ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4801/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4801/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor de față:

Din analiza actelor și lucrărilor dosarului

constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

1

.

Obiectul acțiunii și hotărârea primei instanțe.

Reclamanta P.E.A. a formulat, în

dosarul nr. 2652/116/2008 al Tribunalului Călărași, în contradictoriu cu

pârâții Unitatea Administrativ Teritorială a Municipiului Călărași, Guvernul

României și Consiliul Local al Municipiului Călărași, excepția de nelegalitate

a Hotărârii nr. 44 din 28 martie 2001, emisă de Consiliul Local Călărași

privind completarea HCL nr. 78 din 01 septembrie 1999, ca fiind adoptată cu

încălcarea dispozițiilor legale în materie de dobândire a proprietății, precum

și a H.G. nr. 1349 din 27 decembrie 2001, privind atestarea domeniului public

al județului Călărași, municipiilor, județelor și comunelor, numai cu privire

la trecerea în domeniul public al județului Călărași a imobilului situat în

str. I. nr. 7 și a imobilului situat în Călărași, str. P nr. 4.

În motivarea excepției de

nelegalitate, reclamanta a arătat că, prin decizia nr. 3669 din 02 iulie 1957,

Sfatul Popular al Orașului Călărași a trecut în administrarea IGO Călărași

imobilul autorului său, H. pe baza unei adrese a sfatului popular raional

Călărași, prin care se face cunoscut că s-au efectuat formele necesare pentru

naționalizarea imobilului situat în orașul Călărași, str. I. nr. 7, pe motivul

că proprietarul este plecat în Grecia.

În baza acestei decizii, prin HCL nr. 44

din 28 martie 2001, s-a hotărât completarea inventarului bunurilor ce aparțin

domeniului public, cu imobilul situat în str. I. nr. 7.

În același mod abuziv, și profund

nelegal s-a procedat și cu imobilul situat în Călărași, str. P. nr. 4.

A susținut reclamantul că, pentru ca

titlul să fi fost valabil, trebuia să existe un act de trecere în proprietatea

statului, fie de naționalizare, fie de expropriere cu dreaptă despăgubire, ceea

ce nu rezultă din actele depuse de către pârâtă.

In atare condiții, nu există un suport

legal în ceea ce privește adoptarea HCL nr. 44/2001 privind completarea

inventarului bunurilor care aparțin domeniului public Călărași.

Prin încheierea de ședință din data de

09 decembrie 2008, pronunțată în dosarul nr. 2652/116/2008 al Tribunalului

Călărași, s-a dispus disjungerea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 1349 din 27

decembrie 2001 și nr. 44 din 28 martie 2001 a Consiliului Local Călărași și

declinarea competenței materiale de soluționare a lor, către Curtea de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, unde cauza a fost

înregistrată sub nr. 2652/116/2008.

Pârâta Unitatea Administrativ

Teritorială a Municipiului Călărași a formulat întâmpinare, prin care a invocat

excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a hotărârilor atacate.

Prin sentința civilă nr. 1024 din 11

martie 2009 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal, în dosarul nr. 2652/116/2008 s-a disjuns excepția de nelegalitate a

Hotărârii Consiliului Local Călărași nr. 44 din 28 martie 2001 de excepția de

nelegalitate a H.G. nr. 1349/2001, s-a admis excepția necompetenței materiale

în privința excepției de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Local Călărași

nr. 44 din 28 martie 2001 și s-a declinat competența de soluționare a acestei

excepții de nelegalitate în favoarea Tribunalului Călărași, secția contencios administrativ

și fiscal. De asemenea, s-a dispus formarea unui nou dosar pentru soluționarea

excepției de nelegalitate a H.G. nr. 1349/2001, urmând ca noul dosar să se

repartizeze aceluiași complet, dosar ce a primit numărul 8200/2/2009, cu primul

termen de judecată la data de 16 septembrie 2009.

