ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3964/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamantul N.L.D.

a chemat în judecată pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să se dispună: - anularea Ordinului nr. 7165 din 2 august 2011 emis de Vicepreședintele Autorității Naționale a Vămilor ca fiind nelegal; - anularea Adresei nr. 49287 din 1 septembrie 2011 emisă de Vicepreședintele Naționale a Vămilor prin care, în procedură administrativă prealabilă, a fost respinsă contestația împotriva ordinului sus-menționat; - repararea pagubei cauzate prin ordinul nelegal atacat, în sensul reintegrării reclamantului pe funcția publică deținută anterior, respectiv cea de funcție publică de execuție de controlor vamal grad profesional principal gradația 5 clasă de salarizare 28 din cadrul Biroului Vamal Șiret și plata drepturilor salariale cuvenite de la data emiterii ordinului până la zi; - suspendarea executării Ordinului nr. 7165 din 2 august 2011 până la soluționarea cauzei pe fond, în condițiile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/ 2004; - obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin Sentința civilă nr. 404 din 25 noiembrie 2011, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea, formulată de reclamant, a anulat Ordinul nr. 7165 din 2 august 2011 și Adresa nr. 49287/2011 emise de Autoritatea Națională a Vămilor, a dispus reintegrarea reclamantului în funcția publică de execuție de controlor vamal grad profesional principal, gradația 5 clasă de salarizare 28 în cadrul biroului vamal Siret, a obligat pârâta Autoritatea Națională a Vămilor să plătească reclamantului o despăgubire egală cu drepturile salariale de care ar fi beneficiat începând cu data de 8 august 2011 până la data reintegrării efective și a obligat pârâta la plata sumei de 1.000 RON cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că ordinul contestat, prin care s-a dispus eliberarea reclamantului din funcția publică deținută a fost emis în temeiul H.G. nr. 110/2009, a Ordinului nr. 2406/2011 și a Ordinului nr. 2407/2011, emise de A.N.A.F. Ordinele A.N.A.F. nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 prin care s-a aprobat structura organizatorică a Autorității Naționale a Vămilor și statul de funcții nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României, deși exista această obligație potrivit dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009. Susținerea pârâtei, potrivit căreia că nu era necesară publicarea întrucât ordinele învederate nu au caracter normativ, a fost înlăturată, curtea de apel reținând că potrivit art. 4 pct. 24 din H.G.

nr. 110/2009, A.N.V. are ca atribuție întocmirea de studii, analize și elaborări de proiecte de acte normative privind organizarea activității proprii, așa încât Ordinele nr. 2406 și 2407, care reglementează structura organizatorică și statele de funcții, au prin urmare un caracter normativ. S-a mai apreciat că din conținutul acestor ordine, derivă doar indirect drepturi subiective individuale, fapt ce le confirmă caracterul normativ întrucât din actele administrative individuale derivă direct drepturi și obligații personale. Aceste două ordine nu privesc persoane determinate, ci doar reglementează normativ, organizarea și statul de funcții, aceste funcții putând fi ocupate de persoane diferite pe parcursul existenței lor.

Așadar este evident caracterul impersonal. Caracterul normativ rezultă cu pregnanță din cuprinsul anexei nr. 11 din Ordinul nr. 2407/2011, care reglementează regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului. Este evident că un astfel de regulament este normativ nu individual întrucât „normează”, „reglementează” de o manieră generală și impersonală. Odată stabilit caracterul normativ al Ordinelor nr. 2406/2011 și 2407/2011, curtea de apel a apreciat că nepublicarea lor în Monitorul Oficial al României atrage sancțiunea inexistenței și pe cale de consecință a inopozabilității, aplicându-se prin analogie dispozițiile art. 100 alin. (1) și art. 108 alin. (4) din Constituția României. De altfel, viciul nepublicării fiind un viciu de legalitate externă, pledează pentru sancțiunea inexistenței, interpretare în acord cu jurisprudența Î.C.C.J.

