ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5449/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Cadrul procesual Prin acțiunea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Prahova, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. 1719/105/2011, reclamanții primarul Comunei Călugăreni - C.I. și T.S.C. - contabil șef al Primăriei Călugăreni au formulat în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi Prahova contestație împotriva Încheierii nr. VI. 46 din 08 februarie 2011 a Comisiei de Soluționare a Contestațiilor și au solicitat desființarea acestei încheieri și pe fond anularea punctului B1 din Decizia nr. 41 din 28 septembrie 2010 emisa de Curtea de Conturi Prahova prin care s-a dispus stabilirea întinderii prejudiciului și luarea măsurilor pentru recuperarea acestuia, urmare a acordării unor drepturi salariale care exced legislației în domeniu.

În motivarea acțiunii, reclamanții au arătat că drepturile de natură salarială (norma de hrană) au fost acordate angajaților în baza acordului/contractului colectiv de munca, în baza unor clauze contractuale, care nu contravin niciunui text de lege, evocând practica instanțelor de judecată care confirmă legalitatea ajutoarelor acordate, constând în masă caldă pentru personalul contractual și funcționarii publici. Prin Sentința nr. 801 din 18 octombrie 2011, Tribunalul Prahova, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția necompetenței materiale a tribunalului invocată din oficiu, a declinat competența de soluționare a cauzei având ca obiect Legea nr. 94/1992 formulată de reclamanții primarul Comunei Călugăreni - C.I.

și T.S.C. - contabil șef al Primăriei Călugăreni în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi Prahova Ploiești, în favoarea Curții de Apel Ploiești, secției a-II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Pentru a pronunța această sentință, tribunalul a reținut că potrivit art. 126 alin. (2( din Constituția României, competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege.

S-a mai reținut prin sentință că, deși art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 prevede că organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curții de Conturi, în temeiul prezentei legi, stabilirea competentei materiale a instanțelor judecătorești nu poate intra în sfera de aplicare a textului acestui articol și drept consecință pct. 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea nr. 130 din 04 noiembrie 2010 a Plenului Curții de Conturi contravine Constituției României, art. 126 alin. (2), nu poate fi luat în considerare.

De asemenea, a constatat tribunalul că în cauză nu pot fi incidente dispozițiile cuprinse în O.U.G. nr. 117/2003 - în stabilirea competenței materiale a instanței, întrucât așa cum s-a arătat prin Decizia nr. 446/2005 a Curții Constituționale, O.U.G. nr. 117/2003 a avut o aplicare limitată, iar la data pronunțării respectivei decizii în controlul de constituționalitate actul normativ în discuție nu mai era în vigoare. În aceste condiții s-a constatat lipsa unor norme speciale cuprinse în acte normative cu valoare de lege care să prevadă competența materială a instanței în contestațiile formulate împotriva actelor emise de Curtea de Conturi. S-a mai reținut că în cauza de față nu este incidentă situația care a determinat adoptarea soluției de principiu de către Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal.

Prin urmare, a constatat că, competența materială a instanței se stabilește în funcție de reglementarea de drept comun cuprinsă în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și în concret este aplicabil criteriul poziționării autorității publice emitente a actului contestat în sistemul administrației publice. Cauza a fost înregistrată sub nr. 933/42/2011 la data de 04 noiembrie 20911, pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Pârâta Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea contestației, ca neîntemeiată, arătând că prin acordul colectiv de muncă nr. 369 din 06 martie 2008 și actul adițional nr. 328 din 04 martie 3009, funcționarii publici din cadrul primăriei au încasat nelegal drepturi salariale suplimentare înscrise la Capitolul V "condițiile de muncă, protecția muncii și protecție socială". În mod similar în anul 2009 și personalul contractual din cadrul primăriei a beneficiat de drepturi salariale suplimentare înscrise în contractul colectiv de muncă nr. 369 din 06 martie 2008 și actul adițional nr. 328 din 04 martie 3009 la capitolul V "condițiile de muncă, protecția muncii și protecție socială". În anul 2009, în baza acordului/contractului colectiv de muncă și actelor adiționale la acestea, funcționari publici și personalul contractual din cadrul Primăriei Călugăreni au încasat în mod nelegal suma netă de 27.347 RON, reprezentând contravaloarea meselor calde neacordate în natură.

Sporurile salariale acordate salariaților primăriei, funcționari publici și personal contractual nu au temei legal întrucât prin Acordul colectiv și Contractul colectiv de muncă nu se pot negocia clauze referitoare la drepturi salariale a căror acordare și cuantum nu sunt stabilite prin dispoziții legale. Prin plățile nelegale aferente drepturilor salariale suplimentare, acordate prin contractul/acord colectiv de muncă funcționarilor publici, a fost prejudiciat bugetul local cu suma de 25.001 RON, ca urmare a nerespectării prevederilor legale în vigoare. 2. Hotărârea Curții de Apel Ploiești Prin Sentința nr. 44 din data de 8 februarie 2012, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată contestația formulată de reclamanții Primarul Comunei Călugăreni - C.I.

