ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4452/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4452/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

I.

Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții

de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A.P.I.A.,

Centrul Județean Buzău a chemat în judecată pe pârâții Curtea de Conturi a României

și Camera de Conturi Buzău solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța

în cauză să dispună anularea și suspendarea deciziei din 27 iunie 2011 emisă de

pârâta Camera de Conturi Buzău, precum și a încheierii din 12 septembrie 2011 emisă

de pârâta Curtea de Conturi a României.

Totodată, reclamanta a invocat excepția

de nelegalitate a dispozițiilor art. 228 din Regulamentul de desfășurare a activității

specifice a Curții de Conturi, aprobat prin Hotărârea Curții de Conturi a României

nr. 130/2010, dispoziții care vin în contradicție cu prevederile art. 10 alin.

(1), teza a II - a din Legea nr. 554/2004, precum și excepția de necompetență materială

a Curții de Apel Ploiești în soluționarea cauzei.

În opinia reclamantei, competența materială

este clar stabilită prin Legea nr. 554/2004 , iar aceasta nu poate fi completată

ori modificată de o hotărâre a Curții de Conturi a României, act normativ inferior

legii; dispozițiile art. 228 din Regulamentul de desfășurare a activității specifice

a Curții de Conturi , precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități

reprezintă un adaos la lege.

Referitor la excepția de necompetență materială

a Curții de Apel Ploiești în soluționarea cauzei, reclamanta susține că, în cauza

dedusă judecății actul administrativ care a produs efecte juridice față de A.P.I.A.,

Centrul Județean Buzău, este decizia din 27 iunie 2011, emisă de Camera de Conturi

a Județului Buzău, în sensul că prin aceasta s-au dispus măsuri și s-au stabilit

termene de realizare, contestate de reclamantă.

Astfel, competența materială se stabilește

în raport de prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și aparține Tribunalului

Buzău și nu Curții de Apel Ploiești.

Încheierea din 12 septembrie 2011 pronunțată

de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României

nu poate fi calificată drept act administrativ, întrucât prin aceasta se soluționează

un recurs administrativ de către Curtea de Conturi a României, care nu poate avea

relevanță în stabilirea competenței de soluționare în primă instanță a curților

de apel, în lipsa unor prevederi dintr-o lege organică.

Pârâta Curtea de Conturi a României a formulat

întâmpinare în cauză solicitând respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

De asemenea, a solicitat respingerea excepției

de necompetență materială a Curții de Apel Ploiești, în raport de dispozițiile

art. 1 alin. (5) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții

de Conturi a României, care prevăd faptul că funcțiile Curții de Conturi se exercită

în unitățile administrativ-teritoriale prin camerele de conturi județene, structuri

fără personalitate juridical, Curtea de Conturi a României fiind o autoritate publică

centrală.

Referitor la excepția de nelegalitate a

prevederilor art. 228 din Regulamentul de funcționare a Curții de Conturi a României,

pârâta a solicită respingerea, în principal, ca inadmisibilă și, în subsidiar, ca

neîntemeiată.

La data de 20 decembrie 2011, reclamanta

a formulat cerere de repunere pe rol a cauzei, motivat de prescripția dreptului

A.P.I.A., Centrul Județean Buzău de a mai emite titluri de creanță asupra sumelor

calificate de Curtea de Conturi a României, Camera de Conturi Buzău, prin decizia

criticată, drept prime încasate necuvenit de către fermieri, pentru neîndeplinirea

condițiilor de eligibilitate prevăzute de lege.

Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a

civilă de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 358 din 21

decembrie 2011, a respins:

-

excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 228 din Regulamentul

privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum

și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea

nr. 130/2010 a Curții de Conturi.