în materie, respectiv Decizia nr. 5440 din 27 noiembrie 2009, în cuprinsul căreia s-a reținut că sancțiunea nepublicării atrage inexistența și prin urmare inopozabilitatea. Cum sancțiunea inexistenței atrage inopozabilitatea, efectele juridice ale Ordinelor nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 nu îi pot fi opuse reclamantei. Așadar noua organizare a Autorității Naționale a Vămilor, care a redus numărul de posturi și efectele concursului organizat de A.N.V. (concurs organizat în baza Ordinului nr. 2407/2011), nu pot produce efecte împotriva reclamantei. În temeiul art. 106 alin. (1), (2) din Legea nr. 188/1999, curtea de apel a apreciat că se impune reintegrarea reclamantului în funcția publică de control vamal grad profesional principal, la Biroul Vamal Siret, precum și plata unei despăgubiri egală cu salariile indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat începând cu data de 8 august 2011, până la data reintegrării efective.

Împotriva hotărârii instanței de fond pârâta Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași - Autoritatea Națională a Vămilor a declarat recurs, criticând-o pentru neegalitate și netemeinicie. Printr-o primă critică formulată recurentele Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași și Autoritatea Națională a Vămilor au susținut că sentința civilă recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii, în condițiile în care Ordinele Președintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011, nr. 2407/2011 și 2619/2011 nu reprezintă acte cu caracter normativ, întrucât acestea nu au o aplicabilitate generală și nu se adresează erga omnes, ci se adresează unui număr restrâns și bine definit de subiecți, care au luat la cunoștință de dispozițiile acestora, dată fiind afișarea acestora atât pe site-ul A.N.A.F.

cât și pe site-ul A.N.V., dar și la sediul A.N.V. De asemenea, s-a susținut că: Ordinele nr. 2406 și nr. 2407/2011 emise de președintele A.N.A.F. nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, conform art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată; a existat un proces de reorganizare al autorității publice pârâte, fiind redus numărul de posturi de la 4586 la maxim 3159, conform art. 7 alin. (5) din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.V., modificată și completată prin H.G. nr. 565/2011, nefiind vorba de ocuparea unei funcții publice prin una din modalitățile prevăzute de Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

S-a mai arătat că nu sunt aplicabile dispozițiile art. 56 și 57 alin. (2) din legea menționată și nici cele ale H.G. nr. 611/2008; procesul de reorganizare a A.N.V. s-a desfășurat cu avizul A.N.F.P., așa cum rezultă din Adresele nr. 895341 din 29 iunie 2011 și nr. 896.404 din 4 iulie 2011, adrese care, de altfel, au fost invocate în preambulul ordinelor contestate și că nu-i incumbă obligația de a publica anunțul privind examenul de testare profesională în Monitorul Oficial al României cu 30 de zile înainte de data susținerii acestuia și nici de a respecta dispozițiile H.G. nr. 611/2008, în ceea ce privește stabilirea bibliografiei, constituirea comisiilor de examen, desfășurarea probelor. S-a mai învederat că prin Adresa nr. 904.605 din 12 septembrie 2011 emisă de A.N.F.P.

se arată că modalitatea de organizare și desfășurare a examenului organizat în cazul reorganizării instituției publice în temeiul art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 se stabilește de către fiecare autoritate sau instituție publică în parte, aceasta nefiind reglementată prin prevederile H.G. nr. 611/2008. Drept urmare, prin Ordinul Președintelui A.N.A.F. nr. 2589/2011 s-a aprobat bibliografia pentru examenul de testare profesională din perioada 18 - 29 iulie 2011, pentru funcționarii publici și personalul contractual din structura A.N.V. ale căror funcții au fost supuse reorganizării, cărora li s-a oferit posibilitatea de a opta în scris pentru funcții publice vacante, de conducere sau execuție corespunzătoare, în termenul comunicat în preaviz.

Recurenta a arătat că subiectele la proba scrisă s-au elaborat de Comisia de examen cu 3 ore înaintea examenului, cu respectarea bibliografiei aprobate, candidații nemulțumiți având posibilitatea formulării unei contestații, interviul desfășurându-se conform art. 23 - 29 din Regulamentul Anexa 11 la O.P.A.N.A.F. nr. 2407/2011, candidații admiși la cele două probe fiind numiți în funcțiile publice conform punctajelor obținute, în ordine descrescătoare și în limita posturilor vacante, potrivit art. 32 din Regulament. S-a concluzionat că punctajul obținut de intimatul-reclamant, respectiv 160 puncte, a fost mai mic decât cel obținut de ceilalți funcționari publici care au optat pentru aceeași funcție publică vacantă, astfel că prin Ordinul nr. 7165 din 2 august 2011 s-a dispus eliberarea intimatului din funcția publică deținută.

