ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3419/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3419/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința nr. 47 din 17 februarie

2011, Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, a

admis excepția de nelegalitate a H.G.

nr. 562/2002,

în ce privește pozițiile 601 și 603 din Anexa 15, precum și a

Hotărârii

nr. 6/2001 a Consiliului Local Cavadinești, excepție invocată de reclamanta SC

C.C. SA., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Consiliul Local

Cavadinești.

Pentru a pronunța această sentință,

prima instanță a reținut, în esență, că atât

H.G.

nr. 562/2002, cât și anexele ce fac parte integrantă din acest act normativ,

inclusiv

anexa nr. 15, au fost publicate în M. Of. nr. 605 din 15 august

2002 iar, conform art. 107 din

Constituția

României, în vigoare la momentul adoptării actului normativ contestat,

„Hotărârile

și ordonanțele adoptate de Guvern (...) se publică în Monitorul Oficial al

României", acesta fiind momentul de la care dispozițiile cuprinse în actul

normativ încep să-și producă efectele. Or, arată prima instanță, H.G. nr. 562/2002

a fost publicată la data de 15 august 2002, ulterior obținerii de către

reclamantă a Certificatului de atestare a dreptului de proprietate a

terenurilor seria M07 nr. 2793 emis la data de 31 iulie 2002, deci titlul de

proprietate al SC C.C. SA este anterior celui pe

care Consiliul Local Cavadinești îl invocă în susținerea dreptului său

de proprietate.

Împotriva acestei sentințe,

considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs Guvernul României.

În motivarea

recursului, invocând prevederile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C.

proc. civ.

, recurentul

arată, în esență, că soluția pronunțată de prima instanță

a fost dată cu încălcarea/interpretarea greșită a

dispozițiilor Legii nr. 554/2004, față de

care excepția de nelegalitate

trebuia respinsă inadmisibilă.

Examinând cauza și sentința atacată,

în raport cu actele și lucrările dosarului,

precum

și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ.

, Curtea constată că recursul este fondat, pentru

considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Hotărârea Guvernului nr. 562/2002

privind atestarea domeniului public al județului Galați, precum și al

municipiilor, orașelor și comunelor din județul Galați, precum și Hotărârea

Consiliului Local Cavadinești nr. 6/2001, vizate de excepția de nelegalitate,

sunt acte administrative cu caracter individual emise anterior intrării în

vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Cu privire la această categorie de

acte administrative, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost

modificat prin Legea nr. 262/2007, prevede, într-adevăr, că „Legalitatea unui

act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data

emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de

excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate", iar art. II alin. (2)

teza finală din

acest din urmă act normativ

prevede că „Excepția de nelegalitate poate fi invocată și

pentru actele

administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr.

554/2004, în forma sa inițială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate

prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului

administrativ".

Referitor la dispozițiile legale

susmenționate, Curtea Constituțională

1

a reținut

că acestea sunt constituționale, prin raportare

la următoarele prevederi din Legea

fundamentală: art. 1 alin. (5), care

instituie obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a

legilor; art. l5 alin. (2), care prevede că legea dispune numai pentru viitor,

cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile; art. 16

alin. (1), care consacră egalitatea cetățenilor

în fața legii și a autorităților publice; art. 20

alin. (2) referitoare

la principiul priorității tratatelor privitoare la drepturile omului, la care

România este parte; art. 21 privind accesul liber la justiție; art. 23

referitor la

libertatea individuală și art.

44 privind dreptul de proprietate privată.

În procesul de aplicare la speță a

dispozițiilor legale incidente cauzelor cu a căror soluționare este sesizat -

în speță fiind vorba de art. 4 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004, cu modificările ulterioare,

1

Deciziile nr. 425

și 426 din 10 aprilie 2008. publicate în Monitorul Oficial. Partea 1 nr. 354

din 8 mai

2008

.

respectiv art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007,

reprezentând temeiul de drept al invocării excepției de nelegalitate - judecătorului

național îi revine rolul de aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2)

din Constituție,

republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la

drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul

Convenției Europene a Drepturilor Omului) și, pe de altă parte, în sensul art.

148 alin. (2) din Constituție, republicată, cu privire la compatibilitatea și

concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența

comunitare.

In acest sens, judecătorul național,

în calitate de prim judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului, are

obligația de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenției),

asigurându-le preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația

națională, fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către

legiuitor (

mutatis mutandis

, Vermeire

împotriva Belgiei, Hotărârea din 29 noiembrie

1991, seria A nr. 214-C,

p.84, §26)" (CEDO, Hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza

Dumitru Popescu împotriva României (nr.2)

(Cererea nr.71.525/01), §103, în M. Of.

nr. 830 din 5 decembrie 2007).

In privința

rolului ce revine judecătorului național, în calitate de prim judecător

comunitar, Curtea de Justiție de la

Luxemburg a reținut că „este de competența instanței naționale să asigure pe

deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura

necesară, un act normativ național precum legea generală

privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanța

națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității

juridice și protecției încrederii legitime în

aprecierea

comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și al

autorităților administrative, cu condiția ca

interesul Comunității să fie pe deplin luat în

considerare"

(Hotărârea din 13 martie 2008. cauzele conexate C-383/06 și C-385/06).

