ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4126/2012

Asupra recursului de față, Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Cadrul procesual Prin cererea adresată Curții de Apel Suceava, reclamantul C.B.

a chemat în judecată pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, solicitând instanței: - anularea Ordinului nr. 7162 din 2 august 2011 emis de Vicepreședintele Autorității Naționale a Vămilor; - anularea Adresei nr. 70765 din 15 decembrie 2011 emisă de Vicepreședintele Autorității Naționale a Vămilor prin care, în procedură administrativă prealabilă, a fost respinsă contestația împotriva ordinului sus-menționat; - repararea pagubei cauzate prin ordinul nelegal atacat, în sensul reintegrării reclamantului pe funcția publică deținută anterior, respectiv cea de funcție publică de execuție de controlor vamal grad profesional asistent, gradația 5, clasă de salarizare 24, din cadrul Biroului Vamal Siret și plata drepturilor salariale cuvenite de la data emiterii ordinului până la zi; - suspendarea executării Ordinului nr. 7162 din 2 august 2011 până la soluționarea cauzei pe fond, în condițiile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/ 2004, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanței de fond Prin Sentința nr. 58 din 21 februarie 2012 a Curții de Apel Suceava a fost admisă acțiunea formulată de reclamantul C.B., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală - Autoritatea Națională a Vămilor București. Instanța a anulat Ordinul nr. 7162 din 2 august 2011 și Adresa nr. 70765 din 15 decembrie 2011 emise de Autoritatea Națională a Vămilor și a dispus reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută anterior, respectiv controlor vamal grad profesional asistent gradația 5, clasă de salarizare 24, în cadrul Biroului Vamal Siret. De asemenea, a obligat pârâta Autoritatea Națională a Vămilor să plătească reclamantului o despăgubire egală cu drepturile salariale de care ar fi beneficiat începând cu data de 8 august 2011 până la data reintegrării efective, obligând pârâta la plata sumei de 2.000 RON, cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că, prin Ordinul contestat nr. 7162 din 2 august 2011, s-a dispus încetarea raportului de serviciu al reclamantului prin eliberarea din funcția publică teritorială de execuție de controlor vamal grad profesional principal. Temeiul legal al ordinului l-au constituit H.G. nr. 110/2009, Legea nr. 188/1999, Ordinele Președintelui A.N.A.F. nr. 2406 din 4 iulie 2011 și nr. 2407 din 4 iulie 2011. Instanța de primă jurisdicție a reținut că Ordinele A.N.A.F. nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011, prin care s-a aprobat structura organizatorică a Autorității Naționale a Vămilor și statutul de funcții, nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României, deși exista această obligație potrivit dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G.

nr. 110/2009. Instanța a reținut că potrivit art. 4 pct. 24 din H.G. nr. 110/2009, A.N.V. are ca atribuție întocmirea de studii, analize și elaborări de proiecte de acte normative privind organizarea activității proprii. A constatat că prin Ordinele nr. 2406 și nr. 2407 se reglementează structura organizatorică și statele de funcții și instanța de fond a concluzionat că aceste ordine au un caracter normativ. Instanța a apreciat că împrejurarea că ordinele privesc doar organizarea A.N.V. și angajații acesteia, nu le transformă în acte administrative individuale. Un grad mai redus de generalitate nu transformă un act administrativ normativ într-un act administrativ individual. O extensiune teritorială, temporală și personală mai redusă nu conferă unui act administrativ un caracter individual.

În cauza dedusă judecății, Ordinele nr. 2406 și nr. 2407 nu sunt altceva decât o etapă intermediară a procesului juridic normativ. Din aceste ordine derivă doar indirect drepturi subiective individuale, fapt ce le confirmă caracterul normativ, întrucât din actele administrative individuale derivă direct drepturi și obligații personale. Aceste două ordine nu privesc persoane determinate, ci doar reglementează normativ, organizarea și statul de funcții, aceste funcții putând fi ocupate de persoane diferite pe parcursul existenței lor. Așadar este evident caracterul impersonal. Caracterul normativ rezultă cu pregnanță din cuprinsul anexelor nr. 11, nr. 12 din Ordinul nr. 2407/2011, care reglementează regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului.

