ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3964/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3964/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamantul N.L.D. a

chemat în judecată pârâta Autoritatea Națională a Vămilor, solicitând instanței

ca prin hotărârea ce o va pronunța să se dispună:

- anularea Ordinului

nr. 7165 din 2 august 2011 emis de Vicepreședintele Autorității Naționale a

Vămilor ca fiind nelegal;

- anularea Adresei

nr. 49287 din 1 septembrie 2011 emisă de Vicepreședintele Naționale a Vămilor

prin care, în procedură administrativă prealabilă, a fost respinsă contestația

împotriva ordinului sus-menționat;

- repararea pagubei

cauzate prin ordinul nelegal atacat, în sensul reintegrării reclamantului pe

funcția publică deținută anterior, respectiv cea de funcție publică de execuție

de controlor vamal grad profesional principal gradația 5 clasă de salarizare 28

din cadrul Biroului Vamal Șiret și plata drepturilor salariale cuvenite de la

data emiterii ordinului până la zi;

- suspendarea

executării Ordinului nr. 7165 din 2 august 2011 până la soluționarea cauzei pe

fond, în condițiile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/ 2004;

- obligarea pârâtei

la plata cheltuielilor de judecată.

Prin Sentința civilă

nr. 404 din 25 noiembrie 2011, Curtea de Apel Suceava, secția de contencios

administrativ și fiscal, a admis acțiunea, formulată de reclamant, a anulat

Ordinul nr. 7165 din 2 august 2011 și Adresa nr. 49287/2011 emise de

Autoritatea Națională a Vămilor, a dispus reintegrarea reclamantului în funcția

publică de execuție de controlor vamal grad profesional principal, gradația 5

clasă de salarizare 28 în cadrul biroului vamal Siret, a obligat pârâta

Autoritatea Națională a Vămilor să plătească reclamantului o despăgubire egală

cu drepturile salariale de care ar fi beneficiat începând cu data de 8 august

2011 până la data reintegrării efective și a obligat pârâta la plata sumei de

1.000 RON cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța

această soluție instanța de fond a reținut că ordinul contestat, prin care s-a

dispus eliberarea reclamantului din funcția publică deținută a fost emis în

temeiul H.G. nr. 110/2009, a Ordinului nr. 2406/2011 și a Ordinului nr.

2407/2011, emise de A.N.A.F.

Ordinele A.N.A.F. nr.

2406/2011 și nr. 2407/2011 prin care s-a aprobat structura organizatorică a

Autorității Naționale a Vămilor și statul de funcții nu au fost publicate în

Monitorul Oficial al României, deși exista această obligație potrivit

dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr.

110/2009.

Susținerea pârâtei,

potrivit căreia că nu era necesară publicarea întrucât ordinele învederate nu

au caracter normativ, a fost înlăturată, curtea de apel reținând că potrivit

art. 4 pct. 24 din H.G. nr. 110/2009, A.N.V. are ca atribuție întocmirea de

studii, analize și elaborări de proiecte de acte normative privind organizarea

activității proprii, așa încât Ordinele nr. 2406 și 2407, care reglementează

structura organizatorică și statele de funcții, au prin urmare un caracter

normativ.

S-a mai apreciat că

din conținutul acestor ordine, derivă doar indirect drepturi subiective

individuale, fapt ce le confirmă caracterul normativ întrucât din actele

administrative individuale derivă direct drepturi și obligații personale.

Aceste două ordine nu

privesc persoane determinate, ci doar reglementează normativ, organizarea și

statul de funcții, aceste funcții putând fi ocupate de persoane diferite pe

parcursul existenței lor. Așadar este evident caracterul impersonal.

Caracterul normativ

rezultă cu pregnanță din cuprinsul anexei nr. 11 din Ordinul nr. 2407/2011,

care reglementează regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului.

Este evident că un astfel de regulament este normativ nu individual întrucât

„normează”, „reglementează” de o manieră generală și impersonală.

Odată stabilit

caracterul normativ al Ordinelor nr. 2406/2011 și 2407/2011, curtea de apel a

apreciat că nepublicarea lor în Monitorul Oficial al României atrage sancțiunea

inexistenței și pe cale de consecință a inopozabilității, aplicându-se prin

analogie dispozițiile art. 100 alin. (1) și art. 108 alin. (4) din Constituția

României.

De altfel, viciul

nepublicării fiind un viciu de legalitate externă, pledează pentru sancțiunea

inexistenței, interpretare în acord cu jurisprudența Î.C.C.J. în materie,

respectiv Decizia nr. 5440 din 27 noiembrie 2009, în cuprinsul căreia s-a

reținut că sancțiunea nepublicării atrage inexistența și prin urmare

inopozabilitatea.

Cum sancțiunea

inexistenței atrage inopozabilitatea, efectele juridice ale Ordinelor nr.

2406/2011 și nr. 2407/2011 nu îi pot fi opuse reclamantei. Așadar noua

organizare a Autorității Naționale a Vămilor, care a redus numărul de posturi

și efectele concursului organizat de A.N.V. (concurs organizat în baza

Ordinului nr. 2407/2011), nu pot produce efecte împotriva reclamantei.

