ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3550/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul B.F. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Sănătății Publice prin Ministrul Sănătății Publice solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea ordinului nr. 2352 din 15 decembrie 2009 emis de pârât prin care s-a dispus eliberarea sa din funcția de manager interimar al Spitalului Orășenesc Vișeu de Sus, precum și obligarea pârâtului la plata sumei de 30.000 RON, cu titlu de daune morale.

Pârâtul a formulat întâmpinare în care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, în raport de dispozițiile Legii nr. 95/2006 și ale contractului de management semnat de părți, precum și excepția lipsei calității procesuale pasive, cu motivarea că, începând cu data de 10 iunie 2010, Spitalului Orășenesc Vișeu de Sus a trecut în subordinea Consiliului Local Vișeu de Sus. Pe fondul cauzei, pârâtul a solicitat respingerea acțiunii reclamantului ca neîntemeiată. Curtea de Apel Cluj, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 378 din 13 octombrie 2010, a respins ca neîntemeiate excepțiile inadmisibilității acțiunii și a lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Sănătății Publice, a admis în parte acțiunea, a anulat ordinului nr. 2352 din 15 decembrie 2009 emis de pârât și a obligat această autoritate publică la 15.000 RON daune morale către reclamant.

Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele: În raport de prevederile art. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cauza de față, calitate procesuală pasivă nu poate avea decât autoritatea publică dotată cu puterea juridică de a emite ordinul de revocare din funcție a reclamantului, respectiv Ministerul Sănătății Publice. Ordinul nr. 2352 din 15 decembrie 2009 a cărui anulare a fost solicitată, precum și daunele morale cerute cu referire și la ordinele nr. 1115 din 09 iulie 2008 și nr. 887 din 15 mai 2009 sunt emise de către pârâtul Ministerul Sănătății Publice.

Modificările aduse Legii nr. 95/2005 prin actele administrative invocate prin care, în esență, s-a transferat managementul asistenței medicale către autoritatea publică locală, nu înlătură calitatea procesuală pasivă a pârâtului Ministerul Sănătății Publice care a emis ordinul de numire a reclamantului în funcția de manager, precum și ordinele de revocare ale acestuia din funcția anterior arătată. Excepția inadmisibilității acțiunii este nefondată, deoarece contractul de management din 30 martie 2007 a fost încheiat de 3 ani, respectiv până la data de 30 martie 2010, însă ordinul nr. 2352 din 14 decembrie 2009, a cărui anulare s-a cerut în cauza de față, a fost eliberat anterior expirării perioadei contractului.

În opinia primei instanțe, a susține că este inadmisibil să se solicite revocarea unui act administrativ apreciat ca fiind vătămător pentru simplul fapt că, între timp, cadrul juridic în care s-a încheiat contractul de management a expirat constituie o apărare care aruncă în derizoriu contenciosul administrativ. Pe fondul cauzei, curtea a reținut faptul că apărările formulate de pârât cu privire la inexistența obligației motivării în fapt și în drept a actului administrativ litigios trebuie înlăturate. Astfel, ordinul contestat a fost emis anterior expirării contractului de management, iar dacă subzistau situațiile de fapt și de drept pentru care se putea dispune revocarea, acestea trebuiau să se regăsească în preambulul ordinului.

Motivarea actului administrativ este cu atât mai necesară cu cât instituția emitentă dispune de o largă putere de apreciere. În plus, prima instanță a arătat faptul că, din analiza jurisprudenței comunitare rezultă că este suficientă motivarea care este capabilă să explice soluția aleasă de administrație. Pentru a se aprecia îndeplinirea obligației de motivare, trebuie întotdeauna să existe cel puțin un început de motivare, pentru că aceasta poate fi completată în fața judecătorului. Ceea ce este important este că judecătorul are puterea să-și exercite ex officio controlul său asupra obligației de motivare. Judecătorul fondului a apreciat că reclamantului nu i s-a oferit de către pârât niciun indiciu asupra faptelor care i-au fost atribuite și care au dus la emiterea ordinului și, prin urmare, niciun reper pentru a se aprecia asupra legalității și temeiniciei acestuia.

În ceea ce privește acordarea daunelor morale, prima instanță a reținut faptul că această cerere este îndreptățită, întrucât toate cele trei acte administrative emise față de reclamant de către aceeași autoritate publică, având ca rezultat încălcarea drepturilor și intereselor legitime, îl îndreptățesc pe acesta să le solicite. Astfel, reclamantului i-a fost lezată imaginea, reputația și prestigiul de care se bucură în cadrul comunității medicale din localitate, i-a fost subminată autoritatea și i-a fost pusă sub semnul întrebării competența profesională. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Sănătății, care a solicitat modificarea sa, în sensul respingerii acțiunii reclamantului.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 7-9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate cu privire la sentința atacată: Actul administrativ prin care se dispune revocarea unui manager de spital nu trebuie să fie motivat, întrucât nu este vorba despre un act administrativ normativ sau despre un act administrativ individual emis la cerere. Reclamantul nu a făcut dovada existenței unor daune morale, astfel că, în lipsa oricăror probe cu privire la natura valorilor nepatrimoniale ce au fost lezate, instanța nu putea proceda la acordarea acestora. Prin ordinul contestat nu putea fi lezată onorarea și probitatea profesională a reclamantului, în condițiile în care acesta a fost revocat dintr-o funcție publică pe care a ocupat-o pe perioada interimatului.

Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Instanța de control judiciar constată că, în speță, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, și a realizat o încadrare juridică adecvată. În primul rând, este de observat faptul că recurentului, deși a invocat motivele de recurs reglementate de art. 304 pct. 7 și 8 C. proc. civ., nu a formulat critici concrete care pot fi subsumate acestora.

În al doilea rând, nici criticile aferente motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. nu sunt fondate pentru argumentele care vor fi expuse în continuare. Obiectul cererii deduse judecății îl reprezintă anularea ordinului nr. 2352 din 15 decembrie 2009 prin care Ministrul Sănătății a dispus eliberarea intimatului, începând cu data de 16 decembrie 2009, din funcția de manager interimar al Spitalului Orășenesc Vișeu de Sus, județul Maramureș. Temeiurile legale invocate în preambulul acestui act administrativ unilateral cu caracter individual au fost Titlul VII din Legea nr. 95/2006 și art. 7 alin. (1) și (4) din H.G. nr. 1718/2008 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății, cu modificările ulterioare.

Trebuie amintit faptul că între părți a fost încheiat contractul de management din 30 martie 2007 prin care se prevedea că intimatul urma să îndeplinească funcția de manager la spitalul anterior arătat pe o perioadă de 3 ani, respectiv până la data de 30 martie 2010. Conform prevederilor art. 1833 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, contractul de management poate înceta prin revocarea din funcție a managerului în situații expres prevăzute la lit. b), adică: „în cazul nerealizării indicatorilor de performanță ai managementului spitalului public, prevăzuți în ordinul Ministrului Sănătății Publice, timp de minimum un an, din motive imputabile acestuia și/sau în situația existenței unei culpe grave ca urmare a neîndeplinirii obligațiilor managerului.” În plus, contractul de management stabilește, la art. 3 alin. (2), faptul că „prezentul contract (…) poate înceta înainte de termen, în urma evaluării anuale, efectuată pe baza criteriilor de performanță.” Instanța de fond a argumentat soluția de admitere în parte a acțiunii și de anulare a ordinului nr. 2352 din 15 decembrie 2009 pe faptul că acesta nu este motivat.

Pe acest aspect, Înalta Curte reține că, într-adevăr, un act administrativ este motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care autorul său în consideră justificat. Motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Așadar, motivarea este o formalitate substanțială a cărei absență sau insuficiență antrenează invaliditatea actului. Motivarea urmărește o dublă finalitate: îndeplinește o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat și permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia.

Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar și neechivoc raționamentele instituției care a emis actul. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat. O motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui. În cauza de față, în urma verificării preambulului ordinului contestat, Înalta Curte, în acord cu prima instanță, constată că autoritatea publică emitentă nu a respectat principiul motivării actului administrativ. Mai precis, actul aflat în discuție nu precizează, în mod explicit, temeiurile de fapt și de drept care au condus emitentul la adoptarea măsurii de revocare din funcția de manager al intimatului.

Ca atare, sancțiunea care operează într-o asemenea situație juridică este aceea a nulității actului administrativ contestat. Pe de altă parte, Înalta Curte apreciază că este nefondată și critica recurentului referitoare la greșita acordare a daunelor morale. Astfel, în literatura de specialitate, daunele morale sunt apreciate, în general, ca reprezentând o atingere adusă integrității fizice a persoanei, sănătății, cinstei, demnității, onoarei sau prestigiului profesional. Potrivit dispozițiilor art. 1169 C. civ., sarcina probei în cererea privind acordarea daunelor morale aparține reclamantului, conform principiului actori incumbit omnus probandi. Cu alte cuvinte, potrivit dreptului comun, reclamantul are obligația de a face dovada existenței prejudiciului moral încercat, a caracterului ilicit a faptei pârâtului, a săvârșirii faptei ilicite cu vinovăție și a raportului de cauzalitate între prejudiciul suferit de reclamant și fapta pârâtului.

Așadar, daunele morale nu se acordă în mod automat, ca efect al admiterii cererii de anulare a unui act administrativ, ci trebuie administrate probe care să justifice producerea unor suferințe morale. În speța de față, după cum s-a relatat anterior, daunele morale au fost solicitate de recurent pentru toate cele trei ordine de revocare din funcția de manager anulate de către instanța de contencios administrativ ca fiind nelegal emise. Înalta Curte apreciază că este corectă susținerea prime instanțe în sensul că atitudinea autorității publice recurente, care a procedat la revocarea din funcția de manager al intimatului de trei ori, este de natură să provoace acestuia un prejudiciu moral, iar pentru repararea acestuia suma de 15.000 RON este corespunzătoare.

Mai mult decât atât, în mod corect prima instanță a avut în vedere și faptul că starea de sănătate a reclamantului s-a deteriorat în urma emiterii celor trei acte administrative ce au fost anulate de către instanță. În consecință, din cele anterior expuse, rezultă că sunt nefondate motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7-9 C. proc. civ., iar în speță nu există motive de ordine publică care să poată fi reținute, astfel încât, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., raportat la art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ, modificată, va respinge recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Sănătății prin Ministrul Sănătății împotriva sentinței civile nr. 378 din 13 octombrie 2010 a Curții de Apel Cluj, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 iunie 2011.