ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 952/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamanta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Dâmbovița în contradictoriu cu Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi a Județului Dâmbovița a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 20 din 26 mai 2011 emisă de Camera de Conturi a Județului Dâmbovița și a Încheierii nr. 45 din 25 iulie 2011 emisă de Curtea de Conturi a României - Comisia de Soluționare a Contestațiilor, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Prin Încheierea din 24 noiembrie 2011 Curtea de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal, a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Dâmbovița, în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României, și Camera de Conturi a Județului Dâmbovița, a dispus suspendarea Deciziei nr. 20 din 26 mai 2011 a Camerei de Conturi a Județului Dâmbovița și a Încheierii nr. 45 din 25 iulie 2011 a Curții de Conturi a României, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că auditorul public extern din cadrul Curții de Conturi a României, Camera de Conturi a Județului Dâmbovița, în temeiul Legii nr. 94/1992, republicată, și a delegației nr. 747 din 01 aprilie 2011, a efectuat în perioada 01 aprilie - 29 aprilie 2011, acțiunea "auditul performanței privind implementarea, administrarea și gestionarea programului de identificare și înregistrare a animalelor și a utilizării bazei de date în acordarea subvențiilor și a altor forme de sprijin din partea statului pe anul 2010 - cod acțiune 4032". Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Dâmbovița, prin Decizia nr. 20 din 26 mai 2011 a constatat și reținut o serie de nereguli, obligând instituția reclamantă să întreprindă măsuri constând în identificarea disfuncționalităților în activitatea de control intern care au permis prejudicierea bugetului de stat prin aprobarea și avizarea la plată a unor cereri de solicitare a primelor pe exploatație (specia bovine), fără o verificare corespunzătoare a veridicității declarațiilor pe proprie răspundere referitoare la datoriile restante față de bugetul de stat și/sau bugetul local la data limită de depunere a cererilor.

Împotriva actelor administrative s-a formulat de către reclamantă contestație în temeiul prevederilor art. 35 din Legea 94/1992, republicată, raportat la art. 92 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, coroborat cu art. 7 din Legea 554/2004, privind contenciosul administrativ. Instanța de fond a mai reținut că în ceea ce privește condițiile de formă, acestea sunt îndeplinite prin depunerea contestației la organul emitent a actelor contestate. De asemenea și condițiile de fond, privind cazul bine justificat și paguba iminentă, au fost considerate ca fiind îndeplinite.

Obligațiile stabilite în sarcina reclamantei s-au bazat pe interpretarea dispozițiilor Legii nr. 94/1992, republicată, raportat la art. 92 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, care urmează a fi lămurită cu ocazia soluționării cauzei pe fond. Împotriva hotărârii instanței de fond pârâta Curtea de Conturi a României a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului se arată că hotărârea pronunțată a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, respectiv a dispozițiilor art. 14 coroborat cu art. 15 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, și cele ale art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi.

În cauza de față este vorba de măsuri prin care se urmărește înlăturarea unor nereguli de către entitatea controlată, care nu pot justifica o acțiune de suspendare. Pentru ca o acțiune în suspendare să fie admisibilă este necesar să existe riscul producerii unui prejudiciu în sensul în care această noțiune este definită de Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. Un act administrativ prin care se recomandă stabilirea întinderii prejudiciului, în niciun caz nu poate să reprezinte o pagubă iminentă. Instanța de fond nu a ținut cont de faptul că decizia atacată a fost emisă în urma efectuării unui control prin care s-a propus înlăturarea unor nereguli constatate la reclamantă, în calitate de entitate controlată.

Prin urmare, acțiunea reclamantei este inadmisibilă și nu poate fi suspendată executarea măsurilor dispuse prin Decizia nr. 20/2011, emisă de Camera de Conturi Dâmbovița. În doctrină se apreciază că instanța care este chemată să decidă măsuri de protecție provizorie trebuie să ia în apreciere ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente. Asemenea măsuri pot fi acordate în special în situația în care executarea actului administrativ este de natură să producă pagube grave, dificil de reparat și în cazul în care există argument juridic aparent valabil referitor la legalitatea actului administrativ.