Curtea de Apel București, secția a

VIII a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 4154 din 26

octombrie 2010 a respins excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate

și a respins, ca neîntemeiată, excepția de nelegalitate a H.G. nr. 1349 din 27

decembrie 2001, formulată de reclamanta P.E.A.

Pentru a hotărî astfel prima instanță

a reținut următoarele considerente:

Cu privire la excepția

inadmisibilității excepției de nelegalitate, Curtea a constatat că această

excepție este neîntemeiată, întrucât prevederile art. 4 alin. (2) teza finală

din Legea nr. 554/2004 consacră în mod expres posibilitatea invocării excepției

de nelegalitate în privința actelor administrative unilaterale emise anterior

intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, situație care se regăsește în

prezenta cauză iar problema aplicării sau inaplicării unui text de lege la o

situație dată ține de fondul cauzei, iar nu de admisibilitatea acțiunii

Pe fondul excepției de nelegalitate,

Curtea a reținut că după cum a stabilit și Înalta Curte de Casație și Justiție,

secția de contencios administrativ și fiscal, prin practica sa, în aplicarea

art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din Constituția României, prin

raportare la Convenția europeană a drepturilor omului și la Carta drepturilor

fundamentale a Uniunii Europene, precum și la jurisprudența C.E.D.O. și a

Curții de Justiție de la Luxemburg, se înlătură aplicarea dispozițiilor art. 4

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr.

262/2007, și ale art.

II

alin. (2) teza finală din

Legea nr. 262/2007, cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter

individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Soluția de înlăturare a dispozițiilor

art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea

nr. 262/2007, și ale art.

II

alin. (2) teza finală din

Legea nr. 262/2007 are în vedere respectarea principiilor securității actelor

juridice și dreptului la un proces echitabil, consacrate în special de art. 6

din Convenția europeană a drepturilor omului.

Distinct de acest aspect prima

instanță a mai apreciat că H.G. nr. 1349 din 27 decembrie 2001 a fost emisă cu

respectarea legii, respectiv art. 21 din Legea nr. 213/1998 și art. 108 din

Constituție, în condițiile în care, pe de o parte, imobilul din Călărași, (actualmente,

potrivit actelor dosarului, Hanul Pieței aparținând de Piața Agroalimentară

Călărași) a trecut în proprietatea statului prin sentința civilă nr. 4941 din 30

decembrie 1953 a Tribunalului popular Călărași (fila 275 dosar), conform art. 1

din Decretul nr. 111/1951, precum și în administrarea întreprinderii de

Gospodărire Orășenească Călărași, conform Deciziei 3240 din 15 mai 1956 a

Sfatului Popular al Orașului Călărași(fila 192), imobilul din Călărași, (actualmente,

potrivit actelor dosarului, clădirea Taxe și Impozite Locale aparținând

Primăriei municipiului Călărași) a trecut în proprietatea statului tot prin

naționalizare, precum și în administrarea întreprinderii de Gospodărire

Orășenească Călărași, conform Deciziei 3669 din 02 iulie 1957 a Sfatului

Popular al Orașului Călărași (fila 191), reclamanta nedovedind, în nici un fel

că ar fi solicitat și obținut, pe calea dreptului comun, anularea sau, după

caz, desființarea acestor acte, care nu fac obiectul prezentei cauze de

contencios administrative.

Împotriva acestei hotărâri,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, a formulat recurs reclamantă P.E.A.

Recurenta a susținut, în esență că în

mod greșit prima instanță a făcut trimitere la soluția de principiu din 26 mai 2008

a I.C.C.J., secția de contencios administrativ și fiscal, prin raportare la

Convenția Europeana a Drepturilor Omului și la Carta Drepturilor Fundamentale a

Uniunii Europene precum și la jurisprudența CEDO și a Curții de Justiție de la

Luxemburg, în sensul că excepția de nelegalitate este fără fundament legal iar

dispozițiile art. 4, alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea

nr. 262/2007, sunt în concordanță cu respectarea principiilor securității

juridice și dreptului la un proces echitabil, consacrate în special de art. 6

din CEDO.

