ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4126/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4126/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față,

Din examinarea

lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea adresată Curții de Apel Suceava,

reclamantul C.B. a chemat în judecată pârâta Autoritatea Națională a Vămilor,

solicitând instanței: - anularea Ordinului nr. 7162 din 2 august 2011 emis de

Vicepreședintele Autorității Naționale a Vămilor; - anularea Adresei nr. 70765

din 15 decembrie 2011 emisă de Vicepreședintele Autorității Naționale a Vămilor

prin care, în procedură administrativă prealabilă, a fost respinsă contestația

împotriva ordinului sus-menționat; - repararea pagubei cauzate prin ordinul

nelegal atacat, în sensul reintegrării reclamantului pe funcția publică

deținută anterior, respectiv cea de funcție publică de execuție de controlor

vamal grad profesional asistent, gradația 5, clasă de salarizare 24, din cadrul

Biroului Vamal Siret și plata drepturilor salariale cuvenite de la data

emiterii ordinului până la zi; - suspendarea executării Ordinului nr. 7162 din

2 august 2011 până la soluționarea cauzei pe fond, în condițiile art. 15 alin.

(1) din Legea nr. 554/ 2004, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de

judecată.

instanței de fond

Prin Sentința nr. 58

din 21 februarie 2012 a Curții de Apel Suceava a fost admisă acțiunea formulată

de reclamantul C.B., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de

Administrare Fiscală - Autoritatea Națională a Vămilor București.

Instanța a anulat

Ordinul nr. 7162 din 2 august 2011 și Adresa nr. 70765 din 15 decembrie 2011

emise de Autoritatea Națională a Vămilor și a dispus reintegrarea reclamantului

în funcția publică deținută anterior, respectiv controlor vamal grad

profesional asistent gradația 5, clasă de salarizare 24, în cadrul Biroului

Vamal Siret.

De asemenea, a

obligat pârâta Autoritatea Națională a Vămilor să plătească reclamantului o

despăgubire egală cu drepturile salariale de care ar fi beneficiat începând cu

data de 8 august 2011 până la data reintegrării efective, obligând pârâta la

plata sumei de 2.000 RON, cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța

această hotărâre, instanța a reținut că, prin Ordinul contestat nr. 7162 din 2

august 2011, s-a dispus încetarea raportului de serviciu al reclamantului prin

eliberarea din funcția publică teritorială de execuție de controlor vamal grad

profesional principal.

Temeiul legal al

ordinului l-au constituit H.G. nr. 110/2009, Legea nr. 188/1999, Ordinele

Președintelui A.N.A.F. nr. 2406 din 4 iulie 2011 și nr. 2407 din 4 iulie 2011.

Instanța de primă

jurisdicție a reținut că Ordinele A.N.A.F. nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011, prin

care s-a aprobat structura organizatorică a Autorității Naționale a Vămilor și

statutul de funcții, nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României,

deși exista această obligație potrivit dispozițiilor art. 11 din Legea nr.

24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009.

Instanța a reținut că

potrivit art. 4 pct. 24 din H.G. nr. 110/2009, A.N.V. are ca atribuție

întocmirea de studii, analize și elaborări de proiecte de acte normative

privind organizarea activității proprii.

A constatat că prin

Ordinele nr. 2406 și nr. 2407 se reglementează structura organizatorică și

statele de funcții și instanța de fond a concluzionat că aceste ordine au un

caracter normativ.

Instanța a apreciat

că împrejurarea că ordinele privesc doar organizarea A.N.V. și angajații

acesteia, nu le transformă în acte administrative individuale.

Un grad mai redus de

generalitate nu transformă un act administrativ normativ într-un act

administrativ individual. O extensiune teritorială, temporală și personală mai

redusă nu conferă unui act administrativ un caracter individual.

În cauza dedusă

judecății, Ordinele nr. 2406 și nr. 2407 nu sunt altceva decât o etapă

intermediară a procesului juridic normativ. Din aceste ordine derivă doar

indirect drepturi subiective individuale, fapt ce le confirmă caracterul

normativ, întrucât din actele administrative individuale derivă direct drepturi

și obligații personale.

Aceste două ordine nu

privesc persoane determinate, ci doar reglementează normativ, organizarea și

statul de funcții, aceste funcții putând fi ocupate de persoane diferite pe

parcursul existenței lor. Așadar este evident caracterul impersonal.

Caracterul normativ

rezultă cu pregnanță din cuprinsul anexelor nr. 11, nr. 12 din Ordinul nr.

2407/2011, care reglementează regulamentul pentru organizarea și desfășurarea

examenului. Este evident că un astfel de regulament este normativ, nu

individual, întrucât „normează”, „reglementează” de o manieră generală și

impersonală.

Odată stabilit

caracterul normativ al Ordinelor nr. 2406/2011 și 2407/2011, instanța a

apreciat că nepublicarea lor în Monitorul Oficial al României atrage sancțiunea

inexistenței și, pe cale de consecință, a inopozabilității, aplicându-se prin

analogie dispozițiile art. 100 alin. (1) și art. 108 alin. (4) din Constituția

României.

