ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1415/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele: Prin cererea înregistrată la această instanță sub nr. 624/45 din 17 septembrie 2009, reclamantul B.L.Ș. a solicitat, în contradictoriu cu intimații Ministerul Transporturilor și Infrastructurii și Ministrul Transporturilor și Infrastructurii, suspendarea executării Ordinului nr. 860 din 13 august 2009, prin care a fost eliberat din funcția de manager al Spitalului C.F. Iași și a actelor subsecvente acestuia, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii de fond. Intimatul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, prin întâmpinare, a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministrului Transporturilor și Infrastructurii.

Prin sentința nr. 177/CA din 19 octombrie 2009, Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, a admis în parte cererea formulată de reclamatul B.L.Ș. și a suspendat executarea Ordinului nr. 860 din 13 august 2009, până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în anulare. A respins cererea petentului de suspendare a actelor subsecvente Ordinului nr. 860/2009. A respins excepția lipsei calității procesuale pasive a intimatului Ministrul Transporturilor și Infrastructurii. Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut următoarele: La data de 21 iulie 2007, Ministerul Transporturilor, reprezentat prin Ministrul L.O. și B.Ș.L., au încheiat contractul de management al Spitalului Clinic C.F.

Iași, contract care a fost înregistrat sub nr. 14, prin care s-a convenit ca organizarea și conducerea unității spitalicești menționate să se realizeze pe baza indicatorilor prevăzuți în anexa la contract; prin art. XII lit. 1) convenindu-se ca „prezentul contract de management să înceteze prin constatarea unor abateri de la legislația în vigoare de către organele de control și instituțiile abilitate în condițiile legii". În baza Ordinului Ministerului Transporturilor și Infrastructurii nr. 481 din 08 aprilie 2009, o echipă de control (formată dintr-un medic, un economist, un psiholog și doi chimiști) au efectuat o verificare a activităților realizate de Spitalul Clinic C.F.

Iași, rezultatele controlului fiind consemnate în cuprinsul procesului verbal din 14 mai 2009. Prin acest act s-a reținut că „încheierea contractelor de administrare de către șefii de secție cu managerul spitalului ar fi permis o colaborare mai bună, care să permită efectuarea unui management economico-financiar performant", că „s-a constatat superficialitate în completarea foilor de observație clinică, nerespectarea unor obligații din contractul încheiat cu CASMTCT, existența unor tipizate care nu respectă modelul de spital, nerespectarea prevederilor legale în vigoare în ceea ce privește condicile de medicamente pentru stupefiante și psihotrope și necorelarea statului de funcții nominal cu statul de funcții general (există medici încadrați în ambulatoriul de specialitate, care sunt în același timp și medici curanți)", „rezolvarea pe cale amiabilă a conflictului cu laboratorul de analize medicale SC T.T.

SRL", precum și că „nu sunt respectate în totalitate prevederile din contractul de management". Pe baza acestui proces-verbal și a celorlalte acte încheiate de echipele de control, Direcția Generală de Control și Investigații Accidente în Transporturi a întocmit, la data de 3 iunie 2009, o sinteză privind verificările efectuate la unitățile sanitare din subordinea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii (în număr de 13), reținându-se, în ceea ce privește Spitalul Clinic C.F. Iași, că „nu sunt respectate în totalitate prevederile din contractul de management", că „nu se respectă în totalitate legislația specifică activității manageriale". Luând la cunoștință de conținutul raportului întocmit în condițiile mai sus menționate, Spitalul Clinic C.F.

Iași, prin reprezentantul său legal, a formulat o plângere, ce a fost înregistrată la Ministerul Transportului sub nr. 15000 din 17 august 2009, la care s-a răspuns prin adresa din 24 august 2009, în sensul că aceasta a fost analizată de către Comisia din cadrul Corpului de Control al DGCIAT. În baza raportului înregistrat sub nr. 218 din 03 iunie 2009 și nr. 2119/RB din 19 iunie 2009 și în considerarea Cap. XII lit. 1) din contractul de management nr. 14 din 21 iulie 2008, Ministrul Transporturilor a emis Ordinul nr. 860 din 13 august 2009, prin care a decis eliberarea lui B.Ș.L. din funcția de manager al Spitalului Clinic C.F. Iași.