A susținut reclamanta că motivarea

instanței de fond este tributară în raport de motivele excepției de

nelegalitate, care nu au fost avute în vedere în motivarea hotărârii, motivarea

fiind una de principiu care statuează de fapt și ordonează dispozițiile

instanței supreme cât și a reglementărilor internaționale.

Totodată, recurenta reclamantă a

arătat că la dosarul cauzei nu a fost depus nici anexa pretinsului act de

naționalizare, a respectivului imobil. Motivarea că nu s-a obținut anularea,

desființarea actelor de trecere în proprietatea statului a bunurilor imobile

reclamate, adică a imobilului situat in str. I., nr. 7 si str. P. nr. 4, nu

este susținută, întrucât ceea ce s-a dedus judecații, prin excepția de

nelegalitate este faptul că statul român a dispus, printr-un act administrativ,

trecerea în proprietatea statului a proprietății particulare cu încălcarea

dispozițiilor art. 1-3, pct. 1-4 din Legea nr. 213/1998 R precum și a O.U.G. nr.

206/2000.

Simpla motivare că H.G. a fost emisă

cu respectarea legii, nu este convingătoare, întrucât nu instanța nu stabilește

dacă în raport de inventarierea făcută de către Consiliul Local Călărași, înainte

de apariția Legii nr. 10/2001, aceasta este legala sau nu.

În legătura cu prima motivare a

instanței de fond recurenta a arătat că nu are legătura cu excepția de

nelegalitate, întrucât soluția de principiu a I.C.C.J., secția de contencios

administrativ și fiscal, stabilește posibilitatea revendicării bunurilor

imobile intrate in patrimoniul statului sub orice forma și prin acțiunea de

drept comun.

II.

Considerentele Înaltei Curți de

Casație și Justiție.

Este necontestat, în cauză, că

excepția de nelegalitate invocată de reclamanta P.E.A. vizează H.G. nr. 1349/2001,

prin care s-a atestat la domeniul public al Județului Călărași, imobilul din

Călărași, și imobilul din Călărași, str. I. nr. 7 și că această hotărâre are

caracterul unui act administrativ unilateral, emis de autoritatea publică

competentă înainte de data la care Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

a intrat în vigoare.

In legătură cu această categorie de

acte juridice, prin dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel

cum a fost modificate prin Legea nr. 262/2007 s-a prevăzut că legalitatea unui

act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data

emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de

excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate, iar potrivit art.

II

alin. (2) teza finală din actul

normativ modificator s-a prevăzut că excepția de nelegalitate poate fi invocată

și pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare

a Legii nr. 554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi

analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii

actului administrativ.

Este adevărat că referitor la textele

legale mai sus enunțate, Curtea Constituțională a reținut că ele sunt conforme

cu normele constituționale, prin raportare la dispozițiile art. 1 alin. (5)

art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 20 alin. (2), art. 21, art. 23 și

art. 44. Dar, în procesul de aplicare la speță a dispozițiilor legale incidente

cauzelor cu a căror soluționare este investit, adică a celor cuprinse în art. 4

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, respectiv art.

II

alin. (2)) teza finală din Legea nr. 262/2007

ce constituie temeiul de drept al invocării excepției de nelegalitate, îi

revine judecătorului național, rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul

art. 20 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la eventuala

prioritate a tratatelor referitoare la drepturile fundamentale ale omului la

care România este parte (astfel cum este cazul Convenției Europene a Dreptului

Omului) și pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție,

republicată, cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul

intern cu reglementările și jurisprudențe comunitare.