Examinând cauza și sentința recurată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Înalta Curte constată că raționamentul instanței de fond s-a bazat exclusiv pe ideea că Ordinele Președintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României deși, fiind acte administrative cu caracter normativ, exista această obligație potrivit dispozițiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009, aspect de natură a atrage sancțiunea inexistenței respectivelor acte administrative, și implicit nulitatea actelor administrative emise în baza acestora.

Prin urmare, instanța de control judiciar va analiza doar criticile formulate pe acest aspect. În acest context, Înalta Curte constată că esențială pentru soluționarea prezentei cauze este calificarea Ordinelor Președintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 ca fiind acte administrative normative sau acte administrative individuale, în raport de conținutul acestora și efectele produse în ordinea juridică. Caracterizarea unui act administrativ ca individual sau normativ se face în raport de conținutul acestuia și efectele produse în ordinea juridică. Actul administrativ normativ este acel act administrativ prin care se formulează reguli de drept generale și impersonale, se stabilesc situații juridice cu același caracter, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept.

Actul administrativ normativ, din punct de vedere material, al cuprinsului său, se aseamănă cu legile, pentru că edictează reguli, norme, dispoziții generale și obligatorii pentru un număr nelimitat de subiecte. Actul administrativ individual este un act administrativ concret care privește un subiect de drept. Așadar, cele două categorii de acte administrative trebuie diferențiate atât în funcție de obiectul lor, cât și în raport de criteriul determinabilității persoanelor cărora li se aplică. Înalta Curte constată că, atât Ordinul nr. 2406/2011 privind structura organizatorică a A.N.V. și a unităților subordonate acesteia, precum și Ordinul nr. 2407/2011 prin care au fost aprobate statele de funcții pentru A.N.V.

- aparat central și structuri subordonate, precum și Regulamentele pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici și personalului contractual sunt acte administrative individuale, deoarece acestea nu prevăd reglementări de principiu și nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează și nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situații juridice precise în favoarea unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept, respectiv funcționarilor publici și personalul contractual din cadrul A.N.V. Astfel, în mod greșit prima instanța a reținut că Ordinele Președintelui A.N.A.F.

nr. 2406/2011 și respectiv nr. 2407/2011, ce au stat la baza Ordinului nr. 7165/2011, sunt acte administrative cu caracter normativ fără a observa că acestea produc efecte numai în raport cu persoanele care au făcut parte din cadrul structurii A.N.V., respectiv ale căror funcții au fost supuse reorganizării prin reducerea numărului de posturi, ca atare ele se adresează unui număr determinat de subiecte de drept, neputându-se reține aplicabilitatea erga omnes, rolul acestora fiind acela de a organiza în temeiul H.G. nr. 110/2009, structura concretă a A.N.V.

Odată stabilit faptul că cele două ordine mai sus indicate sunt acte individuale, devin aplicabile, în cauză, dispozițiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, potrivit cărora: „(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României: b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate", precum și dispozițiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la H.G.

nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, potrivit cărora: „Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum și cele cu caracter individual”. Prin urmare, Înalta Curte constată că, instanța de fond în mod greșit a reținut că în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G.

nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.V., cerința publicării fiind prevăzută de lege în raport cu un act administrativ cu caracter normativ, iar nu individual, cum este cazul ordinelor invocate în speță, emise în condițiile art. 5 alin. (3) și art. 7, art. 8 și art. 9 din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale a Vămilor, modificată și completată prin H.G. nr. 565/2011. În aceste condiții, în mod neîntemeiat a apreciat instanța de fond că cele două ordine, prin nepublicarea în Monitorul Oficial al României, nu pot produce efecte juridice, de unde a reținut, în mod greșit, caracterul nelegal al întregii proceduri de eliberare din funcție a reclamantului, respectiv caracterul nelegal al tuturor actelor emise în această procedură.

Deoarece în cererea introductivă intimatul-reclamant a formulat și alte critici privind legalitatea procedurii de concurs, care nu au fost examinate de prima instanță, ceea ce echivalează cu o necercetare completă a fondului cauzei deduse judecății, în sensul art. 312 alin. (3) C. proc. civ., pentru a nu lipsi părțile de un grad de jurisdicție, se va dispune, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, precum și a dispozițiilor art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare, pentru verificarea și soluționarea tuturor susținerilor intimatului reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Autoritatea Națională a Vămilor prin Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași, împotriva Sentinței nr. 404 din 25 noiembrie 2011 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 4 octombrie 2012. Procesat de GGC - AZ