și T.S.C. Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut că sumele acordate în anul 2009 salariaților, personal contractual și funcționari publici, în baza contractului/acordului colectiv de muncă, constând în contravaloare masă caldă, sunt asimilate veniturilor din salarii, aspect menționat expres de dispozițiile art. 55 alin. (1) C. fisc. Curtea a mai reținut că în cadrul dispozițiilor art. 68 lit. a din Normele metodologice de aplicare a dispozițiilor art. 55 C. fisc. (norme aprobate prin H.G.

nr. 44/2004), legiuitorul a prevăzut în mod expres că veniturile din salarii sau asimilate salariilor cuprind totalitatea sumelor încasate ca urmare a unei relații contractuale de muncă, precum și orice sumă de natură salarială primită în baza unor legi speciale, indiferent de perioada la care se referă și care sunt realizate din sume primite pentru munca prestată ca urmare a contractului individual de muncă, a contractului colectiv de muncă, precum și pe baza actului de numire respectiv. Această calificare a naturii juridice a sumelor menționate rezultă și din dispozițiile art. 19 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 19/2000, aprobate prin Ordinul M.M.S.S. nr. 340/2001, conform cărora prin sintagma venit brut realizat lunar se înțelege totalitatea veniturilor în bani sau în natură, indiferent de fondurile din care se achită.

Ca urmare, fiind neîndoielnic faptul că prin prisma dispozițiilor din Codul fiscal care reglementează veniturile din salarii sau asimilate acestora, "masa caldă" (norma de hrană) acordate la nivelul autorității publice administrative se încadrează în această categorie, instanța de fond a constatat că organele Curții de Conturi în mod corect au apreciat că s-au nesocotit dispozițiile art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996, conform cărora "contractele colective de muncă se pot încheia și pentru salariații instituțiilor bugetare.

Prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale". Aceste dispoziții nu disting între categoria personalului contractual și cea a funcționarilor publici, rezultând astfel că interdicția negocierii și acordării acestor ajutoare este aplicabilă în cazul ambelor categorii, fără vreo distincție, conform principiului de drept ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus.

Curtea a reținut, de asemenea, că pentru categoria funcționarilor publici, care beneficiază de un statut juridic propriu, existau și alte norme juridice care interziceau negocierea și acordarea drepturilor de hrană, respectiv dispozițiile art. 72 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicată (fost 61) care prevăd posibilitatea autorităților și instituțiilor publice de a încheia anual, în condițiile legii acorduri cu sindicatele reprezentative ale funcționarilor publici sau cu reprezentanții funcționarilor publici, dar care să cuprindă numai măsuri referitoare la aspectele enumerate limitativ la literele a - e din același articol, printre care se numără și cele privind drepturile salariale sau alte drepturi bănești, drepturi care în anul 2009 au fost reglementate în mod expres prin O.G.

nr. 6/2007 și O.G. nr. 10/2008 modificat. Prima instanță a considerat, așadar, că sunt corecte susținerile Curții de Conturi referitoare la imposibilitatea negocierii și acordării drepturilor precizate anterior și la nesocotirea dispozițiilor art. 24 și 25 din H.G. nr. 833/2007, O.G. nr. 6/2007, art. 8 alin. (1) din Legea nr. 130/1996, art. 31 alin. (1), (2) și (3) din Legea nr. 188/1999 republicate, O.G. nr. 10/2008, art. 14 alin. (3) din Legea nr. 273/2006. Mai mult, a apreciat ca fiind întemeiate susținerile intimatei, referitor la indemnizația pentru hrană în cuantum de 12 RON angajat/zi, acordate fără temei legal, deoarece conform Legii nr. 142/1998, salariații din sectorul bugetar pot primi o alocație individuală de hrană numai sub forma tichetelor de masă, care pot fi utilizate potrivit dispozițiilor stabilite prin lege.

3. Recursul declarat împotriva Sentinței nr. 44 din data de 8 februarie 2012 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Împotriva hotărârii instanței de fond au declarat recurs reclamanții Primarul Comunei Călugăreni - C.I. și T.S.C., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În susținerea recursului, recurenții-reclamanți au arătat că instanța de fond a încălcat prevederile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., referitoare la competența de ordine publică, întrucât în litigiile având ca obiect anularea Încheierii emisă de Curtea de Conturi în soluționarea contestației administrative formulate împotriva măsurilor prevăzute prin Decizia emisă de Camera de Conturi Județeană, competența de soluționare a litigiilor aparține tribunalului și nu curții de apel.

Prin urmare, a solicitat, în principal, casarea hotărârii instanței de fond și trimiterea cauzei spre competentă soluționare Tribunalului Prahova. Pe fond, au solicitat admiterea recursului și modificarea sentinței atacate, în sensul admiterii contestației astfel cum a fost formulată, arătând că atât Încheierea nr. VI. 46 din 08 februarie 2012 a Curții de Conturi, cât și pct. B1 din Decizia nr. 41 din 28 septembrie 2012 emisă de Camera de Conturi Prahova sunt nelegale, întrucât drepturile de natură salarială au fost acordate cu respectarea prevederilor legale din Contractul Colectiv de Muncă, contract care a fost aprobat prin Dispoziția Primarului nr. 50 din 6 martie 2008, dispoziția făcând obiectul controlului de legalitate exercitat de prefectul Județului, fiind considerată temeinică și legală.