Este evident că un astfel de regulament este normativ, nu individual, întrucât „normează”, „reglementează” de o manieră generală și impersonală. Odată stabilit caracterul normativ al Ordinelor nr. 2406/2011 și 2407/2011, instanța a apreciat că nepublicarea lor în Monitorul Oficial al României atrage sancțiunea inexistenței și, pe cale de consecință, a inopozabilității, aplicându-se prin analogie dispozițiile art. 100 alin. (1) și art. 108 alin. (4) din Constituția României. De altfel, viciul nepublicării fiind un viciu de legalitate externă, pledează pentru sancțiunea inexistenței, instanța reținând că nepublicarea ordinelor în Monitorul Oficial nu corespunde exigenței de „accesibilitate” a actelor normative, încalcă „principiul legalității” actului administrativ, principiu fundamental al ramurii dreptului administrativ și care impune adoptarea oricărui act administrativ în limitele și cu procedura prevăzută de lege.

Cum sancțiunea inexistenței atrage inopozabilitatea, instanța de primă jurisdicție a apreciat că efectele juridice ale Ordinelor nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 nu îi pot fi opuse reclamantului. De asemenea, a constatat că Ordinul nr. 7162, obiect al acțiunii judiciare de față, are ca temei ordinele nr. 2406 și nr. 2407 și pentru că efectele acestora nu îi sunt opozabile reclamantului datorită sancțiunii inexistenței, instanța a concluzionat că ordinul atacat este lovit de sancțiunea nulității, fiind emis în baza unor acte normative afectate de vicii de legalitate capitale, apreciind că principiul ierarhiei actelor juridice și principiul legalității au fost încălcate. Instanța a reținut că sancțiunea nulității se extinde implicit și asupra Adresei nr. 70765 din 15 decembrie 2011, prin care a fost soluționată plângerea reclamantului.

Având în vedere soluția dată ordinelor atacate, instanța a dispus reintegrarea reclamantului în funcția publică deținută anterior, respectiv controlor vamal grad profesional asistent, gradația 5, clasă salarizare 24, în cadrul Biroului Vamal Siret și a obligat pârâta să plătească reclamantului o despăgubire egală cu drepturile salariale, de care ar fi beneficiat începând cu data de 8 august 2011 până la data reintegrării efective, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată, reprezentând onorariu avocat. 3. Recursul declarat de Autoritatea Națională a Vămilor prin Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași Recurenta a criticat soluția instanței de fond ca netemeinică și nelegală, arătând că în mod greșit instanța și-a întemeiat întreaga motivare a hotărârii pe aspectul nepublicării ordinelor în Monitorul Oficial, constatând inexistența acestora și deci lipsa efectelor asupra reclamantului.

Recurenta a precizat că dacă ar fi acceptată teza instanței de fond cu privire la caracterul normativ al actelor atacate, atunci nici ordinele anterioare prin care a fost stabilită structura organizatorică a A.N.V. nu au fost publicate, ceea ce ar însemna că nici numirea reclamantului în funcția în care cere acum reîncadrarea nu a avut fundament legal. Recurenta a precizat că dacă raționamentul instanței de fond ar fi păstrat atunci s-ar admite că A.N.V. nu a funcționat niciodată legal, că funcțiile nu au existat, ceea ce nu este real. Recurenta a arătat că Ordinele nr. 2406/2011, nr. 2407/2011 și nr. 2619/2011 nu sunt acte normative emise de o autoritate publică, cu o aplicabilitate generală, așa cum prevăd dispozițiile art. 3 lit. a) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică.

S-a arătat faptul că structura organizatorică și statul de funcții a instituțiilor publice nu poate avea un caracter normativ, pe de o parte, având în vedere că nu are un caracter general, nu se adresează tuturor subiecților de drept, iar, pe de altă parte, având în vedere faptul că acestea se aprobă printr-un act administrativ intern emis de instituția publică în raport de numărul de posturi aprobat prin lege. De asemenea, recurenta a arătat că ordinele atacate intră în categoria actelor administrative cu caracter individual, respectiv sunt emise în baza și în aplicarea unui act normativ, se adresează unor subiecți determinați, dau naștere, modifică sau sting drepturi și obligații. Recurenta a arătat pe larg situația de fapt a cauzei în privința procesului complex de reorganizare la nivelul instituției, indicând ca temei al reorganizării Hotărârea de Guvern nr. 110/2009, modificată și completată prin H.G.

nr. 565/2011. II. Decizia instanței de recurs Înalta Curte de Casație și Justiție, sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză va admite recursul, va casa sentința și va trimite cauza spre rejudecare la instanța de fond, pentru considerentele ce urmează: Înalta Curte a constatat că raționamentul judecătorului fondului s-a bazat exclusiv pe ideea că Ordinele Președintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României deși, fiind acte administrative cu caracter normativ, exista această obligație potrivit dispozițiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G.

