ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5449/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5449/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin

acțiunea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Prahova, secția a II-a

civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. 1719/105/2011,

reclamanții primarul Comunei Călugăreni - C.I. și T.S.C. - contabil șef al

Primăriei Călugăreni au formulat în contradictoriu cu pârâtele Curtea de

Conturi a României și Camera de Conturi Prahova contestație împotriva

Încheierii nr. VI. 46 din 08 februarie 2011 a Comisiei de Soluționare a

Contestațiilor și au solicitat desființarea acestei încheieri și pe fond

anularea punctului B1 din Decizia nr. 41 din 28 septembrie 2010 emisa de Curtea

de Conturi Prahova prin care s-a dispus stabilirea întinderii prejudiciului și

luarea măsurilor pentru recuperarea acestuia, urmare a acordării unor drepturi

salariale care exced legislației în domeniu.

În motivarea acțiunii, reclamanții au arătat

că drepturile de natură salarială (norma de hrană) au fost acordate angajaților

în baza acordului/contractului colectiv de munca, în baza unor clauze

contractuale, care nu contravin niciunui text de lege, evocând practica

instanțelor de judecată care confirmă legalitatea ajutoarelor acordate,

constând în masă caldă pentru personalul contractual și funcționarii publici.

Prin Sentința nr. 801 din 18 octombrie 2011,

Tribunalul Prahova, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și

fiscal, a admis excepția necompetenței materiale a tribunalului invocată din

oficiu, a declinat competența de soluționare a cauzei având ca obiect Legea nr.

94/1992 formulată de reclamanții primarul Comunei Călugăreni - C.I. și T.S.C. -

contabil șef al Primăriei Călugăreni în contradictoriu cu pârâtele Curtea de

Conturi a României și Camera de Conturi Prahova Ploiești, în favoarea Curții de

Apel Ploiești, secției a-II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această sentință,

tribunalul a reținut că potrivit art. 126 alin. (2( din Constituția României,

competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute

numai prin lege.

S-a mai reținut prin sentință că, deși art.

11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 prevede că organizarea și desfășurarea

activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor

rezultate din aceste activități se efectuează potrivit regulamentului aprobat

de plenul Curții de Conturi, în temeiul prezentei legi, stabilirea competentei

materiale a instanțelor judecătorești nu poate intra în sfera de aplicare a

textului acestui articol și drept consecință pct. 228 din Regulamentul privind

organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum

și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin

Hotărârea nr. 130 din 04 noiembrie 2010 a Plenului Curții de Conturi contravine

Constituției României, art. 126 alin. (2), nu poate fi luat în considerare.

De asemenea, a constatat tribunalul că în

cauză nu pot fi incidente dispozițiile cuprinse în O.U.G. nr. 117/2003 - în

stabilirea competenței materiale a instanței, întrucât așa cum s-a arătat prin

Decizia nr. 446/2005 a Curții Constituționale, O.U.G. nr. 117/2003 a avut o

aplicare limitată, iar la data pronunțării respectivei decizii în controlul de

constituționalitate actul normativ în discuție nu mai era în vigoare.

În aceste condiții s-a constatat lipsa unor

norme speciale cuprinse în acte normative cu valoare de lege care să prevadă

competența materială a instanței în contestațiile formulate împotriva actelor

emise de Curtea de Conturi.

S-a mai reținut că în cauza de față nu este

incidentă situația care a determinat adoptarea soluției de principiu de către

Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și

fiscal.

Prin urmare, a constatat că, competența

materială a instanței se stabilește în funcție de reglementarea de drept comun cuprinsă

în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și în concret este aplicabil

criteriul poziționării autorității publice emitente a actului contestat în

sistemul administrației publice.

Cauza a fost înregistrată sub nr. 933/42/2011

la data de 04 noiembrie 20911, pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a

civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Pârâta Curtea de Conturi a României a

formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea contestației, ca

neîntemeiată, arătând că prin acordul colectiv de muncă nr. 369 din 06 martie

2008 și actul adițional nr. 328 din 04 martie 3009, funcționarii publici din

cadrul primăriei au încasat nelegal drepturi salariale suplimentare înscrise la

Capitolul V "condițiile de muncă, protecția muncii și protecție

socială".

În mod similar în anul 2009 și personalul

contractual din cadrul primăriei a beneficiat de drepturi salariale

suplimentare înscrise în contractul colectiv de muncă nr. 369 din 06 martie

2008 și actul adițional nr. 328 din 04 martie 3009 la capitolul V

"condițiile de muncă, protecția muncii și protecție socială".