- excepția de necompetență materială a

Curții de Apel Ploiești, invocată de reclamantă;

- acțiunea formulată de reclamanta A.P.I.A.,

Centrul Județean Buzău având ca obiect anularea și suspendarea deciziei din 27

iunie 2011 emisă de pârâta Camera de Conturi Buzău, precum și a încheierii din 12

septembrie 2011 emisă de pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această soluție, prima

instanță a reținut următoarele:

1) în urma controlului de audit al performanței

privind implementarea, administrarea și gestionarea programului de identificare

și înregistrare a animalelor și a utilizării bazei de date în acordarea subvențiilor

și altor forme de sprijin din partea statului în anul 2008, efectuat la A.P.I.A.,

Centrul Județean Buzău, a fost întocmit procesul-verbal de constatare din 2 mai

2011.

Pe baza acestui act a fost emisă de către

Camera de Conturi Buzău decizia din 27 iunie 2011, prin care s-a dispus ca reclamanta

să verifice îndeplinirea condiției de eligibilitate privind lipsa datoriilor restante

la bugetul de stat și a datoriilor restante la bugetele locale pentru toate cererile

eligibile, privind P.N.D.C. în sectorul zootehnic din anul 2008, prin solicitarea

oficială a confirmărilor scrise de la organele fiscale teritoriale ale Ministerului

Finanțelor Publice și ale administrației publice locale.

În cazurile în care se dovedește că proprietarii

respectivi aveau datorii restante la data depunerii cererilor, reclamanta va reanaliza

eligibilitatea cererilor respective, va stabili întinderea prejudiciului cauzat

bugetului de stat prin plata necuvenită a acestor forme de sprijin financiar și

va dispune măsurile de urmărire și încasare a acestora conform prevederilor legale

în vigoare (O.U.G. nr. 125/2006), termenul de realizare al acestor măsuri fiind

stabilit pentru 9 decembrie 2011.

Prin încheierea din 12 septembrie 2011,

pârâta Curtea de Conturi a României a respins contestația formulată de reclamantă

împotriva deciziei anterior individualizate.

2) Excepția de nelegalitate a dispozițiilor

art. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice

Curții de Conturi invocată în cauză nu este inadmisibilă, concluzie care rezultă

din interpretarea logică, sistematică și istorico-teleologică a Legii nr. 554/2004,

modificată.

Însă, excepția de nelegalitate analizată

este neîntemeiată, deoarece, conform dispozițiilor art. 1 alin. (4) și alin. (5)

din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, litigiile

rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești

specializate, în unitățile administrativ-teritoriale, funcțiile Curții de Conturi

exercitându-se prin camerele de conturi județene și a municipiului București, structuri

fără personalitate juridică.

În opinia primei instanțe, nelegalitatea

dispozițiilor art. 228 din Regulament, raportat la dispozițiile art. 10 alin.

(1), teza a II-a din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ nu poate

fi reținută, întrucât, la nivelul unităților administrativ-teritoriale, camerele

de conturi județene exercită controlul asupra modului de formare, de administrare

și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public

în numele autorității publice centrale, astfel că, în conformitate cu dispozițiile

art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, competența de soluționare a litigiilor

rezultate din activitatea sa revine curții de apel, în cauză Curții de Apel Ploiești,

întrucât reclamanta are sediul în raza teritorială a acestei instanțe.

3) Excepția de necompetență materială a

Curții de Apel Ploiești este neîntemeiată, deoarece cererea reclamantei a fost înregistrată

pe rolul instanței la data de 29 septembrie 2011, ulterior publicării Regulamentului

de desfășurare a activității pârâtei Curtea de Conturi publicat în Monitorul Oficial

al României, Partea I.

În plus, instanța a fost sesizată în temeiul

art. 228 din Regulamentul de desfășurare a activității pârâtei Curtea de Conturi,

reclamanta solicitând nu numai anularea deciziei din anul 2011, ci și a încheierii

din 12 septembrie 2011

pronunțată de Comisia de soluționare a

contestațiilor constituită în cadrul Curții de Conturi; competența fiind stabilită

de dispozițiile art. 228, Curtea de Apel Ploiești fiind instanța competentă din

punct de vedere material și teritorial în soluționarea cauzei.