Au mai susținut că atât Camera de Conturi, cât și instanța de fond au făcut referiri la acte normative care nu sunt aplicabile speței. II. Decizia instanței de recurs Înalta Curte, examinând cu prioritate, în conformitate cu dispozițiile art. 137 C. proc. civ., excepția necompetenței materiale a instanței de fond, constată că hotărârea recurată a fost pronunțată de o instanță necompetentă, astfel că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., motiv pentru care va admite recursul, iar, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va casa sentința atacată și va trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul Prahova. În raport de actele depuse la dosarul cauzei, se reține că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie anularea Încheierii nr. VI.

46 din 08 februarie 2012 pronunțată în soluționarea contestației formulată de primarul Comunei Călugăreni - C.I. și T.S.C. împotriva Deciziei nr. 41 din 28 septembrie 2012 emisă de Camera de Conturi Prahova. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, noțiunea de act administrativ este definită ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice". În raport de obiectul cererii de chemare în judecată și de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) menționate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării și care poate constitui obiectul unei cereri adresate instanței de contencios administrativ.

Potrivit dispozițiilor art. 204 și 210 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor de control rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M.Of. al României nr. 832 din 13 decembrie 2010, Partea I, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi județene se poate formula contestație în termen de 15 zile, care "suspendă obligația executării deciziei până la soluționarea ei de către Comisia de Soluționare a Contestațiilor.

Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluționare a Contestațiilor, prin care se respinge integral sau parțial contestația". În raport de dispozițiile legale menționate, se reține că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligației executării este decizia structurii Curții de Conturi, acesta fiind actul care îndeplinește cerințele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Este adevărat că regulamentul menționat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor județene ale Curții de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă în condițiile Legii contenciosului administrativ.

Potrivit art. 228 din același regulament, "competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate în condițiile Legii contenciosului administrativ". Referindu-se la competența instanțelor de contencios administrativ, dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prevăd că: "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 500.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel". Dat fiind faptul că dispozițiile din regulament menționate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se pune problema stabilirii competenței materiale de soluționare a cauzei,

referitoare la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecății, acesta fiind emis de o structură județeană a Curții de Conturi, respectiv de o autoritate publică județeană. Dispozițiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce privește competența instanțelor de contencios administrativ. De la dreptul comun prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se poate deroga doar prin dispoziții speciale cuprinse într-o lege organică specială. Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor organice speciale, astfel că se va stabili competența materială în raport de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

În concluzie, față de toate argumentele expuse, Înalta Curte, ținând seama de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 2 C. proc. civ., stabilește că în cazul în care se respinge total sau parțial contestația împotriva deciziei structurii Curții de Conturi, revine competența materială de soluționare a cauzei tribunalului - secția contencios administrativ și fiscal, întrucât obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură județeană a Curții de Conturi, ca autoritate publică județeană.

În cazul în care, în procedura instituită de Regulament pentru soluționarea contestației la decizie intervine desființarea/anularea deciziei emise de structura Curții de Conturi, printr-o încheiere emisă de comisia de soluționare a contestației, care se substituie astfel deciziei structurii județene, competența materială de soluționare a cauzei revine Curții de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal, întrucât, în această situație, actul administrativ care produce efecte juridice și "dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice", fiind supus executării este această încheiere emisă de o comisie care funcționează în cadrul Curții de Conturi a României, autoritate publică centrală.

În altă ordine, chiar dacă soluțiile în ceea ce privește excepțiile de nelegalitate produc efecte juridice doar între părțile din litigiu, faptul că prin Decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. 259/32/2011, a fost respins recursul împotriva Sentinței civile nr. 112/2011 a Curții de Apel Bacău prin care s-a admis excepția de nelegalitate și s-a constatat nelegalitatea dispozițiilor pct. 228 și 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, întărește argumentele expuse anterior cu privire la competența materială de soluționare a unor astfel cauze. Cum în cauză, contestația împotriva Deciziei nr. 41 din 28 septembrie 2012 emisă de Camera de Conturi Prahova a fost respinsă integral prin Încheierea nr. VI.

46 din 08 februarie 2012 emisă de Curtea de Conturi, Înalta Curte, ținând seama de considerentele expuse, reține că revenea competența de soluționare a cauzei Tribunalului Prahova, secția de contencios administrativ și fiscal. Prin urmare, în mod greșit instanța de fond a reținut că îi revine competența materială de soluționare a cauzei. În consecință, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 punctul (3) C. proc. civ., Înalta Curte, în raport de dispozițiile art. 312 alin. (1) teza I și alin. (6 1 ), art. 313 C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, va admite recursul formulat, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre competentă soluționare Tribunalului Prahova, secția de contencios administrativ și fiscal.

Această soluție face de prisos analiza motivului de recurs prevăzut de art. 304 punctul 9 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Primarul Comunei Călugăreni - C.I. și T.S.C. împotriva Sentinței nr. 44 din 8 februarie 2012 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul Prahova. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 28 mai 2013. Procesat de GGC - AM