nr. 110/2009, aspect de natură a atrage sancțiunea inexistenței respectivelor acte administrative, și implicit nulitatea actelor administrative emise în baza acestora, motiv pentru instanța de control judiciar va analiza doar criticile formulate pe acest aspect. În acest context, Înalta Curte constată că esențială pentru soluționarea prezentei cauze este calificarea Ordinelor Președintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 ca fiind acte administrative normative sau acte administrative individuale, în raport de conținutul acestora și efectele produse în ordinea juridică. Caracterizarea unui act administrativ ca individual sau normativ se face în raport de conținutul acestuia și de efectele produse în ordinea juridică.

Actul administrativ normativ este acel act administrativ prin care se formulează reguli de drept generale și impersonale, se stabilesc situații juridice cu același caracter, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept. Înalta Curte reține că actul administrativ normativ, din punct de vedere material, al cuprinsului său, se aseamănă cu legile, pentru că edictează reguli, norme, dispoziții generale și obligatorii pentru un număr nelimitat de subiecte. Actul administrativ individual este un act administrativ concret care privește un subiect de drept. Așadar, cele două categorii de acte administrative trebuie diferențiate atât în funcție de obiectul lor, cât și în raport de criteriul determinabilității persoanelor cărora li se aplică, criterii în raport de care Înalta Curte constată că, atât Ordinul nr. 2406/2011 privind structura organizatorică a A.N.V.

și a unităților subordonate acesteia, precum și Ordinul nr. 2407/2011 prin care au fost aprobate statele de funcții pentru A.N.V. - aparat central și structuri subordonate, precum și Regulamentele pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici și personalului contractual sunt acte administrative individuale, întrucât acestea nu prevăd reglementări de principiu și nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează și nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situații juridice precise în favoarea unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept, respectiv funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul A.N.V. Astfel, în mod greșit prima instanță a reținut că Ordinele Președintelui A.N.A.F.

nr. 2406/2011 și respectiv nr. 2407/2011, ce au stat la baza Ordinului nr. 7162 din 2 august 2011 și a Adresei nr. 70765 din 15 decembrie 2011, sunt acte administrative cu caracter normativ, fără a observa că acestea produc efecte numai în raport cu persoanele care au făcut parte din cadrul structurii A.N.V., respectiv ale căror funcții au fost supuse reorganizării prin reducerea numărului de posturi, ca atare el se adresează unui număr determinat de subiecte de drept, neputându-se reține aplicabilitatea erga omnes a acestuia, rolul acestora fiind acela de a organiza în temeiul H.G. nr. 110/2009, structura concretă a A.N.V.

Odată stabilit faptul că cele două ordine mai sus indicate sunt acte individuale, devin aplicabile, în cauză, dispozițiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, potrivit cărora: „(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României: b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate.", precum și dispozițiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la H.G.

nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, potrivit cărora: „Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum și cele cu caracter individual”. Prin urmare, în mod greșit a reținut instanța de primă jurisdicție faptul că în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.V., cerința publicării fiind prevăzută de lege în raport de un act administrativ cu caracter normativ, iar nu individual, cum este cazul ordinelor invocate în speță, emise în condițiile art. 5 alin. (3) și art. 7, art. 8 și art. 9 din H.G.

nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale a Vămilor, modificată și completată prin H.G. nr. 565/2011. În aceste condiții, în mod neîntemeiat a apreciat instanța de fond că cele două ordine, prin nepublicarea în Monitorul Oficial al României, nu pot produce efecte juridice, de unde a reținut, în mod greșit, caracterul nelegal al întregii proceduri de eliberare din funcție a reclamantului, respectiv caracterul nelegal al tuturor actelor emise în această procedură. Deoarece în cererea introductivă intimatul-reclamant a formulat și alte critici privind legalitatea procedurii de concurs, care nu au fost examinate de prima instanță, ceea ce echivalează cu o necercetare completă a fondului cauzei deduse judecății, în sensul art. 312 alin. (3) C. proc.

civ. și pentru a nu lipsi părțile de un grad de jurisdicție, se va dispune, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, precum și a dispozițiilor art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., admiterea recursului declarat, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare, pentru verificarea și soluționarea tuturor susținerilor intimatului-reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul formulat de Autoritatea Națională a Vămilor prin Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași împotriva Sentinței nr. 58 din 21 februarie 2012 a Curții de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 12 octombrie 2012. Procesat de GGC - AZ