În anul 2009, în baza acordului/contractului

colectiv de muncă și actelor adiționale la acestea, funcționari publici și

personalul contractual din cadrul Primăriei Călugăreni au încasat în mod

nelegal suma netă de 27.347 RON, reprezentând contravaloarea meselor calde

neacordate în natură.

Sporurile salariale acordate salariaților

primăriei, funcționari publici și personal contractual nu au temei legal

întrucât prin Acordul colectiv și Contractul colectiv de muncă nu se pot

negocia clauze referitoare la drepturi salariale a căror acordare și cuantum nu

sunt stabilite prin dispoziții legale.

Prin plățile nelegale aferente drepturilor

salariale suplimentare, acordate prin contractul/acord colectiv de muncă

funcționarilor publici, a fost prejudiciat bugetul local cu suma de 25.001 RON,

ca urmare a nerespectării prevederilor legale în vigoare.

Prin Sentința nr. 44 din data de 8 februarie

2012, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată contestația formulată de

reclamanții Primarul Comunei Călugăreni - C.I. și T.S.C.

Pentru a hotărî astfel, prima instanță a

reținut că sumele acordate în anul 2009 salariaților, personal contractual și

funcționari publici, în baza contractului/acordului colectiv de muncă, constând

în contravaloare masă caldă, sunt asimilate veniturilor din salarii, aspect

menționat expres de dispozițiile art. 55 alin. (1) C. fisc.

Curtea a mai reținut că în cadrul

dispozițiilor art. 68 lit. a din Normele metodologice de aplicare a

dispozițiilor art. 55 C. fisc. (norme aprobate prin H.G. nr. 44/2004),

legiuitorul a prevăzut în mod expres că veniturile din salarii sau asimilate

salariilor cuprind totalitatea sumelor încasate ca urmare a unei relații

contractuale de muncă, precum și orice sumă de natură salarială primită în baza

unor legi speciale, indiferent de perioada la care se referă și care sunt

realizate din sume primite pentru munca prestată ca urmare a contractului

individual de muncă, a contractului colectiv de muncă, precum și pe baza

actului de numire respectiv.

Această calificare a naturii juridice a

sumelor menționate rezultă și din dispozițiile art. 19 din Normele metodologice

de aplicare a Legii nr. 19/2000, aprobate prin Ordinul M.M.S.S. nr. 340/2001,

conform cărora prin sintagma venit brut realizat lunar se înțelege totalitatea

veniturilor în bani sau în natură, indiferent de fondurile din care se achită.

Ca urmare, fiind neîndoielnic faptul că prin

prisma dispozițiilor din Codul fiscal care reglementează veniturile din salarii

sau asimilate acestora, "masa caldă" (norma de hrană) acordate la

nivelul autorității publice administrative se încadrează în această categorie,

instanța de fond a constatat că organele Curții de Conturi în mod corect au

apreciat că s-au nesocotit dispozițiile art. 12 alin. (1) din Legea nr.

130/1996, conform cărora "contractele colective de muncă se pot încheia și

pentru salariații instituțiilor bugetare. Prin aceste contracte nu se pot

negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare și cuantum sunt

stabilite prin dispoziții legale". Aceste dispoziții nu disting între

categoria personalului contractual și cea a funcționarilor publici, rezultând

astfel că interdicția negocierii și acordării acestor ajutoare este aplicabilă

în cazul ambelor categorii, fără vreo distincție, conform principiului de drept

ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus.

Curtea a reținut, de asemenea, că pentru

categoria funcționarilor publici, care beneficiază de un statut juridic

propriu, existau și alte norme juridice care interziceau negocierea și

acordarea drepturilor de hrană, respectiv dispozițiile art. 72 alin. (1) din

Legea nr. 188/1999, republicată (fost 61) care prevăd posibilitatea

autorităților și instituțiilor publice de a încheia anual, în condițiile legii

acorduri cu sindicatele reprezentative ale funcționarilor publici sau cu

reprezentanții funcționarilor publici, dar care să cuprindă numai măsuri

referitoare la aspectele enumerate limitativ la literele a - e din același

articol, printre care se numără și cele privind drepturile salariale sau alte

drepturi bănești, drepturi care în anul 2009 au fost reglementate în mod expres

prin O.G. nr. 6/2007 și O.G. nr. 10/2008 modificat.