4) Referitor la cererea cererea de repunere

pe rol a cauzei în vederea punerii în discuția părților a prescripției dreptului

reclamantei de a adopta măsurile legale la care face trimitere decizia criticată,

având în vedere că termenul general de prescripție de 3 ani, aplicabil dreptului

său de a mai emite titluri de creanță pentru primele acordate cu titlu de ajutor

financiar, s-a împlinit, prima instanță a apreciat că nu sunt îndeplinite cerințele

dispozițiilor art. 2.513 din C. civ. și nici cele ale art. 151 C. proc. civ.

5) Pe fondul cauzei, prima instanță a reținut

faptul că actele administrative a căror anulare se solicită de către reclamantă

sunt legale, întrucât reclamanta este responsabilă de implementarea schemelor de

plăți directe pentru agricultură, având ca sursă de finanțare Fondul european pentru

garantare în agricultură (F.E.G.A.), Fondul european pentru agricultură și dezvoltare

rurală (F.E.A.D.R.), precum și fonduri din bugetul național, astfel că îi revine

obligația de a recupera sumele necuvenite acordate sub formă de sprijin, potrivit

dispozițiilor art. 12

1

din O.U.G. nr. 125/2006.

Întrunirea, în același timp, a elementelor

constitutive ale unor infracțiuni săvârșite de beneficiarii sumelor respective nu

poate înlătura obligația reclamantei de recuperare a fondurilor acordate și constatate

ulterior ca necuvenite, pentru neîndeplinirea cerințelor legale de către solicitanți.

Sancțiunea penală nu se confundă cu repararea prejudiciului constând în recuperarea

sumelor necuvenite, cu aplicarea dobânzilor și penalităților prevăzute de legislația

în vigoare.

Totodată, prima instanță a apreciat ca

nerelevante susținerile reclamantei privind însărcinarea altor instituții publice

cu activități suplimentare de verificare a unor datorii restante, precum și obligația

formulării de plângeri penale, a imposibilității de realizare a măsurilor dispuse

de pârâte, motivat de multitudinea schemelor de sprijin gestionate de reclamantă

și de natura juridică diversă a datoriilor beneficiarilor, din prisma aceluiași

text legal, mai sus menționat.

Cât timp la momentul acordării primelor,

în anul 2008, legislația mai sus indicată prevedea drept condiție necesară obținerii

primei lipsa datoriilor la bugetul de stat sau local ale solicitantului, certificatele

obținute de la autoritățile fiscale competente în determinarea acestor debite înlătură

posibilitatea reclamantei de a aprecia cu privire la scopul pentru care a fost acordat

sprijinul financiar și la buna-credință a solicitanților.

Pe de altă parte, a constatat prima instanță

că termenele de implementare a măsurilor dispuse nu pot constitui cauze de desființare

a măsurilor de verificare a condițiilor de eligibilitate de către reclamantă, care

poate justifica depășirea lor și solicita prelungirea termenelor de aplicare, conform

art. 235 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice

Curții de Conturi.

5) În speță, nu sunt îndeplinite condițiile

art. 14 din Legea nr. 55472004, modificată, pentru a se putea dispune suspendarea

celor două acte administrative deduse judecății: cazul bine justificat și paguba

iminentă.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs

reclamanta A.P.I.A., Centrul Județean Buzău, care a solicitat modificarea în tot

a sentinței, în sensul admiterii acțiunii, pentru motive pe care le-a încadrat în

drept în art. 304 pct. 9 și art. 304

1

din C. proc. civ.

Printr-un set de critici circumscrise motivului

de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 din C. proc. civ., susține recurenta că instanța

de fond a reținut în mod greșit incidența prevederilor art. 2.513 din C. civ., deoarece

prescripția a fost invocată la primul termen de judecată după momentul la care ea

a intervenit, astfel că nu putea fi invocată înainte de termenul de judecată din

21 decembrie 2011.