În temeiul art. 106

alin. (1), (2) din Legea nr. 188/1999, curtea de apel a apreciat că se impune

reintegrarea reclamantului în funcția publică de control vamal grad profesional

principal, la Biroul Vamal Siret, precum și plata unei despăgubiri egală cu

salariile indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar

fi beneficiat începând cu data de 8 august 2011, până la data reintegrării

efective.

Împotriva hotărârii

instanței de fond pârâta Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale

Iași - Autoritatea Națională a Vămilor a declarat recurs, criticând-o pentru

neegalitate și netemeinicie.

Printr-o primă

critică formulată recurentele Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni

Vamale Iași și Autoritatea Națională a Vămilor au susținut că sentința civilă

recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea

greșită a legii, în condițiile în care Ordinele Președintelui A.N.A.F. nr.

2406/2011, nr. 2407/2011 și 2619/2011 nu reprezintă acte cu caracter normativ,

întrucât acestea nu au o aplicabilitate generală și nu se adresează erga omnes,

ci se adresează unui număr restrâns și bine definit de subiecți, care au luat

la cunoștință de dispozițiile acestora, dată fiind afișarea acestora atât pe

site-ul A.N.A.F. cât și pe site-ul A.N.V., dar și la sediul A.N.V.

De asemenea, s-a susținut

că: Ordinele nr. 2406 și nr. 2407/2011 emise de președintele A.N.A.F. nu sunt

supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, conform art. 11

alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă

pentru elaborarea actelor normative, republicată; a existat un proces de

reorganizare al autorității publice pârâte, fiind redus numărul de posturi de

la 4586 la maxim 3159, conform art. 7 alin. (5) din H.G. nr. 110/2009 privind

organizarea și funcționarea A.N.V., modificată și completată prin H.G. nr.

565/2011, nefiind vorba de ocuparea unei funcții publice prin una din

modalitățile prevăzute de Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și

completările ulterioare.

S-a mai arătat că nu

sunt aplicabile dispozițiile art. 56 și 57 alin. (2) din legea menționată și

nici cele ale H.G. nr. 611/2008; procesul de reorganizare a A.N.V. s-a

desfășurat cu avizul A.N.F.P., așa cum rezultă din Adresele nr. 895341 din 29

iunie 2011 și nr. 896.404 din 4 iulie 2011, adrese care, de altfel, au fost

invocate în preambulul ordinelor contestate și că nu-i incumbă obligația de a

publica anunțul privind examenul de testare profesională în Monitorul Oficial

al României cu 30 de zile înainte de data susținerii acestuia și nici de a respecta

dispozițiile H.G. nr. 611/2008, în ceea ce privește stabilirea bibliografiei,

constituirea comisiilor de examen, desfășurarea probelor.

S-a mai învederat că

prin Adresa nr. 904.605 din 12 septembrie 2011 emisă de A.N.F.P. se arată că

modalitatea de organizare și desfășurare a examenului organizat în cazul

reorganizării instituției publice în temeiul art. 100 alin. (3) din Legea nr.

188/1999 se stabilește de către fiecare autoritate sau instituție publică în

parte, aceasta nefiind reglementată prin prevederile H.G. nr. 611/2008.

Drept urmare, prin

Ordinul Președintelui A.N.A.F. nr. 2589/2011 s-a aprobat bibliografia pentru

examenul de testare profesională din perioada 18 - 29 iulie 2011, pentru

funcționarii publici și personalul contractual din structura A.N.V. ale căror

funcții au fost supuse reorganizării, cărora li s-a oferit posibilitatea de a

opta în scris pentru funcții publice vacante, de conducere sau execuție

corespunzătoare, în termenul comunicat în preaviz.

Recurenta a arătat că

subiectele la proba scrisă s-au elaborat de Comisia de examen cu 3 ore înaintea

examenului, cu respectarea bibliografiei aprobate, candidații nemulțumiți având

posibilitatea formulării unei contestații, interviul desfășurându-se conform

art. 23 - 29 din Regulamentul Anexa 11 la O.P.A.N.A.F. nr. 2407/2011,

candidații admiși la cele două probe fiind numiți în funcțiile publice conform

punctajelor obținute, în ordine descrescătoare și în limita posturilor vacante,

potrivit art. 32 din Regulament.

S-a concluzionat că

punctajul obținut de intimatul-reclamant, respectiv 160 puncte, a fost mai mic

decât cel obținut de ceilalți funcționari publici care au optat pentru aceeași

funcție publică vacantă, astfel că prin Ordinul nr. 7165 din 2 august 2011 s-a

dispus eliberarea intimatului din funcția publică deținută.

Examinând cauza și

sentința recurată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile

legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la

această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Înalta Curte constată

că raționamentul instanței de fond s-a bazat exclusiv pe ideea că Ordinele

Președintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 nu au fost publicate în

Monitorul Oficial al României deși, fiind acte administrative cu caracter

normativ, exista această obligație potrivit dispozițiilor art. 11 alin. (1) din

Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009, aspect de natură a

atrage sancțiunea inexistenței respectivelor acte administrative, și implicit

nulitatea actelor administrative emise în baza acestora.