Prima instanță a considerat, așadar, că sunt

corecte susținerile Curții de Conturi referitoare la imposibilitatea negocierii

și acordării drepturilor precizate anterior și la nesocotirea dispozițiilor

art. 24 și 25 din H.G. nr. 833/2007, O.G. nr. 6/2007, art. 8 alin. (1) din

Legea nr. 130/1996, art. 31 alin. (1), (2) și (3) din Legea nr. 188/1999

republicate, O.G. nr. 10/2008, art. 14 alin. (3) din Legea nr. 273/2006.

Mai mult, a apreciat ca fiind întemeiate

susținerile intimatei, referitor la indemnizația pentru hrană în cuantum de 12

RON angajat/zi, acordate fără temei legal, deoarece conform Legii nr. 142/1998,

salariații din sectorul bugetar pot primi o alocație individuală de hrană numai

sub forma tichetelor de masă, care pot fi utilizate potrivit dispozițiilor

stabilite prin lege.

44 din data de 8 februarie 2012 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a

civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Împotriva hotărârii instanței de fond au

declarat recurs reclamanții Primarul Comunei Călugăreni - C.I. și T.S.C.,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În susținerea recursului,

recurenții-reclamanți au arătat că instanța de fond a încălcat prevederile art.

304 pct. 3 C. proc. civ., referitoare la competența de ordine publică, întrucât

în litigiile având ca obiect anularea Încheierii emisă de Curtea de Conturi în

soluționarea contestației administrative formulate împotriva măsurilor

prevăzute prin Decizia emisă de Camera de Conturi Județeană, competența de

soluționare a litigiilor aparține tribunalului și nu curții de apel. Prin

urmare, a solicitat, în principal, casarea hotărârii instanței de fond și

trimiterea cauzei spre competentă soluționare Tribunalului Prahova.

Pe fond, au solicitat admiterea recursului și

modificarea sentinței atacate, în sensul admiterii contestației astfel cum a

fost formulată, arătând că atât Încheierea nr. VI. 46 din 08 februarie 2012 a

Curții de Conturi, cât și pct. B1 din Decizia nr. 41 din 28 septembrie 2012

emisă de Camera de Conturi Prahova sunt nelegale, întrucât drepturile de natură

salarială au fost acordate cu respectarea prevederilor legale din Contractul

Colectiv de Muncă, contract care a fost aprobat prin Dispoziția Primarului nr. 50

din 6 martie 2008, dispoziția făcând obiectul controlului de legalitate

exercitat de prefectul Județului, fiind considerată temeinică și legală.

Au mai susținut că atât Camera de Conturi,

cât și instanța de fond au făcut referiri la acte normative care nu sunt

aplicabile speței.

II. Decizia instanței de recurs

Înalta Curte, examinând cu prioritate, în

conformitate cu dispozițiile art. 137 C. proc. civ., excepția necompetenței

materiale a instanței de fond, constată că hotărârea recurată a fost pronunțată

de o instanță necompetentă, astfel că în cauză sunt incidente dispozițiile art.

304 pct. 3 C. proc. civ., motiv pentru care va admite recursul, iar, în temeiul

dispozițiilor art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va casa sentința atacată și va

trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul Prahova.

În raport de actele depuse la dosarul cauzei,

se reține că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie anularea

Încheierii nr. VI. 46 din 08 februarie 2012 pronunțată în soluționarea

contestației formulată de primarul Comunei Călugăreni - C.I. și T.S.C.

împotriva Deciziei nr. 41 din 28 septembrie 2012 emisă de Camera de Conturi

Prahova.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea

nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, noțiunea de act

administrativ este definită ca fiind "actul unilateral cu caracter

individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere

publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a

legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice".

În raport de obiectul cererii de chemare în

judecată și de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) menționate, se impune a

stabili care este actul administrativ care dă naștere, modifică sau stinge

raporturi juridice, care este actul supus executării și care poate constitui

obiectul unei cereri adresate instanței de contencios administrativ.

Potrivit dispozițiilor art. 204 și 210 din

Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții

de Conturi, precum și valorificarea actelor de control rezultate din aceste

activități, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M.Of. al

României nr. 832 din 13 decembrie 2010, Partea I, împotriva măsurilor dispuse

prin decizia camerei de conturi județene se poate formula contestație în termen

de 15 zile, care "suspendă obligația executării deciziei până la

soluționarea ei de către Comisia de Soluționare a Contestațiilor. Executarea

măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de

Comisia de Soluționare a Contestațiilor, prin care se respinge integral sau

parțial contestația".

