ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 664/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul acțiunii și cadrul procesual. Prin cererea formulată pe rolul Curții de Apel Suceava și înregistrată sub nr. 936/39/2011, reclamantul N.L.D. a solicitat anularea Ordinului nr. 7156 din 02 august 2011 și Adresei nr. 49287 din 01 septembrie 201 emise de vicepreședintele Autorității Naționale a Vămilor, repararea pagubei cauzate prin ordinul nelegal, precum și suspendarea executării acestuia până la soluționarea irevocabilă a cauzei. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că prin Ordinul nr. 7156 din 02 august 2011 emis de Autoritatea Națională a Vămilor București, s-a dispus încetarea raportului de serviciu prin eliberarea din funcția publică de execuție de controlor vamal grad profesional principal gradația 5 clasa de salarizare 28 din cadrul Biroului Vamal Șiret, măsura fiind luată în baza disp.

art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b) alin. (3) și alin. (5) din Legea nr. 188/1999 republicată. A arătat că Ordinul contestat a fost emis în temeiul H.G. nr. 110/2009, astfel cum a fost completată și modificată de H.G. nr. 565/2011, în temeiul Legii nr. 188/1999 precum și în considerarea Ordinului președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2406 din 04 iulie 2011 și a Ordinului președintelui ANAF nr. 2407 din 04 iulie 2011. Aceste ordine sunt acte administrative cu caracter normativ, care nu au fost publicate în M. Of., astfel că sunt lipsite de orice efect și forță legală, fapt ce atrage nulitatea tuturor actelor subsecvente. În motivarea cererii de suspendare, reclamantul a susținut că sunt îndeplinite condițiile cazului bine justificat și a pagubei iminente, conform art. 14, 15 din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la cazul justificat precizat că, în cauză nu s-au respectat dispozițiile legale referitoare la organizarea examenului pentru ocuparea posturilor, în sensul că nu toți funcționarii publici angajați pe posturi de aceeași natură au fost obligați să participe la examenul de testare profesională, nu s-au respectat condițiile de organizare a examenului, nu s-a publicat bibliografia cu cel puțin 30 de zile înainte de examen, nu s-a publicat în M. Of. Ordinul nr. 2589/2011, nu s-au publicat datele concrete de organizare a examenului pentru a se asigura respectarea principiilor de legalitate, imparțialitate și obiectivitate, dar și de transparență, enunțate conform art. 3 lit. a) și b) din Legea nr. 188/1999.

În ceea ce privește paguba iminentă, reclamantul a susținut că urmare a aplicării actului contestat este lipsit de drepturile salariale, unica sursă de venit. Prin încheierea de ședință din data de 2 noiembrie 2011 Curtea de Apel Suceava a admis cererea de suspendare formulată de reclamantul N.L.D. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală - Autoritatea Națională a Vămilor București și a suspendat executarea Ordinului nr. 7165 din 2 august 2011 emis de vicepreședintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală - Autoritatea Națională a Vămilor, până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut că, în cazul de față, ordinul atacat și a cărui suspendare se solicită, a fost emis ca o consecință a Ordinului președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2406 din 04 iulie 2011 privind aprobarea structurilor organizatorice ale aparatului central al Autorității Naționale a Vămilor, direcțiilor regionale pentru accize și operațiuni vamale, direcțiilor județene și a municipiului București pentru accize și operațiuni vamale și a Ordinului președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2407 din 04 iulie 2011 privind aprobarea statului de funcții al Autorității Naționale a Vămilor - aparat central și structuri subordonate.

Potrivit art. 5 alin. (3) din H.G. nr. 110/2009, forma la zi „în exercitarea atribuțiilor sale, vicepreședintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală care conduce Autoritatea Națională a Vămilor emite, în condițiile legii, ordine cu caracter individual sau normativ (...)", iar, potrivit alin. (4) „ordinele cu caracter normativ se publică în M. Of. De asemenea, potrivit art. 11 din Legea nr. 24/2000 „în vedere intrării lor în vigoare, legile (...), ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrative publice centrale de specialitate se publică în M. Of.". În speță, Ordinele nr. 2406 și nr. 2407 din 04 iulie 2011, sunt acte administrative ce au caracter normativ și nu au fost publicate în M. Of.