În calitate de prim judecător al

Convenției Europene a Drepturilor Omului, judecătorul național are obligația de

a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției) asigurându-le

preeminențe față de orice altă prevedere contrară din legislația națională,

fără a fi nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor (mutatis

mutandis,Vermeire C/a Belgiei, Hotărârea din 29 noiembrie 1991, seria A

nr.214-C, p 84, § 26), (CEDO, Hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru

Popescu c/a României/ nr. 2) (Cererea nr. 71525/01), § 103, în Monitorul

Oficial nr. 830 din 5 decembrie 2007. La rândul său, Curtea de Justiție de la

Luxemburg a reținut în legătură cu rolul ce revine judecătorului național că

„este de competența instanței naționale să asigure pe deplin aplicarea

dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act

normativ național precum legea generală privind dreptul administrativ, care i

s-ar putea opune. Instanța națională poate pune în aplicare principiile

comunitare ale securității juridice și protecției încrederii legitime în

aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și

al autorităților administrative, cu condiția ca interesul Comunității să fie pe

deplin luat în considerare" (Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele

conexate C -383/06 și C - 385/06).

De aceea, în exercitarea rolului ce

revine judecătorului național, ca prim judecător convențional și comunitar,

prin raportare la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, la practica CEDO

(blocul de convenționalitate), precum și la reglementările comunitare și

jurisprudența Curții de Justiție de la Luxemburg, se reține că în mod

întemeiat, prin luarea în considerare a practicii constante a Secției de

contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție,

instanța de fond a procedat la înlăturarea dispozițiilor Legii contenciosului

administrativ care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală

a excepției de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter

individual emise anterior datei la care legea respectivă a intrat în vigoare,

apreciind că aceste dispoziții contravin unor principii fundamentale,

convenționale și comunitare, a căror respectare asigură exercițiul real al

drepturilor fundamentale ale omului, și a respins excepția de nelegalitate a

certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria

M 07 nr. 1656 din data de 26 august 1996 emis de Ministerul Agriculturii și

Alimentației.

In mod evident, normele legii organice

în discuție, în măsura în care permit cenzurarea actelor administrative cu

caracter individual emise anterior datei de 6 ianuarie 2005, nesocotesc dreptul

persoanei la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenția Europeană a

Drepturilor Omului și de practica CEDO, inclusiv de art. 47 din Carta

Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse

„principiului securității juridice, care este implicit totalitatea articolelor

Convenției și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de

drept" (CEDO, Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beianu C/a României § 39).

Or, sub aspectul posibilității de cenzurare a legalității unui act juridic,

CEDO a reținut că posibilitatea de a anula fără limită în timp, o hotărâre

judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securității

juridice (CEDO, Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu C/a

României, § 62, în Monitorul Oficial nr. 414 din 31 august 2000), iar în opinia

separată la această hotărâre a fost introdusă o nuanțare sub acest aspect, în

sensul că „ atunci când încălcarea acestui principiu (al securității

raporturilor juridice) se datorează posibilități de a anula, fără limită în

timp, o hotărâre definitivă, obligatorie și executată, încălcarea trebuie

considerată ca o înfrângere a dreptului la justiție, garantat de art. 6 din

Convenție". Validitatea argumentelor CEDO este susținută, în cauză, de

similitudinea de efecte juridice existentă între hotărârea judecătorească

definitivă și irevocabilă și actul administrativ ce nu mai poate fi revocat de

către autoritatea emitentă, definitivat prin neutilizarea mijloacelor de atac

prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Se observă, prin raportare la

specificul litigiului, că și Curtea de Justiție de la Luxemburg a reținut, cu

privire la posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate a unor acte

emise de instituțiile comunitare că, atunci când partea îndreptățită să formuleze

o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită

pentru introducerea acțiunii, trebuie să accepte faptul că i se va putea opune

caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în

instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală

a excepției de nelegalitate.

Ținând seama de considerentele expuse

în cele ce preced, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios

administrativ și fiscal, constată că motivele de recurs invocate în cauză nu

sunt întemeiate și că hotărârea atacată este legală, astfel că se va dispune,

în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., respingerea ca

nefondat a recursului declarat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de P.E.A.

împotriva sentinței nr. 4154 din 26 octombrie 2010 a Curții de Apel București,

secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi

19 octombrie 2011.