De aceea, în exercitarea rolului ce

revine judecătorului național, ca prim judecător convențional și comunitar,

prin raportare la Convenția europeană a drepturilor omului, la practica CEDO

(blocul de convenționalitate). precum și la reglementările comunitare și jurisprudența

Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta

Curte

va înlătura dispozițiile din Legea contenciosului administrativ, cu

modificările și

completările ulterioare, care permit cenzurarea tară

limită în timp, pe calea incidentală, a excepției de nelegalitate a actelor

administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în

vigoare a Legii nr. 554/2004, reținând că aceste dispoziții contravin unor

principii fundamentale, convenționale și comunitare, a căror respectare asigură

exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului. Astfel, Înalta Curte

reține că dispozițiile susmenționate din Legea contenciosului administrativ, în

măsura în care permit cenzurarea legalității actelor administrative cu caracter

individual emise anterior intrării în vigoare a Legii

nr. 554/2004, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de

art.6 din Convenția

europeană a drepturilor omului și în practica CEDO,

precum și de art. 47 din Carta

drepturilor

fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului

securității

juridice, care este implicit în totalitatea articolelor Convenției și care

constituie unul din elementele fundamentale ale statului  de

drept" (CEDO, Hotărârea din 6

decembrie 2007, Beian contra României, §39).

Or, sub aspectul

posibilității de cenzurare a legalității unui act juridic, CEDO a

reținut că posibilitatea de a anula,

fără limită în timp, o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o

încălcare a principiului securității juridice (CEDO, Hotărârea din 28 octombrie

1999 în cauza Brumărescu împotriva României, §62, în M. Of.

nr. 414 din 31 august 2000) iar în opinia

separată la această hotărâre a fost introdusă o

nuanțare sub acest

aspect, în sensul că „atunci când încălcarea acestui principiu (al

securității raporturilor juridice - n.r.) se

datorează posibilității de a anula, fără limită în

timp, o hotărâre

definitivă, obligatorie și executată, (...) încălcarea trebuie considerată ca o

înfrângere a „dreptului la justiție", garantat de art. 6 din

Convenție".

Validitatea argumentelor CEDO în speța

de față este susținută de similitudinea de efecte juridice existentă între

hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă și actul administrativ

irevocabil de către autoritatea emitentă și definitivat prin neutilizarea

mijloacelor de atac prevăzute de legislația anterioară intrării în vigoare a

Legii nr. 554/2004.

Curtea de Justiție de la Luxemburg a

reținut, de asemenea - în ceea ce privește posibilitatea de invocare a

excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare - că,

atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva

unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei

acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al

actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de

legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de

nelegalitate. [Hotărârea din 27 septembrie 1983. Universitate Hamburg (C-216/82

pct.5 și urm.). Hotărârea din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf

(C-188/92, pct.10 și urm.), Hotărârea din 12 decembrie 1996, Accrington Beef și

alții (C-241/95, pct.14 și urm.), Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo

(C-178/95, pct.15 și urm.). Hotărârea din 11 noiembrie 1997, Eurotunnel și

alții (C-408/95. pct.26 și urm.). Hotărârea din 15 februarie 2001, Nachi Europe

(C-239/99, pct.28 și urm.). Hotărârea din 20 septembrie 2001, Banks (C-

390/98, pct.109 și urm.) și Hotărârea din 23

februarie 2006, Atzeni și alții (C-346/03 și

C-529/03, pct.30 și

următoarele)].

Față de cele arătate, Înalta Curte

reține că dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările

și completările ulterioare, care permit repunerea în

discuție, în mod repetat și tară limită în timp, a legalității oricărui

act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia,

încalcă principiile și drepturile

fundamentale arătate, contravenind

practicii CEDO și a Curții de Justiție de la Luxemburg, pronunțate în situații

juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privința actelor administrative

individuale admiterea excepției de nelegalitate produce efecte similare, ca

întindere și conținut, cu anularea actului respectiv.

In consecință,

în aplicarea prevederilor art. 20 alin. (2) și art. 148 alin. (2) din

Constituție, prin raportare la

principiile mai sus amintite, la Convenția europeană a drepturilor omului și la

Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și la jurisprudența

CEDO și a Curții de Justiție de la Luxemburg, Înalta Curte va înlătura, în

speță, aplicarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel

cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, și ale art. II alin. (2) teza

finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la H.G. nr. 562/2002 și Hotărârea

Consiliului Local Cavadinești nr. 6/2001, acte administrative unilateral cu

caracter

individual, emise anterior

intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, a căror nelegalitate a

fost

invocată în cauză, pe cale de excepție.

Pentru

considerentele arătate, urmează a fi admis recursul formulat în cauză și

modificată sentința atacată, în sensul

respingerii, ca neîntemeiată, a excepției de nelegalitate a H.G. nr. 562/2002

și a Hotărârii Consiliului Local Cavadinești nr. 6/2001, având în vedere că, prin

înlăturarea dispozițiilor legale susmenționate, în raport de data emiterii

actelor contestate, cererea formulată este lipsită de temei legal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite

recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinței nr. 47 din

17 februarie 2011 a Curții de Apel Galați, Secția

de contencios administrativ și fiscal.

Modifică

sentința atacată, în sensul că respinge excepția de nelegalitate a H.G. nr. 562/2002

și a Hotărârii Consiliului Local Cavadinești nr. 6/2001, ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi 14 iunie 2011.