A reținut Curtea că împrejurarea nepublicării ordinelor în M. Of. este de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ atacat, întrucât obligația publicării este prevăzută expres de o lege adoptată de Parlamentul României și de o hotărâre de guvern. Instanța a apreciat că este îndeplinită și condiția pagubei iminente întrucât reclamantul este lipsit de drepturile salariale, situație de fapt agravată și de situația economică traversată de întreaga societate. 2. Recursul exercitat în cauză. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Recurenta a susținut, în esență, că, în cauză nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind cazul bine justificat și paguba iminentă.

Astfel, în mod eronat s-a reținut, ca aspect de nelegalitate faptul că Ordinele nr. 2406/2011 și 2407/2011 emise de președintele ANAF nu au fost publicate în M. Of. și nu puteau produce efecte juridice, întrucât aceste ordine sunt acte administrative cu caracter individual iar nu acte administrative cu caracter normativ. Un alt motiv de nelegalitate invocat este și acela referitor la încălcarea prevederilor Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare și ale H.G. nr. 611/2008. Recurenta a susținut că, raportat la aceste prevederi legale organizarea examenului pentru situația în care au existat mai multe opțiuni pentru aceeași funcție publică nu încalcă prevederile legale mai sus invocate.

Întrucât în cazul eliberării din funcția publică se stipulează expres organizarea unui examen de testare profesională în ipoteza reorganizării, intimatul reclamant în mod eronat face referire la aplicabilitatea art. 56 și art. 57 alin. (2) din Legea nr. 188/1999. În ceea ce privește condiția existenței unor premize care să conducă la formarea convingerii instanței cu privire la producerea unei pagube iminente, recurenta a susținut că intimatul reclamant nu a făcut dovada producerii unui prejudiciu material viitor și previzibil. II. Considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție. Înalta Curte, analizând actele și lucrările dosarului în raport cu criticile formulate și dispozițiile legale aplicabile, constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Așa cum s-a arătat și în expunerea rezumativă prezentată la pct. 1 al acestor considerente, actul administrativ vizat de cererea de suspendare îl constituie Ordinul nr. 7156 din 02 august 2011 emis de vicepreședintele ANAF, prin care intimatul-reclamant a fost eliberat din funcția publică de execuție ca urmare a reorganizării A.N.V. și a structurilor teritoriale ale acesteia, potrivit art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, republicată. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis) ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ). Într-adevăr, potrivit art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea irevocabilă a cauzei.

Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat. Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Or, în cauză, instanța de fond a reținut ca împrejurări de fapt și de drept care au fost de natură să-i creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ fiscal a cărui suspendare a dispus-o, tocmai criticile de nelegalitate invocate de reclamant.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ (act administrativ-fiscal) au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare suplimentare), etc. De asemenea, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu.

În cauză, este necontestat că prin eliberarea reclamantului din funcția publică, veniturile acestuia au suferit o diminuare, dar atâta vreme cât acest lucru are la bază un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate, diminuarea respectivă are, la rândul său, caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerințelor art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege. Astfel fiind, rezultă că instanța de fond a dat o hotărâre netemeinică și nelegală, în condițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., ca urmare a interpretării eronate a prevederilor art. 15 alin. (1), art. 14 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. t) și ș) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, recursul fiind întemeiat, astfel soluția instanței de fond va fi desființată, iar cererea de suspendare a Ordinului nr. 7156/2011 va fi respinsă ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E: Admite recursul declarat de Autoritatea Națională a Vămilor prin Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași împotriva încheierii de ședință din data de 2 noiembrie 2011 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. 936/39/2011. Modifică încheierea atacată în sensul că respinge cererea de suspendare a executării ordinului emis, ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 9 februarie 2012.