Consideră recurenta că măsurile dispuse

prin decizia  din anul 2011 a Camerei de Conturi Buzău, de reverificare a tuturor

cererilor, inclusiv în ceea ce privește punerea acesteia în executare, sunt excesive

în raport de obligațiile reglementate în sarcina personalului A.P.I.A. la momentul

acordării sprijinului, sub aspectul verificării veridicității declarațiilor date

de solicitanți pe proprie răspundere, în condițiile în care, personalul A.P.I.A.

este ținut a face un control scriptic și faptic pentru verificarea îndeplinirii

primelor trei condiții de eligibilitate prevăzute de art. 2 alin. (1) din Ordinul

nr. 295/2007, dar nu și pentru verificarea veridicității celei de-a patra condiții,

aceea ca solicitanții să nu aibă datorii la bugetul de stat și/sau local.

În opinia recurentei, s-a reținut în mod

greșit în sarcina sa obligația de a elabora pe lângă procedurile specifice și manualele

de proceduri pentru verificarea existenței datoriilor restante la bugetul de stat/local,

întrucât prin legea sa de organizare , aceasta nu poate avea atribuții în acest

sens, și nu putea excede prevederilor Ordinul Ministrului Agriculturii Pădurilor

și Dezvoltării Rurale nr. 295/2007, prin înlocuirea declarației pe proprie răspundere

cu solicitarea de certificate fiscale.

Apreciază recurenta că procedura constatării

ajutorului necuvenit, calculul și individualizarea acestuia, potrivit dispozițiilor

art. 14 raportat la art. 8 alin. (2) și art. 2 alin. (2) și alin. (3) din O.G.

nr. 14/2010 și în conformitate cu procedura reglementată de O.G.nr. 92/2003 privind

C. proc. fisc., a fost greșit reținută de instanța fondului, întrucât recuperarea

acestor sume trebuie efectuată în alt mod decât cel prevăzut de O.G. nr. 14/2010,

fie prin constituirea de parte civilă, fie prin formularea unor acțiuni civile.

În ceea ce privește cererea de suspendare

a executării actelor administrative atacate, recurenta consideră că a probat existența

atât a cazului bine justificat cât și a pagubei iminente, cerințe impuse de prevederile

art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Curtea

de Conturi a României, în reprezentarea Camerei de Conturi Buzău a solicitat respingerea

recursului ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra

recursului

Examinând cu prioritate motivul de ordine

publică prevăzut de art. 304 pct. 3 din C. proc. civ., invocat din oficiu, potrivit

art. 306 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte reține că sentința atacată a

fost pronunțată cu încălcarea competenței materiale a primei instanțe.

de ordine publică

Astfel, prin cererea dedusă judecății,

recurenta-reclamantă A.P.I.A.. Centrul Județean Buzău a solicitat instanței ca prin

hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea și suspendarea deciziei

din 27 iunie 2011 emisă de intimata-pârâtă Camera de Conturi Buzău, precum și a

încheierii din 12 septembrie 2011 emisă de intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea

nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, actul administrativ este

definit ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării

legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge

raporturi juridice".

În raport de obiectul cererii de chemare

în judecată și de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) menționate, se impune a

stabili care este actul administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi

juridice, care este actul supus executării și care poate constitui obiectul unei

cereri adresate instanței de contencios administrativ.

Potrivit dispozițiilor art. 204 și art.

210 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții

de Conturi, precum și valorificarea actelor de control rezultate din aceste activități,

aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M.Of. al României nr.

832/13.12.2010, Partea I, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi

județene se poate formula contestație în termen de 15 zile, care „suspendă obligația

executării deciziei până la soluționarea ei de către Comisia de Soluționare a Contestațiilor.

Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate

de Comisia de Soluționare a Contestațiilor, prin care se respinge integral sau parțial

contestația".

