține că instanța de fond nu ar fi deslușit pe deplin dispozițiile dreptului comunitar deoarece soluția de respingere are în vedere tocmai respectarea acestor dispoziții. Apreciind că soluția instanței de fond este legală și temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.