De altfel, viciul

nepublicării fiind un viciu de legalitate externă, pledează pentru sancțiunea

inexistenței, instanța reținând că nepublicarea ordinelor în Monitorul Oficial

nu corespunde exigenței de „accesibilitate” a actelor normative, încalcă

„principiul legalității” actului administrativ, principiu fundamental al

ramurii dreptului administrativ și care impune adoptarea oricărui act

administrativ în limitele și cu procedura prevăzută de lege.

Cum sancțiunea

inexistenței atrage inopozabilitatea, instanța de primă jurisdicție a apreciat

că efectele juridice ale Ordinelor nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 nu îi pot fi

opuse reclamantului.

De asemenea, a

constatat că Ordinul nr. 7162, obiect al acțiunii judiciare de față, are ca

temei ordinele nr. 2406 și nr. 2407 și pentru că efectele acestora nu îi sunt

opozabile reclamantului datorită sancțiunii inexistenței, instanța a

concluzionat că ordinul atacat este lovit de sancțiunea nulității, fiind emis

în baza unor acte normative afectate de vicii de legalitate capitale, apreciind

că principiul ierarhiei actelor juridice și principiul legalității au fost

încălcate. Instanța a reținut că sancțiunea nulității se extinde implicit și

asupra Adresei nr. 70765 din 15 decembrie 2011, prin care a fost soluționată

plângerea reclamantului.

Având în vedere

soluția dată ordinelor atacate, instanța a dispus reintegrarea reclamantului în

funcția publică deținută anterior, respectiv controlor vamal grad profesional

asistent, gradația 5, clasă salarizare 24, în cadrul Biroului Vamal Siret și a

obligat pârâta să plătească reclamantului o despăgubire egală cu drepturile

salariale, de care ar fi beneficiat începând cu data de 8 august 2011 până la

data reintegrării efective, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de

judecată, reprezentând onorariu avocat.

de Autoritatea Națională a Vămilor prin Direcția Regională pentru Accize și

Operațiuni Vamale Iași

Recurenta a criticat

soluția instanței de fond ca netemeinică și nelegală, arătând că în mod greșit

instanța și-a întemeiat întreaga motivare a hotărârii pe aspectul nepublicării

ordinelor în Monitorul Oficial, constatând inexistența acestora și deci lipsa

efectelor asupra reclamantului.

Recurenta a precizat

că dacă ar fi acceptată teza instanței de fond cu privire la caracterul

normativ al actelor atacate, atunci nici ordinele anterioare prin care a fost

stabilită structura organizatorică a A.N.V. nu au fost publicate, ceea ce ar

însemna că nici numirea reclamantului în funcția în care cere acum reîncadrarea

nu a avut fundament legal.

Recurenta a precizat

că dacă raționamentul instanței de fond ar fi păstrat atunci s-ar admite că

A.N.V. nu a funcționat niciodată legal, că funcțiile nu au existat, ceea ce nu

este real.

Recurenta a arătat că

Ordinele nr. 2406/2011, nr. 2407/2011 și nr. 2619/2011 nu sunt acte normative

emise de o autoritate publică, cu o aplicabilitate generală, așa cum prevăd

dispozițiile art. 3 lit. a) din Legea nr. 52/2003 privind transparența

decizională în administrația publică.

S-a arătat faptul că

structura organizatorică și statul de funcții a instituțiilor publice nu poate

avea un caracter normativ, pe de o parte, având în vedere că nu are un caracter

general, nu se adresează tuturor subiecților de drept, iar, pe de altă parte,

având în vedere faptul că acestea se aprobă printr-un act administrativ intern

emis de instituția publică în raport de numărul de posturi aprobat prin lege.

De asemenea,

recurenta a arătat că ordinele atacate intră în categoria actelor

administrative cu caracter individual, respectiv sunt emise în baza și în

aplicarea unui act normativ, se adresează unor subiecți determinați, dau

naștere, modifică sau sting drepturi și obligații.

Recurenta a arătat pe

larg situația de fapt a cauzei în privința procesului complex de reorganizare

la nivelul instituției, indicând ca temei al reorganizării Hotărârea de Guvern

nr. 110/2009, modificată și completată prin H.G. nr. 565/2011.

II. Decizia instanței

de recurs

Înalta Curte de

Casație și Justiție, sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând

motivele de recurs formulate în raport cu sentința atacată, materialul probator

și dispozițiile legale incidente în cauză va admite recursul, va casa sentința

și va trimite cauza spre rejudecare la instanța de fond, pentru considerentele

ce urmează:

Înalta Curte a

constatat că raționamentul judecătorului fondului s-a bazat exclusiv pe ideea

că Ordinele Președintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 nu au fost

publicate în Monitorul Oficial al României deși, fiind acte administrative cu

caracter normativ, exista această obligație potrivit dispozițiilor art. 11

alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009,

aspect de natură a atrage sancțiunea inexistenței respectivelor acte

administrative, și implicit nulitatea actelor administrative emise în baza

acestora, motiv pentru instanța de control judiciar va analiza doar criticile

formulate pe acest aspect.