Prin urmare, instanța

de control judiciar va analiza doar criticile formulate pe acest aspect.

În acest context,

Înalta Curte constată că esențială pentru soluționarea prezentei cauze este

calificarea Ordinelor Președintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 ca

fiind acte administrative normative sau acte administrative individuale, în

raport de conținutul acestora și efectele produse în ordinea juridică.

Caracterizarea unui

act administrativ ca individual sau normativ se face în raport de conținutul

acestuia și efectele produse în ordinea juridică.

Actul administrativ

normativ este acel act administrativ prin care se formulează reguli de drept

generale și impersonale, se stabilesc situații juridice cu același caracter,

aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept.

Actul administrativ

normativ, din punct de vedere material, al cuprinsului său, se aseamănă cu

legile, pentru că edictează reguli, norme, dispoziții generale și obligatorii

pentru un număr nelimitat de subiecte.

Actul administrativ

individual este un act administrativ concret care privește un subiect de drept.

Așadar, cele două

categorii de acte administrative trebuie diferențiate atât în funcție de

obiectul lor, cât și în raport de criteriul determinabilității persoanelor

cărora li se aplică.

Înalta Curte constată

că, atât Ordinul nr. 2406/2011 privind structura organizatorică a A.N.V. și a

unităților subordonate acesteia, precum și Ordinul nr. 2407/2011 prin care au

fost aprobate statele de funcții pentru A.N.V. - aparat central și structuri

subordonate, precum și Regulamentele pentru organizarea și desfășurarea

examenului de testare profesională a funcționarilor publici și personalului

contractual sunt acte administrative individuale, deoarece acestea nu prevăd

reglementări de principiu și nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează

și nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situații juridice

precise în favoarea unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept,

respectiv funcționarilor publici și personalul contractual din cadrul A.N.V.

Astfel, în mod greșit

prima instanța a reținut că Ordinele Președintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 și

respectiv nr. 2407/2011, ce au stat la baza Ordinului nr. 7165/2011, sunt acte

administrative cu caracter normativ fără a observa că acestea produc efecte

numai în raport cu persoanele care au făcut parte din cadrul structurii A.N.V.,

respectiv ale căror funcții au fost supuse reorganizării prin reducerea

numărului de posturi, ca atare ele se adresează unui număr determinat de

subiecte de drept, neputându-se reține aplicabilitatea erga omnes, rolul

acestora fiind acela de a organiza în temeiul H.G. nr. 110/2009, structura

concretă a A.N.V.

Odată stabilit faptul

că cele două ordine mai sus indicate sunt acte individuale, devin aplicabile,

în cauză, dispozițiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004 privind

normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,

republicată, potrivit cărora: „(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în

Monitorul Oficial al României: b) actele normative clasificate, potrivit legii,

precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative

autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate",

precum și dispozițiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la H.G. nr. 561/2009

pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului,

pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici

publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în

vederea adoptării/aprobării, potrivit cărora: „Nu sunt supuse regimului de

publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, ordinele, instrucțiunile

și alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum și cele cu

caracter individual”.

Prin urmare, Înalta

Curte constată că, instanța de fond în mod greșit a reținut că în cauză sunt

aplicabile dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin.

(4) din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.V., cerința

publicării fiind prevăzută de lege în raport cu un act administrativ cu

caracter normativ, iar nu individual, cum este cazul ordinelor invocate în

speță, emise în condițiile art. 5 alin. (3) și art. 7, art. 8 și art. 9 din

H.G. nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale a

Vămilor, modificată și completată prin H.G. nr. 565/2011.

În aceste condiții,

în mod neîntemeiat a apreciat instanța de fond că cele două ordine, prin

nepublicarea în Monitorul Oficial al României, nu pot produce efecte juridice,

de unde a reținut, în mod greșit, caracterul nelegal al întregii proceduri de

eliberare din funcție a reclamantului, respectiv caracterul nelegal al tuturor

actelor emise în această procedură.

Deoarece în cererea

introductivă intimatul-reclamant a formulat și alte critici privind legalitatea

procedurii de concurs, care nu au fost examinate de prima instanță, ceea ce echivalează

cu o necercetare completă a fondului cauzei deduse judecății, în sensul art.

312 alin. (3) C. proc. civ., pentru a nu lipsi părțile de un grad de

jurisdicție, se va dispune, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea

nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările

ulterioare, precum și a dispozițiilor art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ.,

admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre

rejudecare, pentru verificarea și soluționarea tuturor susținerilor intimatului

reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de Autoritatea Națională a Vămilor prin Direcția Regională pentru

Accize și Operațiuni Vamale Iași, împotriva Sentinței nr. 404 din 25 noiembrie

2011 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal.

Casează sentința

atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 4 octombrie 2012.

Procesat

de GGC - AZ