În raport de dispozițiile legale menționate,

se reține că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligației

executării, este decizia structurii Curții de Conturi acesta fiind actul care îndeplinește

cerințele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel

cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările

și completările ulterioare.

Este adevărat că regulamentul menționat

cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor județene ale Curții de

Conturi, prevăzându-se la art. 27 că împotriva încheierii emise de comisia de soluționare

a contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios

administrativ competentă în condițiile Legii contenciosului administrativ.

Potrivit art. 228 din același Regulament,

„competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate

împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, aparține

secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei

rază teritorială se află sediul entității verificate în condițiile Legii contenciosului

administrativ".

Referindu-se la competența instanțelor

de contencios administrativ, dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

prevăd că: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile

publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții,

datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 500.000 de RON se soluționează

în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative

emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc

taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora

mai mari de 500.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ

și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Dat fiind faptul că dispozițiile din regulament

menționate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se pune problema

stabilirii competenței materiale de soluționare a cauzei, referitoare la actul administrativ

care constituie obiectul cererii deduse judecății, acesta fiind emis de o structură

județeană a Curții de Conturi, respectiv de o autoritate publică județeană.

Dispozițiile art. 228 din Regulamentul

aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 sunt contrare prevederilor

art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia

contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce privește competența instanțelor

de contencios administrativ.

De la dreptul comun prevăzut de art. 10

alin. (1) din Legea nr. 554/ 2004, se poate deroga doar prin dispoziții speciale

cuprinse într-o lege organică specială.

Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului

Curții de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor organice speciale,

astfel că se va stabili competența materială în raport de dispozițiile art. 10

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

În concluzie, față de toate argumentele

expuse, Înalta Curte, ținând seama de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004 și art. 2 din C. proc. civ., stabilește că tribunalului îi revine competența

materială de soluționare a cauzei, secția contencios administrativ și fiscal, întrucât

obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură județeană a Curții

de Conturi, ca autoritate publică județeană.

În ceea ce privește excepția de nelegalitate

a dispozițiilor pct. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții

de Conturi nr. 130/2010, Înalta Curte constată că , raportat la prevederile

art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, coroborate cu cele ale

art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, curtea de apel este competentă

din punct de vedere material să soluționeze excepția de nelegalitate dedusă judecății,

întrucât vizează un act administrativ unilateral cu caracter normativ emis de o

autoritate publică centrală.

însă, având în vedere faptul că prin decizia

nr. 4522 din 4 octombrie 2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție,

secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 259/32/2011 a fost soluționată

în mod irevocabil excepția de nelegalitate și s-a constatat nelegalitatea dispozițiilor

pct. 228 și pct 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi

nr. 130/2010, aceste dispoziții normative nu mai produc efecte juridice.

În condițiile în care s-a constatat, în

mod irevocabil, nelegalitatea dispozițiilor pct. 228 din Regulamentul aprobat prin

Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, ce face obiectul excepției de

nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte apreciază că instanța

de trimitere urmează a se pronunța numai pe fondul cauzei.

recurs

Față de cele anterior prezentate,

Înalta Curte, în temeiul art. 304 pct. 3 din C. proc. civ., raportat la art. 312

alin. (6) din C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința atacată și va

trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul Buzău, secția de contencios

administrativ și fiscal, în ceea ce privește cererile de anulare și suspendare a

deciziei din 27 iunie 2011 emisă de pârâta Camera de Conturi Buzău, precum și a

încheierii din 12 septembrie 2011 emisă de pârâta Curtea de Conturi a României.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A.P.I.A., Centrul

Județean Buzău împotriva Sentinței nr. 358 din 21 decembrie 2011 a Curții de Apel

Ploiești, secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal.

Casează

sentința atacată și trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul Buzău,

secția contencios administrativ și fiscal.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi 31 octombrie 2012.