După comunicarea ordinului menționat, cel în cauză a depus la Ministerul Transporturilor o petiție, intitulată „plângere prealabilă", ce a fost înregistrată sub nr. 149 din 17 august 2009 prin care a solicitat anularea actului de eliberare din funcție, cerere la care s-a răspuns prin adresa din 16 septembrie 2009, în sensul că, întrucât petentul și-a însușit „fără rezerve" constatările de fapt ale Comisiei de control rezultă cu evidență faptul că atât măsurile propuse prin raportul din 06 iunie 2009, aprobat de conducerea Ministerului sub nr. 2119/RM din 19 iunie 2009, cât și eliberarea din funcție sunt temeinice și legale". Raportat la această situație de fapt, prima instanță a constatat că Ordinul nr. 860 din 13 august 2009 a fost emis în regim de putere publică, că împotriva sa a fost formulată o plângere prealabilă, în condițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, fiind îndeplinită condiția prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004 sub acest aspect.

S-a mai reținut că pentru ca cererea de suspendare să poată fi admisă, persoana vătămată trebuie să facă dovada existenței unui caz bine justificat și a nevoii de a preveni producerea unei pagube iminente, termeni a căror semnificație este definită la art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din Legea contenciosului administrativ. În acest sens, Curtea de apel a reținut că, deși actele administrative se bucură de prezumția de legalitate, în procedura prevăzută de art. 14 din Legea nr. 544/2004, instanța poate verifica dacă există argumente juridice aparent valabile, în raport cu elementele de legalitate ale actului administrativ contestat, care să pună, aparent, sub semnul îndoielii prezumția de legalitate, fără să influențeze însă în vreun fel soluția asupra fondului, măsura suspendării găsindu-și consacrare și în cuprinsul Recomandării nr. R (89) din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri referitoare la protecția juridică provizorie în materie administrativă.

În cercetarea aparenței legalității ordinului contestat, prima instanță a avut în vedere și prevederile Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care, la art. 41, denumește dreptul la o bună administrație, ca un drept fundamental, care implică, printre altele și obligația pentru administrație de a-și motiva deciziile; din această perspectivă, s-a constatat că în preambulul Ordinului nr. 860 din 13 august 2009 nu se arată, nici măcar la modul general, care sunt faptele săvârșite de manager pe care emitentul actului le-a considerat a fi „abateri de la legislația în vigoare". Din examinarea prevederilor art. XII din contractul de management, prima instanță a constatat că nu se poate aprecia nici dacă clauza referitoare la „încetarea contractului" operează de plin drept, fără îndeplinirea nici unei alte formalități și dacă această măsură poate fi doar după parcurgerea procedurii amiabile, prevăzută la art. XIII din contract.

A concluzionat în sensul că aceste omisiuni și impreciziuni ale actului administrativ de autoritate și respectiv ale convenției intervenite între părțile din prezenta cauză, sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința actului administrativ contestat, condiția cazului bine justificat fiind găsită astfel îndeplinită. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, prima instanță a reținut că este îndeplinită deoarece, urmare a eliberării din funcția de manager, petentul nu mai realizează venituri dintr-o activitate salarizată și că eliberarea din funcție, la doar un an de la data numirii, într-o manieră aparent intempestivă, a provocat un prejudiciu material previzibil, precum și o deteriorare a prestigiului său profesional, cu un impact serios în plan moral, ce a condus la degradarea stării sale de sănătate.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, considerând-o ca fiind nelegală și netemeinică. Prin cererea de recurs se aduc, în esență, următoarele critici sentinței recurate care pot fi încadrate în situația prevăzută de art. 304 pct. 9 din C. proc. civ.

În mod greșit instanța de fond a apreciat ca fiind îndeplinită condiția care vizează cazul bine justificat, aducând argumente pentru nelegalitatea ordinului a cărui suspendare s-a solicitat, fapt nepermis în raport de obiectul cererii deduse judecății, respectiv suspendarea exercitării Ordinului nr. 860 din 13 august 2009. Se precizează și faptul că ordinul a cărei suspendare a fost solicitată este motivat atât în fapt cât și în drept, contrar celor reținute de instanța de fond, iar faptele reținute în sarcina reclamantului constituie abateri grave ce au fost consemnate în procesul verbal încheiat la 14 mai 2009, pe care reclamantul l-a semnat fără obiecțiuni, astfel că cele reținute de instanța de fond cu privire la nelegalitatea Ordinul nr. 860/2009 nu pot fi apreciate ca reprezentând un caz bine justificat pentru a fi admisă cererea de suspendare a executării acestuia.