În acest context,

Înalta Curte constată că esențială pentru soluționarea prezentei cauze este

calificarea Ordinelor Președintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 ca

fiind acte administrative normative sau acte administrative individuale, în

raport de conținutul acestora și efectele produse în ordinea juridică.

Caracterizarea unui

act administrativ ca individual sau normativ se face în raport de conținutul

acestuia și de efectele produse în ordinea juridică.

Actul administrativ

normativ este acel act administrativ prin care se formulează reguli de drept

generale și impersonale, se stabilesc situații juridice cu același caracter,

aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept.

Înalta Curte reține

că actul administrativ normativ, din punct de vedere material, al cuprinsului

său, se aseamănă cu legile, pentru că edictează reguli, norme, dispoziții

generale și obligatorii pentru un număr nelimitat de subiecte.

Actul administrativ

individual este un act administrativ concret care privește un subiect de drept.

Așadar, cele două

categorii de acte administrative trebuie diferențiate atât în funcție de

obiectul lor, cât și în raport de criteriul determinabilității persoanelor

cărora li se aplică, criterii în raport de care Înalta Curte constată că, atât

Ordinul nr. 2406/2011 privind structura organizatorică a A.N.V. și a unităților

subordonate acesteia, precum și Ordinul nr. 2407/2011 prin care au fost

aprobate statele de funcții pentru A.N.V. - aparat central și structuri

subordonate, precum și Regulamentele pentru organizarea și desfășurarea

examenului de testare profesională a funcționarilor publici și personalului

contractual sunt acte administrative individuale, întrucât acestea nu prevăd

reglementări de principiu și nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează

și nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situații juridice

precise în favoarea unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept,

respectiv funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul A.N.V.

Astfel, în mod greșit

prima instanță a reținut că Ordinele Președintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 și

respectiv nr. 2407/2011, ce au stat la baza Ordinului nr. 7162 din 2 august

2011 și a Adresei nr. 70765 din 15 decembrie 2011, sunt acte administrative cu

caracter normativ, fără a observa că acestea produc efecte numai în raport cu

persoanele care au făcut parte din cadrul structurii A.N.V., respectiv ale

căror funcții au fost supuse reorganizării prin reducerea numărului de posturi,

ca atare el se adresează unui număr determinat de subiecte de drept,

neputându-se reține aplicabilitatea erga omnes a acestuia, rolul acestora fiind

acela de a organiza în temeiul H.G. nr. 110/2009, structura concretă a A.N.V.

Odată stabilit faptul

că cele două ordine mai sus indicate sunt acte individuale, devin aplicabile,

în cauză, dispozițiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004 privind

normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,

republicată, potrivit cărora: „(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în

Monitorul Oficial al României: b) actele normative clasificate, potrivit legii,

precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative

autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate.",

precum și dispozițiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la H.G. nr. 561/2009

pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului,

pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici

publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în

vederea adoptării/aprobării, potrivit cărora: „Nu sunt supuse regimului de

publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, ordinele, instrucțiunile

și alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum și cele cu

caracter individual”.

Prin urmare, în mod

greșit a reținut instanța de primă jurisdicție faptul că în cauză sunt

aplicabile dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin.

(4) din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.V., cerința

publicării fiind prevăzută de lege în raport de un act administrativ cu

caracter normativ, iar nu individual, cum este cazul ordinelor invocate în

speță, emise în condițiile art. 5 alin. (3) și art. 7, art. 8 și art. 9 din

H.G. nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale a

Vămilor, modificată și completată prin H.G. nr. 565/2011.

În aceste condiții,

în mod neîntemeiat a apreciat instanța de fond că cele două ordine, prin

nepublicarea în Monitorul Oficial al României, nu pot produce efecte juridice,

de unde a reținut, în mod greșit, caracterul nelegal al întregii proceduri de

eliberare din funcție a reclamantului, respectiv caracterul nelegal al tuturor

actelor emise în această procedură.

Deoarece în cererea

introductivă intimatul-reclamant a formulat și alte critici privind legalitatea

procedurii de concurs, care nu au fost examinate de prima instanță, ceea ce

echivalează cu o necercetare completă a fondului cauzei deduse judecății, în

sensul art. 312 alin. (3) C. proc. civ. și pentru a nu lipsi părțile de un grad

de jurisdicție, se va dispune, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din

Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și

completările ulterioare, precum și a dispozițiilor art. 312 alin. (1) - (3) C.

proc. civ., admiterea recursului declarat, casarea sentinței atacate și

trimiterea cauzei spre rejudecare, pentru verificarea și soluționarea tuturor

susținerilor intimatului-reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

formulat de Autoritatea Națională a Vămilor prin Direcția Regională pentru

Accize și Operațiuni Vamale Iași împotriva Sentinței nr. 58 din 21 februarie

2012 a Curții de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința

atacată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 12 octombrie 2012.

Procesat

de GGC - AZ