Textul de lege cere reclamantului ca pe lângă "iminența pagubei' să înfățișeze instanței și alte împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, împrejurări care să fie de natură a argumenta faptul că este vorba de "un caz bine justificat". Legea prevede că suspendarea se poate cere "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente". Acestea sunt, așa cum s-a conturat în doctrină, dar și în practică, două condiții care trebuie îndeplinite în mod cumulativ. Actul administrativ, după cum se cunoaște, se bucură de prezumția de legalitate, prezumție care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate și pe prezumția de.

De aici, rezultă principiul executării din oficiu (execuție ex officio), întrucât actul administrativ unilateral este el însuși executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Tocmai de aceea, suspendarea actelor administrative este considerată ca o situație de excepție. Examinând cauza și sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele de recurs invocate, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluție, instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. I. În ceea ce privește excepția inadmisibilității cererii de suspendare Pentru a analiza excepția inadmisibilității astfel cum a fost invocată, Înalta Curte va avea în vedere faptul că este învestită cu soluționarea unei cereri de suspendare a unui act administrativ individual, în condițiile dispozițiilor Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Cererea de suspendare se poate formula o dată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond." Din interpretarea logico-juridică a textelor de lege în temeiul cărora a fost formulată cererea, rezultă că singura condiție de admisibilitate, impusă de legiuitor pentru ca instanța să poată fi învestită cu soluționarea unei astfel de cereri, constă în aceea ca reclamantul să facă dovada că a sesizat autoritatea publică care a emis actul cu plângere prealabilă, astfel cum prevăd dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004. Cum din actele dosarului rezultă, fără putință de tăgadă, că reclamanta a formulat plângere prealabilă, în condițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, sub acest aspect cererea este admisibilă.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Prin urmare, ceea ce se va verifica în cadrul cererii de suspendare va fi aparența legalității actului, pentru care nu se vor administra probe decât sub aspectul îndeplinirii condițiilor speciale prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanța pronunțându-se fără a avea nevoie de administrarea unor probe ce țin de fondul cauzei.

Față de cele arătate, Înalta Curte constată că argumentele recurentei în susținerea excepției sunt legate de fondul cauzei, punând în discuție chiar natura juridică a actului administrativ a cărui suspendare se solicită, ceea ce implică cercetarea pe fond a pricinii. Or, instanța nu se poate pronunța, într-o cerere de suspendare, pe admisibilitatea acțiunii în anulare. În consecință, pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că excepția inadmisibilității cererii de suspendare, astfel cum a fost formulată, este neîntemeiată și va fi respinsă ca atare. II.

Asupra motivelor de recurs instanța reține următoarele: Art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 reglementează procedura suspendării executării actului administrativ, la cererea persoanei vătămate, formulată fie în faza procedurii prealabile administrative (art. 14), fie după declanșarea procedurii judiciare prin acțiunea în anularea actului (art. 15). În ambele ipoteze, legea impune în mod cumulativ două condiții, cazul bine justificat și paguba iminentă. Îndeplinirea acestor două condiții este analizată în funcție de circumstanțele cauzei, fiind lăsată la aprecierea judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube, în cazul particular supus evaluării.

Cazul bine justificat este circumscris de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 împrejurărilor legate de starea de fapt și de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Înalta Curte apreciază că sunt îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a fi admisă situația de excepție a suspendării executării actelor contestate până la soluționarea irevocabilă a cauzei. Înalta Curte, în acord cu cele reținute de instanța de fond, apreciază că sunt întemeiate aspectele invocate privind existența unor cazuri bine justificate, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, care să fie de natură a crea o "îndoială serioasă" în privința legalității actului administrativ.

În ceea ce privește a doua condiție a cererii de suspendare, privind existența unei pagube iminente în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 se constată că recurenta a depus la dosar acte din care rezultă efectele prejudiciale grave pe care le-ar avea punerea în executare a măsurilor dispuse prin Decizie, constând în perturbarea previzibilă gravă a funcționării acestei instituții publice. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E: Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României, împotriva Încheierii din 24 noiembrie 2011 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 23 februarie 2012.