Cu privire la îndeplinirea cerinței referitoare la paguba iminentă susceptibilă a fi înregistrată de reclamant prin emiterea Ordinului nr. 860/2009, recurentul-pârât susține că nu a fost dovedită existența pagubelor materiale invocate de reclamant, astfel că în mod eronat instanța de fond a apreciat ca fiind îndeplinită această cerință. În opinia recurentului-pârât este greșită și soluția dată excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministrului Transportului și Infrastructurii deoarece acesta nu este emitentul actului a cărui suspendare se solicită ci doar la semnat ca reprezentant legal al autorității publice. Înalta Curte de Casație și Justiție analizând recursul în raport de criticile formulate, de înscrisurile care există la dosarul cauzei, de dispozițiile legale incidente cât și în raport de prevederile art. 304 1 din C. proc.

civ. apreciază că acesta este fondat pentru considerentele ce urmează a fi expuse. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”. Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ, care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanța de fond trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cerute de art. 14 alin. (1) menționat, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepțională.

Îndeplinirea condițiilor cazului bine justificat și a iminenței unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei. Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării. Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ. Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Or, în speță, motivele invocate de intimatul-reclamant nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ, ci necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecății. După cum se constată, prima instanță, soluționând cererea de suspendare a intrat în cercetarea fondului în ceea ce privește legalitatea Ordinului nr. 860/2009, fapt de altfel nepermis, întrucât cererea de chemare în judecată are un alt obiect, respectiv suspendarea actului administrativ menționat. Prin urmare, în mod greșit instanța de fond a apreciat ca fiind îndeplinită condiția „cazului bine justificat” deoarece în cuprinsul hotărârii recurate nu sunt indicate fapte sau împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă evidentă în privința legalității actului administrativ fără a fi analizat fondul cauzei, care este atributul instanței care va soluționa eventuala acțiune referitoare la anularea Ordinului nr. 860/2009.

Cât privește criticile referitoare la îndeplinirea condiției pagubei iminente, Înalta Curte constată, de asemenea, că argumentele reținute în sentința atacată sunt nefondate, pentru că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente. Intimatul-reclamant nu a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituții juridice.

Mai mult, intimatul-reclamant a solicitat demisia din funcția de manager la Spitalul Clinic C. F. Iași începând cu 29 ianuarie 2010 iar prin Ordinul nr. 57 din 29 ianuarie 2010 emis de recurentul-pârât a fost eliberat din această funcție. În concluzie, în raport de cele reținute mai sus, instanța de fond a apreciat în mod greșit că sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, pentru a fi admisă cererea de suspendare a actului administrativ în cauză, astfel că va fi reținută situația prevăzută de art. 304 pct. 9 din C. proc. civ. Având în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I, alin. (3) din C. proc.

civ. coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, va admite recursul, va casa sentința recurată și va respinge cererea de suspendare formulată de reclamant ca neîntemeiată. Critica ce vizează greșita soluție asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a ministrului transporturilor și infrastructurii nu poate fi reținută. Pe de o parte ministrul, deși a avut calitatea de parte nu a formulat recurs sub acest aspect, iar pe de altă parte această excepție nu schimbă soluția de respingere a cererii de suspendare formulată de reclamant. Întrucât recurentul – pârât a solicitat cheltuieli de judecată, în raport de dispozițiile art. 274 alin. (1) din C. proc.

civ. și de dovezile care există la dosarul cauzei, se va dispune la obligarea intimatului-reclamant la plata sumei 475 RON cheltuieli de judecată către recurent.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, împotriva sentinței nr. 177/CA din 19 octombrie 2009 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal. Casează sentința recurată și pe fond, respinge cererea de suspendare formulată de B.L.Ș. ca neîntemeiată. Obligă intimatul-reclamant B.L.Ș. la plata sumei 475 RON cheltuieli de judecată către recurent. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 11 martie 2010.