În raport de dispozițiile legale menționate,

se reține că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus

obligației executării este decizia structurii Curții de Conturi, acesta fiind

actul care îndeplinește cerințele de a fi apreciat ca având natura juridică a

unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit.

c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Este adevărat că regulamentul menționat

cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor județene ale Curții

de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia

de soluționare a contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza

instanța de contencios administrativ competentă în condițiile Legii

contenciosului administrativ.

Potrivit art. 228 din același regulament,

"competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității

verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a

contestațiilor, aparține secției de contencios administrativ și fiscal din

cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității

verificate în condițiile Legii contenciosului administrativ".

Referindu-se la competența instanțelor de

contencios administrativ, dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr.

554/2004, prevăd că: "Litigiile privind actele administrative emise sau

încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care

privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale

acestora de până la 500.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele

administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau

încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și

impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai

mari de 500.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios

administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială

nu se prevede altfel".

Dat fiind faptul că dispozițiile din

regulament menționate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se

pune problema stabilirii competenței materiale de soluționare a cauzei, referitoare

la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecății,

acesta fiind emis de o structură județeană a Curții de Conturi, respectiv de o

autoritate publică județeană.

Dispozițiile art. 228 din Regulamentul

aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, sunt contrare

prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul

comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce privește

competența instanțelor de contencios administrativ.

De la dreptul comun prevăzut de art. 10 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, se poate deroga doar prin dispoziții speciale

cuprinse într-o lege organică specială.

Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului

Curții de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor organice speciale,

astfel că se va stabili competența materială în raport de dispozițiile art. 10

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

În concluzie, față de toate argumentele

expuse, Înalta Curte, ținând seama de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004 și art. 2 C. proc. civ., stabilește că în cazul în care se

respinge total sau parțial contestația împotriva deciziei structurii Curții de

Conturi, revine competența materială de soluționare a cauzei tribunalului -

secția contencios administrativ și fiscal, întrucât obiectul litigiului este un

act administrativ emis de o structură județeană a Curții de Conturi, ca

autoritate publică județeană.

În cazul în care, în procedura instituită de

Regulament pentru soluționarea contestației la decizie intervine

desființarea/anularea deciziei emise de structura Curții de Conturi, printr-o

încheiere emisă de comisia de soluționare a contestației, care se substituie

astfel deciziei structurii județene, competența materială de soluționare a

cauzei revine Curții de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și

fiscal, întrucât, în această situație, actul administrativ care produce efecte

juridice și "dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice",

fiind supus executării este această încheiere emisă de o comisie care

funcționează în cadrul Curții de Conturi a României, autoritate publică

centrală.

În altă ordine, chiar dacă soluțiile în ceea

ce privește excepțiile de nelegalitate produc efecte juridice doar între

părțile din litigiu, faptul că prin Decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011

pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios

administrativ și fiscal în dosarul nr. 259/32/2011, a fost respins recursul

împotriva Sentinței civile nr. 112/2011 a Curții de Apel Bacău prin care s-a

admis excepția de nelegalitate și s-a constatat nelegalitatea dispozițiilor

pct. 228 și 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de

Conturi nr. 130/2010, întărește argumentele expuse anterior cu privire la

competența materială de soluționare a unor astfel cauze.

Cum în cauză, contestația împotriva Deciziei

nr. 41 din 28 septembrie 2012 emisă de Camera de Conturi Prahova a fost

respinsă integral prin Încheierea nr. VI. 46 din 08 februarie 2012 emisă de

Curtea de Conturi, Înalta Curte, ținând seama de considerentele expuse, reține

că revenea competența de soluționare a cauzei Tribunalului Prahova, secția de

contencios administrativ și fiscal.

Prin urmare, în mod greșit instanța de fond a

reținut că îi revine competența materială de soluționare a cauzei.

În consecință, fiind incident motivul de

recurs prevăzut de art. 304 punctul (3) C. proc. civ., Înalta Curte, în raport

de dispozițiile art. 312 alin. (1) teza I și alin. (6

1

), art. 313 C.

proc. civ., coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu

modificările și completările ulterioare, va admite recursul formulat, va casa

sentința atacată și va trimite cauza spre competentă soluționare Tribunalului

Prahova, secția de contencios administrativ și fiscal.

Această soluție face de prisos analiza

motivului de recurs prevăzut de art. 304 punctul 9 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Primarul Comunei

Călugăreni - C.I. și T.S.C. împotriva Sentinței nr. 44 din 8 februarie 2012 a

Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și

fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza

spre competentă soluționare la Tribunalul Prahova.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 28 mai

2013.

Procesat de GGC - AM